王立加

摘要：我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷成熟完善、公共財(cái)政管理改革速度的不斷加快，對(duì)深化財(cái)政資金科學(xué)化精細(xì)化管理提出了新要求。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模仍在不斷擴(kuò)大，科學(xué)、合理的分配和使用財(cái)政資金，加強(qiáng)財(cái)政資金的績(jī)效管理，已成為我國(guó)財(cái)政管理的重點(diǎn)工作。為加強(qiáng)財(cái)政資金的績(jī)效管理，全國(guó)開展了廣泛的預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)工作，進(jìn)行了不斷的探索研究，形成了相對(duì)完善的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系。在該體系中，會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，積極參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，已成為該領(lǐng)域的重要專業(yè)力量。該文的意義在于：吸收總結(jié)先前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究成果，結(jié)合《會(huì)計(jì)師事務(wù)所財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)指引》，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所在開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行分析研究，旨在為實(shí)務(wù)操作提供細(xì)化方案。

關(guān)鍵詞：績(jī)效評(píng)價(jià)；財(cái)政支出；預(yù)算績(jī)效管理；會(huì)計(jì)師事務(wù)所

中圖分類號(hào)：F240

文獻(xiàn)識(shí)別碼：A

文章編號(hào)：1001-828X（2016）036-000036-02

一、績(jī)效評(píng)價(jià)工作的前期準(zhǔn)備

在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段，會(huì)計(jì)師事務(wù)所評(píng)價(jià)人員需獲取評(píng)價(jià)單位績(jī)效自評(píng)報(bào)告書、財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表、項(xiàng)目立項(xiàng)相關(guān)文件或可行性報(bào)告、項(xiàng)目專家評(píng)審資料、項(xiàng)目以前年度已實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等相關(guān)資料。

在獲取相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)人員應(yīng)對(duì)項(xiàng)目基本情況進(jìn)行初步調(diào)查了解。一般而言，被評(píng)價(jià)單位提供的部門（單位）績(jī)效自評(píng)報(bào)告書包含被評(píng)價(jià)單位基本信息、項(xiàng)目基本信息以及被評(píng)價(jià)單位的績(jī)效自我評(píng)價(jià)情況。具體包括以下內(nèi)容：

1.項(xiàng)目概況：被評(píng)價(jià)單位的主要工作職責(zé)、項(xiàng)目的實(shí)施依據(jù)、項(xiàng)目實(shí)施范圍、項(xiàng)目的歷史沿革及以前年度實(shí)施情況、項(xiàng)目工作目標(biāo)及績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目投資預(yù)算與計(jì)劃等。

2.項(xiàng)目申報(bào)績(jī)效目標(biāo)：描述實(shí)施該項(xiàng)目的必要性及可行性，明確項(xiàng)目的細(xì)化工作目標(biāo)，包含對(duì)計(jì)劃投入資金的具體使用明細(xì)，以及預(yù)計(jì)能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效應(yīng)等。

3.項(xiàng)目執(zhí)行基本情況：主要描述本項(xiàng)目的組織實(shí)施及業(yè)務(wù)流程情況、實(shí)際資金投入情況、實(shí)際目標(biāo)完成情況或項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理情況、取得的工作成績(jī)等。

4.績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的自我評(píng)價(jià)：將實(shí)際執(zhí)行情況與申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)實(shí)施對(duì)比分析，評(píng)價(jià)財(cái)政資金支出是否符合規(guī)定，評(píng)價(jià)項(xiàng)目工作成果、實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益及公眾滿意度，描述項(xiàng)目實(shí)施中尚存在的問(wèn)題以及對(duì)后續(xù)工作的相關(guān)建議等。

獲取的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表，是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)體系編制的績(jī)效目標(biāo)管理指標(biāo)，主要描述項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定情況，一般包含一級(jí)績(jī)效目標(biāo)、二級(jí)績(jī)效目標(biāo)、細(xì)化績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)重、評(píng)價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。在被評(píng)價(jià)單位實(shí)施自我評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，被評(píng)價(jià)單位在該表填列自評(píng)得分、自評(píng)情況說(shuō)明等相關(guān)內(nèi)容。一般而言，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表的一級(jí)績(jī)效目標(biāo)分為投入目標(biāo)、管理目標(biāo)、產(chǎn)出目標(biāo)及績(jī)效目標(biāo)等幾個(gè)部分。

二、對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目做深入研究

在獲取前期評(píng)價(jià)資料、了解項(xiàng)目基本情況的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)人員需要針對(duì)以下幾方面進(jìn)行詳盡的研究。

1.明確評(píng)價(jià)依據(jù)，收集整理相關(guān)政策文件。財(cái)政支出項(xiàng)目一般都有被評(píng)價(jià)單位上級(jí)部門或國(guó)家、省市級(jí)部門的相關(guān)政策文件作為實(shí)施依據(jù)，這些政策文件同時(shí)也是項(xiàng)目單位制定項(xiàng)目管理制度、設(shè)置項(xiàng)目管理程序的重要依據(jù)。評(píng)價(jià)人員需要對(duì)其進(jìn)行更深入地學(xué)習(xí)研究，如明確政策文件指向的服務(wù)對(duì)象、明確資金使用的支出標(biāo)準(zhǔn)、明確行政審批程序等。

2.明確項(xiàng)目實(shí)施對(duì)象及項(xiàng)目實(shí)施目的。財(cái)政支出項(xiàng)目有明確的實(shí)施對(duì)象，包括項(xiàng)目針對(duì)的服務(wù)人群及受益人群、項(xiàng)目實(shí)施的行政區(qū)域、項(xiàng)目需要完成的特定工作任務(wù)等。項(xiàng)目實(shí)施的目的即被評(píng)價(jià)單位實(shí)施本項(xiàng)目所要達(dá)到的工作目標(biāo)，包括維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、服務(wù)弱勢(shì)群體、提供公共服務(wù)、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多項(xiàng)政府職能。項(xiàng)目實(shí)施對(duì)象及目的是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的評(píng)價(jià)重點(diǎn)，是制定項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)與效益目標(biāo)的主要依據(jù)，評(píng)價(jià)人員應(yīng)做重點(diǎn)分析。

3.明確評(píng)價(jià)指標(biāo)，分析評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)的投入目標(biāo)一般包括資金使用率、與目標(biāo)相符程度、?？顚Ｓ贸潭取①Y金到位及時(shí)性等幾個(gè)維度的考核標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)指標(biāo)的管理目標(biāo)一般包括項(xiàng)目管理制度的制定、人員的配備、項(xiàng)目實(shí)施程序或?qū)嵤┓桨甘欠裢晟?、服?wù)程序是否細(xì)化并建立考核指標(biāo)、項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算信息是否真實(shí)完整等多個(gè)方面。根據(jù)實(shí)施項(xiàng)目性質(zhì)的不同，管理目標(biāo)的設(shè)置差別較大。

項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)與效益目標(biāo)是評(píng)價(jià)工作的重點(diǎn)。針對(duì)產(chǎn)出目標(biāo)，結(jié)合被評(píng)價(jià)單位自評(píng)報(bào)告內(nèi)容，需要實(shí)施詳盡的對(duì)比分析，初步判斷哪些預(yù)期工作目標(biāo)已完成，哪些尚未完成，哪些正在實(shí)施，同時(shí)關(guān)注各項(xiàng)目標(biāo)的完成質(zhì)量；針對(duì)效益目標(biāo)，需要明確評(píng)價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，包括調(diào)查問(wèn)卷、滿意度調(diào)查、考核指標(biāo)的完成程度、實(shí)際經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、與往年數(shù)據(jù)的增減變動(dòng)分析、有無(wú)案例或可推廣經(jīng)驗(yàn)等，進(jìn)行全面的分析了解。

4.分析資金的使用情況。對(duì)項(xiàng)目財(cái)政支出明細(xì)表進(jìn)行詳盡的分析，可直接計(jì)算資金的使用率、分析是否存在可能與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的支出、哪些支出可能存在跨年度支付、哪些支出需要合同或招投標(biāo)文件的支持等。

5.初步判斷評(píng)價(jià)關(guān)鍵點(diǎn)，列出可能存在的問(wèn)題清單。通過(guò)以上幾方面的分析研究，確定評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵點(diǎn)并列出問(wèn)題清單。在實(shí)務(wù)中，可能存在的問(wèn)題包括：存在與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的支出、某些數(shù)據(jù)需要與以前年度做對(duì)比分析、某些產(chǎn)出目標(biāo)未完成、需要延伸到其他相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查、實(shí)際項(xiàng)目實(shí)施可能與政策文件存在沖突等。

6.確定需要進(jìn)一步獲取的項(xiàng)目資料。在以上分析工作的基礎(chǔ)上，確定現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)時(shí)需要進(jìn)一步獲取的資料清單，可能包括：需補(bǔ)充的相關(guān)政策文件、項(xiàng)目管理制度及實(shí)施流程、與產(chǎn)出目標(biāo)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資料及檔案、調(diào)查問(wèn)卷及統(tǒng)計(jì)資料、年度工作總結(jié)、招投標(biāo)資料及采購(gòu)合同、服務(wù)對(duì)象名單或完成的工作清單等。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)

雖然績(jī)效評(píng)價(jià)方法眾多，但在實(shí)務(wù)中，績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要以現(xiàn)場(chǎng)座談?wù){(diào)研、現(xiàn)場(chǎng)查看走訪、資料檔案查閱、問(wèn)卷調(diào)查等形式展開，其評(píng)價(jià)工作主要方面如下：

（一）獲取必要的審計(jì)資料，查閱會(huì)計(jì)、合同等相關(guān)檔案

在前期了解分析的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)人員應(yīng)進(jìn)一步獲取項(xiàng)目評(píng)審資料，包括財(cái)務(wù)資料、業(yè)務(wù)合同、招投標(biāo)文件等細(xì)節(jié)性資料。在獲取相關(guān)資料并進(jìn)行查閱分析、統(tǒng)計(jì)匯總、計(jì)算核實(shí)后，一方面印證前期準(zhǔn)備階段所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，另一方面應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的其他問(wèn)題，如獲取的被審計(jì)單位項(xiàng)目管理制度及項(xiàng)目實(shí)施流程可能與上級(jí)政策規(guī)定不符、獲取的財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與績(jī)效自評(píng)報(bào)告中產(chǎn)出目標(biāo)所列數(shù)據(jù)不符、業(yè)務(wù)合同或招投標(biāo)文件執(zhí)行不符合規(guī)定等。針對(duì)查閱的所有資料，評(píng)價(jià)人員應(yīng)做記錄。

（二）聽取被評(píng)價(jià)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的匯報(bào)

雖然評(píng)價(jià)人員前期已對(duì)項(xiàng)目基本情況進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，但聽取被評(píng)價(jià)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的匯報(bào)總結(jié)能提供更多關(guān)于項(xiàng)目政策背景、項(xiàng)目執(zhí)行細(xì)節(jié)、項(xiàng)目執(zhí)行存在的難點(diǎn)等相關(guān)信息。聽取被評(píng)價(jià)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的匯報(bào)能讓評(píng)價(jià)人員對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象有更為全面深入的了解，也更能暴露項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中可能存在的一些問(wèn)題，包括各下屬部門的配合程度、項(xiàng)目執(zhí)行不順暢的環(huán)節(jié)、文件政策規(guī)定的合理性、政策規(guī)定與實(shí)際情況存在的差異、某些產(chǎn)出目標(biāo)無(wú)法完成的原因等。在聽取匯報(bào)過(guò)程中，評(píng)價(jià)人員應(yīng)做好記錄，尤其應(yīng)詳盡記錄存在的疑問(wèn)。

（三）詢問(wèn)可能存在的問(wèn)題

在獲取和分析必要的項(xiàng)目資料并聽取匯報(bào)之后，針對(duì)問(wèn)題清單中尚未解決的問(wèn)題以及新發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，評(píng)價(jià)人員應(yīng)對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行詢問(wèn)，主要分為拋出問(wèn)題和追問(wèn)兩部分。針對(duì)存在的疑問(wèn)，評(píng)價(jià)人員首先應(yīng)拋出問(wèn)題，經(jīng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的回答和分析，可能會(huì)產(chǎn)生兩種結(jié)果，一是疑問(wèn)得到解決，二是疑問(wèn)未得到解決。針對(duì)已解決的問(wèn)題，需要進(jìn)一步獲取相關(guān)文件資料或統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為印證支持。針對(duì)未解決的疑問(wèn)，評(píng)價(jià)人員應(yīng)繼續(xù)追問(wèn)，直至問(wèn)題得到解決或暴露出新的問(wèn)題。評(píng)價(jià)人員在整個(gè)詢問(wèn)過(guò)程中應(yīng)持客觀堅(jiān)定的態(tài)度，不解決問(wèn)題絕不罷休，直到將客觀存在的問(wèn)題暴露出來(lái)為止。

針對(duì)暴露出的問(wèn)題，評(píng)價(jià)人員應(yīng)與被評(píng)價(jià)單位積極交流探討，尋求有效的解決途徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出有價(jià)值的建議。

（四）其他審計(jì)程序

隨著詢問(wèn)的深入，可能會(huì)暴露更多項(xiàng)目信息或被評(píng)價(jià)單位刻意隱瞞的事項(xiàng)。評(píng)價(jià)人員可能需要提請(qǐng)被評(píng)價(jià)單位繼續(xù)提供其他項(xiàng)目資料。在實(shí)務(wù)中，獲取項(xiàng)目資料及詢問(wèn)追問(wèn)是一個(gè)不斷循環(huán)的過(guò)程。

部分項(xiàng)目可能需要調(diào)閱其他相關(guān)部門的檔案資料以驗(yàn)證被評(píng)價(jià)單位的說(shuō)辭；部分項(xiàng)目如重大設(shè)備的采購(gòu)及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等可能需要查看現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物；在特殊情況下，某些項(xiàng)目可能需要借助問(wèn)卷調(diào)查、客戶走訪等形式了解項(xiàng)目執(zhí)行的實(shí)際效果，在設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷時(shí)，應(yīng)兼顧考慮管理者、實(shí)施者以及受益者等不同群體。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的撰寫

在完成現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)之后，評(píng)價(jià)人員應(yīng)及時(shí)撰寫績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告一般包括表格與文字兩部分，表格部分主要包括項(xiàng)目基本概況、項(xiàng)目支出明細(xì)情況和項(xiàng)目績(jī)效情況；文字部分主要包括項(xiàng)目基本概況、項(xiàng)目績(jī)效及評(píng)價(jià)結(jié)論、評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、相關(guān)意見與建議等內(nèi)容。

（一）表格部分

表格部分中的項(xiàng)目基本概況、項(xiàng)目支出明細(xì)情況等內(nèi)容描述較為簡(jiǎn)單，主要包括項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目單位地址、支出明細(xì)情況等內(nèi)容。項(xiàng)目績(jī)效情況部分一般包括項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成情況、評(píng)價(jià)打分兩部分內(nèi)容。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成情況主要是對(duì)產(chǎn)出目標(biāo)完成情況的簡(jiǎn)要描述。

績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置，包括具體目標(biāo)與目標(biāo)分值等，與項(xiàng)目立項(xiàng)之初設(shè)定的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表一致，評(píng)價(jià)人員需對(duì)投入目標(biāo)、管理目標(biāo)、產(chǎn)出目標(biāo)及績(jī)效目標(biāo)等內(nèi)容下的具體目標(biāo)依據(jù)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表中的評(píng)價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)逐條進(jìn)行打分。對(duì)每一條具體目標(biāo)的打分都應(yīng)嚴(yán)格遵照“評(píng)價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)”的要求，獲取充分的評(píng)價(jià)依據(jù)，對(duì)評(píng)分扣分情況作出明確的說(shuō)明，包括扣分的原因及所獲取的印證資料。

（二）文字部分

文字部分應(yīng)全面而精煉地描述項(xiàng)目基本概況，包括被評(píng)價(jià)單位的主要工作職責(zé)、項(xiàng)目實(shí)施依據(jù)、項(xiàng)目主要內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象、取得的成果等。項(xiàng)目績(jī)效及評(píng)價(jià)結(jié)論部分主要對(duì)項(xiàng)目績(jī)效作出基本評(píng)價(jià)并打分，如評(píng)定該項(xiàng)目有績(jī)效但不明顯、項(xiàng)目績(jī)效良好等。同時(shí)，也可以對(duì)被評(píng)價(jià)單位在實(shí)施項(xiàng)目過(guò)程中的工作流程、工作內(nèi)容、取得的具體效果進(jìn)行描述。最后，描述項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)得分，評(píng)定績(jī)效等級(jí)。

評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及相關(guān)意見與建議是評(píng)價(jià)報(bào)告的關(guān)鍵內(nèi)容之一，經(jīng)過(guò)對(duì)項(xiàng)目的仔細(xì)分析研究及逐條打分，評(píng)價(jià)人員應(yīng)羅列出被評(píng)價(jià)項(xiàng)目存在的問(wèn)題，如政策文件未細(xì)化落實(shí)、實(shí)施流程或考核制度不健全、預(yù)計(jì)產(chǎn)出目標(biāo)的制定與實(shí)際情況或以前年度的執(zhí)行情況差異較大、績(jī)效目標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理、財(cái)政資金未實(shí)現(xiàn)專款專用、未實(shí)施問(wèn)卷調(diào)查等有效手段調(diào)查項(xiàng)目實(shí)際效果或群眾滿意度等。在描述發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)做到有理有據(jù)經(jīng)得起推敲，但行文要盡量簡(jiǎn)練，對(duì)數(shù)據(jù)的描述要有取舍，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)并總結(jié)觀點(diǎn)。描述發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題后，應(yīng)提出合理的意見和建議。同時(shí)，所提建議要有針對(duì)性，不寫空話套話，如提出提高政策知曉度的措施、改善政策細(xì)化落實(shí)的建議、建議建立必要的抽查檢查及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等。

某些情況下，評(píng)價(jià)人員可能會(huì)發(fā)現(xiàn)以下幾方面較為重要的問(wèn)題：

1.項(xiàng)目立項(xiàng)沒有相關(guān)文件政策的支持、文件政策已過(guò)期或?qū)嶋H執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)與文件規(guī)定嚴(yán)重不符；

2.項(xiàng)目的實(shí)施沒有現(xiàn)實(shí)意義，受益人員或服務(wù)對(duì)象極少或不存在，純粹為了完成文件政策的要求而實(shí)施工作；

3.部分項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)為國(guó)家、省級(jí)文件，但由于存在區(qū)域差異導(dǎo)致該政策規(guī)定與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況嚴(yán)重偏離或?qū)е碌胤截?cái)政負(fù)擔(dān)沉重，項(xiàng)目實(shí)施困難；

4.部分項(xiàng)目之間可能存在職能重復(fù)或財(cái)政資金的重復(fù)投入，如社會(huì)性救助類項(xiàng)目及企業(yè)財(cái)政補(bǔ)助類項(xiàng)目等。

如發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題，評(píng)價(jià)人員應(yīng)在報(bào)告中予以描述并提出取消該項(xiàng)目的建議或?yàn)檎呶募闹贫ㄌ峁┓答佉庖姟?