蔡歡 趙海俠
摘要:隨著經(jīng)濟(jì)、科技水平的高速發(fā)展,霧霾問題不僅對(duì)我國的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重危害,而且也損害了人民的身體健康。因此,霧霾的治理問題,引起了全社會(huì)的高度關(guān)注。霧霾天氣的發(fā)生與工業(yè)化進(jìn)程密不可分,世界上很多發(fā)達(dá)國家都經(jīng)歷過霧霾。因此,從環(huán)境審計(jì)角度,結(jié)合國外國家對(duì)霧霾的防治措施,找出適合我國特色的霧霾防治措施。
關(guān)鍵詞:環(huán)境審計(jì);霧霾防治;啟示
中圖分類號(hào):D9
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A doi:10.19311/j.cnki.1672—3198.2016.18.075
1.霧霾防治背景
1.1國外背景
19世紀(jì)50年代,隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷發(fā)展,美國出現(xiàn)了資源消耗巨大、浪費(fèi)嚴(yán)重的環(huán)境污染問題,顆粒物直徑更小、對(duì)人體危害更大的霧霾污染頻發(fā)。在1955年,洛杉磯霧霾事件中,致使400多人因中毒、呼吸衰竭而喪生;而后在1970年,致使全市四分之三的人患病。從1970年到1979年,美國審計(jì)署出具了247份與空氣污染治理相關(guān)的審計(jì)報(bào)告,通過一系列系統(tǒng)性、連續(xù)性政策措施,監(jiān)督和推動(dòng)政策措施的執(zhí)行,大力加強(qiáng)了審計(jì)監(jiān)督。到1979年“綠色十年”結(jié)束,不僅霧霾問題得到了有效治理,而且和環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī),環(huán)保局、環(huán)境訴訟和審計(jì)監(jiān)督相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、共同努力,建立覆蓋全國的、有效的環(huán)境保護(hù)體系。聯(lián)合國環(huán)境工作會(huì)議召開的聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署,標(biāo)志著環(huán)境審計(jì)真正的納入環(huán)境保護(hù)和環(huán)境責(zé)任管理領(lǐng)域。
1.2國內(nèi)背景
隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人們生活水平的提高,企業(yè)排放越來越多的污染物,人類的排放量也大大增多,這些都使我國的空氣質(zhì)量嚴(yán)重受損。2013年,我國發(fā)展水平較高的城市,頻繁出現(xiàn)持續(xù)性的霧霾天氣,不僅造成了交通事故等問題,也極大的損害了居民的利益。2014年1月4日,國家首次將霧霾天氣納入2013年自然災(zāi)情進(jìn)行通報(bào);2014年2月,習(xí)近平總書記在北京考察時(shí)指出:應(yīng)對(duì)霧霾污染、改善空氣質(zhì)量的首要任務(wù)是控制PM2.5,要從壓減燃煤、嚴(yán)格控車、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化管理、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措,聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域,嚴(yán)格指標(biāo)考核,加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管,認(rèn)真進(jìn)行責(zé)任追究。但是我國的環(huán)境審計(jì)的法律法規(guī)不健全、不完善;環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容單一,制約其發(fā)展;審計(jì)人員素質(zhì)有待提高。
2.美國霧霾防治中環(huán)境審計(jì)的實(shí)施情況
隨著工業(yè)化進(jìn)程的推動(dòng),經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,美國在20世紀(jì)50年代和70年代先后兩次的洛杉磯事件,給人們帶來了深重的災(zāi)難。因此,環(huán)境問題已經(jīng)成為當(dāng)時(shí)美國的主要問題。美國霧霾治理審計(jì)的主要目標(biāo)及成果。
2.1審計(jì)目標(biāo)
2.1.1明確治理政策的制定是否切實(shí)可行
為了達(dá)到治理效果,可能會(huì)出臺(tái)多種政策,但是政策的可實(shí)時(shí)性、可操作性以及可能對(duì)未來發(fā)展造成的影響,都難以預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)。有些州為了達(dá)到指標(biāo),虛報(bào)數(shù)值,弄虛作假。因此,必須明確治理霧霾政策的可行性,以便綜合評(píng)價(jià)。
2.1.2明確政策的實(shí)施效果是否可信
在政策實(shí)施過程中,由于政策的宣傳不到位、傳達(dá)信息不明確等,企業(yè)和居民可能不信任或不參與政策的實(shí)施。而各州可以利用信息不對(duì)稱等相關(guān)因素,欺上瞞下,最終的實(shí)施效果不言而喻。因此,必須確實(shí)政策實(shí)施效果的可信度。
2.2注重資金的使用性能
由于二十世紀(jì)70年代兩部清潔法修正案還有其他相關(guān)法規(guī)中涉及到投大量的資金,而在七十年代美國審計(jì)署也先后出具了58份與空氣污染治理資金管理和預(yù)算執(zhí)行相關(guān)的審計(jì)報(bào)告。在審計(jì)報(bào)告中,審計(jì)署指出聯(lián)邦政府對(duì)空氣污染治理上的資金投入呈現(xiàn)高拋物曲線的狀況,從1972年到1975年的短短3年中,空氣污染控制方面,投入的金額大約900億美元,且每年以大于25%的投入速度遞增。但是高額的資金投入并沒有取得環(huán)保局聲稱的收益比。
2.3注重政策的履行情況
美國審計(jì)署在審計(jì)過程中,不僅發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督和推動(dòng)作用,而且還很注重聯(lián)邦政府及地方政府執(zhí)行政策的效率和效果。因?yàn)槊绹谥贫ㄏ嚓P(guān)法規(guī)中,不僅確立了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),而且還明確任務(wù)進(jìn)程的時(shí)間表。1970年《清潔空氣法修正案》中要求各州在1977年必須達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量一級(jí)標(biāo)準(zhǔn),審計(jì)署對(duì)各州的完成任務(wù)情況進(jìn)行追蹤審計(jì)并出具審計(jì)報(bào)告。
2.4注重環(huán)保局的運(yùn)行力
尼克松政府成立了具有獨(dú)立機(jī)構(gòu)、職能和最高環(huán)保決定權(quán)的環(huán)保局。環(huán)保局自成立以來,做出了大量成績,但仍有很多不足。審計(jì)署在多份審計(jì)報(bào)告中,指出環(huán)保局存在任務(wù)量過大、人力財(cái)力不足、處理問題能力不足等問題。
2.5審計(jì)結(jié)果
美國審計(jì)署出具了247份與空氣污染治理相關(guān)的審計(jì)報(bào)告,通過一系列系統(tǒng)性、連續(xù)性政策措施,監(jiān)督和推動(dòng)政策措施的執(zhí)行,大力加強(qiáng)了審計(jì)監(jiān)督。
3.中美環(huán)境審計(jì)的比較及啟示
3.1環(huán)境審計(jì)的中美比較
自20世紀(jì)90年代末以來,環(huán)境審計(jì)引起了國內(nèi)學(xué)術(shù)界和政府的廣泛關(guān)注。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來,中國的審計(jì)機(jī)構(gòu)已經(jīng)開展了一些專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目,環(huán)境審計(jì)在我國具有重要的發(fā)展機(jī)遇。然而,由于起步較晚,中國的環(huán)境審計(jì)和美國和其他國家的環(huán)境審計(jì)仍然有一個(gè)很大的差距。主要表現(xiàn)在以下5個(gè)方面:
(1)在審計(jì)的切人點(diǎn)上,美國的環(huán)境審計(jì)以政策為主,環(huán)保局在環(huán)境方面有著最高的決定權(quán);而我國的環(huán)境審計(jì)在收集、使用和分配的節(jié)能減排資金為突破點(diǎn),主要審查資金使用是合理,績效的開展深度不夠。
(2)在審計(jì)中,美國環(huán)境審計(jì)的基礎(chǔ)上,對(duì)有關(guān)部門和單位的政策執(zhí)行和實(shí)施,資金分配進(jìn)行審查;中國環(huán)境審計(jì)模式主要是單一審計(jì),具體單位,財(cái)政和財(cái)政收入和支出和其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審查。
(3)在審計(jì)范圍上,美國的環(huán)境審計(jì)范圍較廣,從政府及有關(guān)部門政策履行情況的管理審計(jì)到依據(jù)環(huán)境政策分配的財(cái)政專項(xiàng)支出;而我國的環(huán)境審計(jì)以資金為主,對(duì)于績效方面涉及不多。
(4)在信息披露上,美國的環(huán)境審計(jì)結(jié)果大多數(shù)都是公開披露的;而我國的環(huán)境審計(jì)結(jié)果主要以審計(jì)報(bào)告的形式,向本級(jí)人民政府報(bào)告,公開披露較少。
(5)在審計(jì)問責(zé)上,美國的環(huán)境審計(jì)強(qiáng)調(diào)對(duì)單位和個(gè)人的問責(zé);而我國的環(huán)境審計(jì)在這方面比較薄弱,有些地方還在追求著經(jīng)濟(jì)增長,以犧牲環(huán)境為代價(jià)。
具體直觀比較如圖1。
3.2對(duì)我國治理霧霾環(huán)境審計(jì)的啟示
(1)建立科學(xué)的霧霾防治環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。審計(jì)評(píng)價(jià)是指審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)目標(biāo)分析判斷被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和有效性,并公布審計(jì)意見的行為,是審計(jì)報(bào)告的重要組成部分。我國的霧霾防治中的環(huán)境審計(jì)應(yīng)在關(guān)注資金的使用績效的基礎(chǔ)上向上遞推到政策和管理績效的層次上。
(2)關(guān)注政策的執(zhí)行效果。要使上級(jí)的政策下傳暢通無阻,落實(shí)到位還必須保證決策的正確和客觀,最后還要關(guān)注地方各區(qū)對(duì)霧霾防治的效果。
(3)促進(jìn)霧霾防治環(huán)境審計(jì)的資源整合。霧霾防治環(huán)境審計(jì)對(duì)我國來說,是個(gè)新的事物,但它的涉及面廣、技術(shù)要求高,因此在模式上需要打破傳統(tǒng)的單一作戰(zhàn)格局,整合好各種審計(jì)資源。我國霧霾防治環(huán)境審計(jì)應(yīng)積極探索財(cái)務(wù)審計(jì)與業(yè)務(wù)審計(jì)、傳統(tǒng)審計(jì)與現(xiàn)代審計(jì)的有機(jī)結(jié)合;加強(qiáng)審計(jì)與環(huán)保、工業(yè)、統(tǒng)計(jì)等部門信息的定期交流,積極探索多主體、多部門聯(lián)合作戰(zhàn)的協(xié)作機(jī)制,形成審計(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)督。
(4)加強(qiáng)對(duì)霧霾防治中環(huán)境審計(jì)信息的披露。信息披露可以讓公眾了解霧霾防治的具體情況,同時(shí)也更好的實(shí)施了監(jiān)督的職能。促進(jìn)政府和企業(yè)更加積極投身于霧霾治理中。