楊毅+郭太平+馬艷飛

摘要： 扶貧審計(jì)應(yīng)貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念指導(dǎo)，突出財(cái)政資金安全，提高扶貧資金績(jī)效。本文論述了以精準(zhǔn)扶貧為導(dǎo)向的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)意義，重點(diǎn)分析扶貧審計(jì)重點(diǎn)和方法，實(shí)現(xiàn)扶貧資金績(jī)效審計(jì)的路徑和難點(diǎn)，對(duì)扶貧績(jī)效審計(jì)理論和實(shí)踐具有一定的借鑒作用。

Abstract： Poverty alleviation audit should carry out the innovation， coordination， green， open and shared development concept guidance， highlight the safety of financial funds， improve the performance of poverty alleviation funds. This paper discusses the content and the practical significance of the performance audit of financial funds with the direction of precision poverty alleviation， focus on analysis of the key points and methods of poverty alleviation， the path and difficulty of realizing the performance audit of poverty alleviation funds. It can be used as reference for the theory and practice of poverty alleviation performance audit.

關(guān)鍵詞： 精準(zhǔn)扶貧；扶貧資金審計(jì)；資金安全；資金績(jī)效

Key words： precise poverty alleviation；poverty alleviation fund audit；capital security；capital performance

中圖分類號(hào)：F239.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）15-0041-02

0 引言

習(xí)近平總書記多次指出，“扶貧開發(fā)推進(jìn)到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。審計(jì)人員要以習(xí)近平總書記關(guān)于新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的重要戰(zhàn)略思想為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)關(guān)注精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)情況。按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》關(guān)于“建立扶貧政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)機(jī)制”的要求，推動(dòng)扶貧政策落實(shí)、規(guī)范扶貧資金管理、維護(hù)扶貧資金安全、提高扶貧資金績(jī)效，保障脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

1 扶貧資金審計(jì)是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要保障

精準(zhǔn)扶貧指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式，重在從“人”、“錢”兩個(gè)方面細(xì)化方式，確保幫扶措施和效果落實(shí)到村到戶、到人、因戶施策、資金到戶，做到精確管理，加強(qiáng)農(nóng)戶信息管理。

扶貧審計(jì)堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，檢查脫貧工作責(zé)任制落實(shí)、項(xiàng)目實(shí)施和資金管理使用情況，促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧精準(zhǔn)扶貧政策落到實(shí)處。審計(jì)中沿著扶貧資金流向，從中央財(cái)政專項(xiàng)管理、預(yù)算分配、資金撥付到地方使用、項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)民受益等方面實(shí)行全環(huán)節(jié)跟蹤審計(jì)。在中央財(cái)政管理層面，揭示有關(guān)部門在扶貧專項(xiàng)資金管理中職能交叉、多頭管理，扶貧專項(xiàng)種類多、分配環(huán)節(jié)多、管理鏈條長(zhǎng)、使用中“小、散、亂”狀況仍較突出，影響資金使用績(jī)效等問題。地方財(cái)政管理層面，重點(diǎn)揭示了基層監(jiān)督監(jiān)管力量薄弱，騙取、套取、侵占扶貧專項(xiàng)資金，以及扶貧資金存量大、撥付使用進(jìn)度慢、資金統(tǒng)籌整合不到位等問題。

審計(jì)中要堅(jiān)持鼓勵(lì)創(chuàng)新，對(duì)突破原有制度或規(guī)定，但有利于扶貧脫貧政策措施落實(shí)，有利于維護(hù)貧困群眾利益，有利于推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用和提高資金績(jī)效，有利于資源節(jié)約利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的創(chuàng)新舉措，要堅(jiān)決支持，鼓勵(lì)探索，積極促進(jìn)規(guī)范和完善，大力推動(dòng)形成新的制度規(guī)范。

2 扶貧資金安全性是績(jī)效審計(jì)的前提

由于基層政府的管理水平、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任、以及基層民主監(jiān)督狀況等因素制約，部分扶貧項(xiàng)目變成了“企業(yè)騙取資金、基層干部謀取私利、管理部門輸送利益”的錢袋子。如，部分扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程中違反招投標(biāo)程序，由利益相關(guān)方承建，涉嫌利益輸送。扶貧審計(jì)必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，嚴(yán)肅查處損害國(guó)家和人民利益、重大違紀(jì)違法、重大履職不到位、重大損失浪費(fèi)、重大環(huán)境污染和資源毀損、重大風(fēng)險(xiǎn)隱患等問題，對(duì)以權(quán)謀私、假公濟(jì)私、權(quán)錢交易、騙取財(cái)政資金、失職瀆職、貪污受賄、內(nèi)幕交易等違法犯罪問題，做到“零容忍”，堅(jiān)決查處。

同時(shí)堅(jiān)持客觀求實(shí)，推動(dòng)建立完善激勵(lì)和容錯(cuò)、糾錯(cuò)機(jī)制。審計(jì)中要嚴(yán)格遵循扶貧相關(guān)法律法規(guī)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計(jì)定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)事求是地揭示、分析和反映問題，做到“三個(gè)區(qū)分”，即把推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過失，同為謀取私利的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來(lái)，審慎作出結(jié)論和處理。

3 績(jī)效審計(jì)是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的重要環(huán)節(jié)

扶貧資金應(yīng)著力推動(dòng)提高扶貧項(xiàng)目的質(zhì)量和效益，要把績(jī)效理念貫穿扶貧審計(jì)工作始終，綜合分析經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

開展扶貧績(jī)效審計(jì)有利于推進(jìn)民主法治的建設(shè)和加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。扶貧績(jī)效審計(jì)目標(biāo)設(shè)定的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是以效果性目標(biāo)為主線，重在分析原因，突出對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)、扶貧資金項(xiàng)目決策權(quán)力的制約和監(jiān)督。扶貧績(jī)效審計(jì)應(yīng)突出對(duì)扶貧項(xiàng)目決策的程序、決策的民主化程度及決策執(zhí)行的效果、決策責(zé)任的落實(shí)等相關(guān)事項(xiàng)上進(jìn)行審計(jì)并分析評(píng)價(jià)，從而更好地反映權(quán)力運(yùn)行的情況和最終的結(jié)果，特別要重點(diǎn)關(guān)注決策失誤造成的損失浪費(fèi)及精準(zhǔn)扶貧政策未有效貫徹落實(shí)等問題。從更深層次上揭露問題，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策貫徹落實(shí)。

扶貧績(jī)效審計(jì)技術(shù)方法：一是在審前調(diào)查階段，通過召開審計(jì)組會(huì)議、咨詢專家、集中培訓(xùn)等多種形式，廣泛收集各種信息。二是在審計(jì)取證過程中，采用審閱法、詢問法、觀察法、外部調(diào)查法和分析法等獲取績(jī)效證據(jù)。三是在審計(jì)分析過程中，以定性分析方法為主，以定量分析方法為輔，采用內(nèi)容分析法、案例分析法和比較分析法等方法，進(jìn)行扶貧績(jī)效分析。四是在審計(jì)評(píng)價(jià)過程中，設(shè)計(jì)可行的扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合掌握的資料，綜合評(píng)價(jià)扶貧資金績(jī)效。

4 扶貧資金績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)和方法

4.1 跟蹤檢查扶貧相關(guān)政策落實(shí)情況

審計(jì)人員應(yīng)將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧相關(guān)政策措施落實(shí)情況作為國(guó)家重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。例如關(guān)注銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的信貸、結(jié)算、保險(xiǎn)等金融服務(wù)，更好地支持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧等重大政策措施落實(shí)情況。

①扶貧項(xiàng)目政策落實(shí)情況。針對(duì)扶貧資金項(xiàng)目實(shí)施情況，檢查精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)情況。如部分以賑濟(jì)貧困為目的工程項(xiàng)目在實(shí)施中由于未能有效吸納貧困人口參與，偏離了以工代賑政策的初衷，未能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)。

②扶貧資金精準(zhǔn)率的審計(jì)測(cè)試。部分扶貧項(xiàng)目的受惠對(duì)象中，貧困群體占比較低，精準(zhǔn)率低。原因是貧困戶難以承擔(dān)配套資金而被排除在扶貧項(xiàng)目受益之外，未享受政策實(shí)惠。扶貧項(xiàng)目與貧困人口的實(shí)際需求脫節(jié)。一些地方政府在選擇扶貧項(xiàng)目時(shí)，更關(guān)注本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，較少地考慮貧困群體的實(shí)際需求和實(shí)際情況，甚至是“面子工程”，造成精準(zhǔn)扶貧率較低。

③扶貧資金統(tǒng)籌整合情況。目前，直接參與相關(guān)扶貧項(xiàng)目的分配和管理的政府部門包括扶貧辦、財(cái)政、發(fā)改、民政、交通、住建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、供銷社、殘聯(lián)、紅十字會(huì)等部門和機(jī)構(gòu)，造成扶貧政策設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，項(xiàng)目過于分散。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金被劃分成多個(gè)小專項(xiàng)，各小專項(xiàng)的使用方向既各有側(cè)重，又交叉重復(fù)，容易產(chǎn)生多頭申報(bào)的情況。例如投入貧困地區(qū)的教育、環(huán)保、水利等專項(xiàng)資金的投向范圍存在交叉重復(fù)。《審計(jì)署辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見》，明確要加大扶貧資金統(tǒng)籌整合使用情況審計(jì)力度，推動(dòng)貧困縣將資金真正用到扶貧開發(fā)、用到建檔立卡貧困人口脫貧上來(lái)，切實(shí)發(fā)揮扶貧資金的使用效益。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，明確了統(tǒng)籌整合各類涉農(nóng)資金，提高資金使用精準(zhǔn)度和效益，按期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

由于涉農(nóng)資金整合的原則、依據(jù)、方式和方法等相關(guān)政策并不明確，原資金管理辦法未及時(shí)修改，資金整合后的使用和管理制度缺失，基層部門和干部對(duì)資金整合心存顧慮。針對(duì)資金整合中出現(xiàn)的“三不愿”、“三不敢”問題，即主管部門擔(dān)心失去行政管理權(quán)力不愿整合、擔(dān)心職能被調(diào)整不愿整合、擔(dān)心帶來(lái)機(jī)構(gòu)和人員編制數(shù)縮減不愿整合，地方怕失去專項(xiàng)支持不敢整合、怕得罪專項(xiàng)主管部門不敢整合、怕影響該專項(xiàng)考核和業(yè)績(jī)等不敢整合，提出加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，破除部門分配格局，提高資金整合有效性等審計(jì)建議。

4.2 著力檢查扶貧項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況

貧困人口在扶貧項(xiàng)目的選擇、申報(bào)、實(shí)施和扶貧資金的使用等方面缺少知情權(quán)、參與權(quán)，導(dǎo)致扶貧規(guī)劃、項(xiàng)目安排與實(shí)際需求脫節(jié)。同時(shí)，部分扶貧項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量低劣，后續(xù)管理工作薄弱，效益難以發(fā)揮，造成財(cái)政資金較大浪費(fèi)。

要加大對(duì)扶貧開發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效果的審計(jì)力度，促進(jìn)扶貧項(xiàng)目發(fā)揮實(shí)效。扶貧項(xiàng)目從立項(xiàng)準(zhǔn)備、資金到位、項(xiàng)目驗(yàn)收，要經(jīng)過層層審批，項(xiàng)目逐級(jí)上報(bào)、資金逐級(jí)下?lián)?，?xiàng)目執(zhí)行效率偏低。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的扶貧項(xiàng)目前期審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)、部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢以及已建成項(xiàng)目閑置等問題，促進(jìn)部門規(guī)范審批流程、加快項(xiàng)目建設(shè)、強(qiáng)化項(xiàng)目管理等措施，推進(jìn)項(xiàng)目盡快建成并投入使用。

4.3 檢查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行扶貧政策相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況

在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，將扶貧政策落實(shí)和扶貧資金整合使用情況及效果作為重要內(nèi)容。重點(diǎn)檢查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間重大扶貧經(jīng)濟(jì)決策情況，揭示落實(shí)中央和上級(jí)扶貧政策措施不到位，扶貧相關(guān)決策機(jī)制不科學(xué)、決策程序不合規(guī)、決策事項(xiàng)執(zhí)行不到位，以及扶貧資金統(tǒng)籌使用中存在的問題，推動(dòng)積極作為、依法作為、有效作為，切實(shí)履行精準(zhǔn)脫貧主體責(zé)任，加大責(zé)任追究力度。

4.4 以厘清扶貧事權(quán)管理為突破口，提高扶貧資金績(jī)效

對(duì)扶貧工作，目前省、市、縣三級(jí)分別承擔(dān)的事權(quán)并不十分明確，財(cái)權(quán)也不清晰；專項(xiàng)扶貧資金分散，涉及多個(gè)部門，各個(gè)部門的責(zé)任也不清晰。審計(jì)中要關(guān)注省、市兩級(jí)政府負(fù)責(zé)的扶貧資金和項(xiàng)目監(jiān)管責(zé)任落實(shí)情況，縣級(jí)政府扶貧項(xiàng)目審批管理責(zé)任落實(shí)情況和目標(biāo)、任務(wù)、資金和權(quán)責(zé)“四到縣”制度執(zhí)行情況。各級(jí)政府應(yīng)按照自身事權(quán)推進(jìn)扶貧工作；各部門應(yīng)以扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃和重大扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，加大資金整合力度，確保精準(zhǔn)扶貧，集中解決突出問題。

總之，扶貧績(jī)效審計(jì)中要深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的重要戰(zhàn)略思想，更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用，為協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)做出更大貢獻(xiàn)！

參考文獻(xiàn)：

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