田永莉+李海兵

摘要：本文介紹了環(huán)境保護(hù)政策的發(fā)展歷程和對(duì)環(huán)保政策的認(rèn)識(shí)，并對(duì)如何看待環(huán)境政策執(zhí)行評(píng)估進(jìn)行了分析和討論。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)政策；發(fā)展歷程；評(píng)估

中圖分類號(hào)：X32-02 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2017）02-0113-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.022

1 用發(fā)展的眼光看待環(huán)保政策的變化

環(huán)境保護(hù)政策必須放在國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展形勢(shì)和發(fā)展地位、整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等背景下來(lái)綜合考量和評(píng)估，還須把握好環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展的階段性和周期性。

1.1 我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展階段

我國(guó)環(huán)境保護(hù)大致可以分為5個(gè)階段。

第一階段：從20世紀(jì)70年代初到黨的十一屆三中全會(huì)。1972年人類環(huán)境會(huì)議后不久，1973年8月國(guó)務(wù)院召開第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，提出了“全面規(guī)劃、合理布局，綜合利用、化害為利，依靠群眾、大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境、造福人民”的32字環(huán)保工作方針，并且審議通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)環(huán)境和改善環(huán)境的若干規(guī)定（實(shí)行草案）》，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)由此起步[1]。

第二階段：從黨的十一屆三中全會(huì)到1992年。1983年第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，將環(huán)境保護(hù)確立為基本國(guó)策。1984年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》正式將環(huán)境保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。1989年第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，提出了推行“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排放污染物許可證、污染集中控制、限期治理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)”等8項(xiàng)環(huán)境管理制度，同年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為代表的環(huán)境法規(guī)體系初步建立。

第三階段：從1992年到2002年。里約環(huán)發(fā)大會(huì)后，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)關(guān)于環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題的十大對(duì)策》，把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展確立為國(guó)家戰(zhàn)略。大力推進(jìn)“一控雙達(dá)標(biāo)”工作，全面開展“三河三湖”水污染防治，以及“兩控區(qū)”大氣污染防治；啟動(dòng)了退耕還林、退耕還草、保護(hù)天然林等一系列生態(tài)保護(hù)重大工程。

第四階段：從2002年到2012年。黨的十六大以來(lái)，2002年、2006年和2011年國(guó)務(wù)院先后召開第五次、第六次和第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，黨中央、國(guó)務(wù)院先后提出“環(huán)境保護(hù)是政府的一項(xiàng)重要職能”、“保護(hù)環(huán)境關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是造福當(dāng)代、惠及子孫的事業(yè)”、“堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”等精神主旨，做出一系列新的重大決策部署。

第五階段：黨的十八大以來(lái)。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，美麗中國(guó)走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。這是具有里程碑意義的科學(xué)論斷和戰(zhàn)略抉擇，標(biāo)志著我們黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義規(guī)律認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，昭示著要從建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)和解決我國(guó)環(huán)境問(wèn)題。

1.2 環(huán)境保護(hù)政策的完善

近年來(lái)，國(guó)家先后制定并頒布了大氣十條、水十條、土十條等行動(dòng)計(jì)劃，進(jìn)一步完善了環(huán)境保護(hù)政策。如：

大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃：到2017年，全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

水污染防治行動(dòng)計(jì)劃：到2020年，長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良（達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類）比例總體達(dá)到70%以上，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，地級(jí)及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體高于93%。到2030年，全國(guó)七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)到75%以上，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體為95%左右。

土污染防治行動(dòng)計(jì)劃：到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上，污染地塊安全利用率達(dá)到95%以上。

2 不斷深化對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的認(rèn)識(shí)

2.1 關(guān)注制定環(huán)境保護(hù)政策的大環(huán)境

很多看似是環(huán)境保護(hù)政策本身問(wèn)題，實(shí)際上是與深化改革息息相關(guān)，必須對(duì)大環(huán)境有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。

環(huán)境保護(hù)部門的地位、角色的轉(zhuǎn)變。相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，由于對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)不足，社會(huì)普遍認(rèn)為是環(huán)保部門一家事情，出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象，也導(dǎo)致形成一些“歷史欠賬”和局部地區(qū)嚴(yán)重污染。近年來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“生態(tài)保護(hù)是最大的民生福祉”、“要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出位置，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”、“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”，各級(jí)政府相繼加大了對(duì)環(huán)境保護(hù)管理和投入力度，環(huán)保部門真正由單一專業(yè)管理向綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變，積極參與到政府制定區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中。

環(huán)境保護(hù)的范圍、內(nèi)容的轉(zhuǎn)變?；诼氊?zé)、職能的轉(zhuǎn)變，考量環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)政策就要有所體現(xiàn)。如“綠水青山就是金山銀山”，涉及生產(chǎn)、生活、生態(tài)三個(gè)方面，生產(chǎn)上是否發(fā)展產(chǎn)業(yè)綠色化、生活上是否開門見綠（宜居、宜業(yè)）；如內(nèi)蒙古自治區(qū)第十次黨代會(huì)提出促進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化和綠色化“五化”協(xié)同，綠色化引領(lǐng)；如做好新時(shí)期環(huán)保工作的三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重；二是從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步；三是從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題。

2.2 把握好環(huán)境保護(hù)政策的內(nèi)涵和外延

從內(nèi)容上看，環(huán)境保護(hù)政策是指最終目的是保護(hù)環(huán)境的，包括國(guó)家頒布的法律、條例，中央政府各部門發(fā)布的辦法、解釋、通知等和省級(jí)人民政府頒布的條例、辦法等的總稱；從范圍上看，環(huán)境保護(hù)政策包括污染控制政策、生態(tài)保護(hù)政策和國(guó)際環(huán)境政策[2]。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)政策早已不再只是為了治理一條被污染的河流和恢復(fù)一片被砍伐的森林那么單一了，它的意義在不斷的擴(kuò)展和豐富。新時(shí)期的環(huán)境保護(hù)政策需要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，走可持續(xù)發(fā)展道路。而生態(tài)文明建設(shè)其實(shí)就是把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展高度，為后人“乘涼”而“種樹”，就是不給后人留下遺憾而是留下更多的生態(tài)資產(chǎn)。

黨的十八大從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)、讓江河湖泊休養(yǎng)生息、推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變、環(huán)境保護(hù)是重大民生問(wèn)題、探索環(huán)境保護(hù)新路等新思想新舉措，多角度的提出要將保護(hù)環(huán)境融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。

十八屆三中全會(huì)也指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。

3 如何正確對(duì)待我區(qū)的環(huán)境政策執(zhí)行評(píng)估

環(huán)境政策評(píng)估是完善環(huán)境政策的重要手段，通過(guò)科學(xué)的政策評(píng)估，判斷政策的價(jià)值，決定政策的延續(xù)、完善或終結(jié)。通過(guò)政策評(píng)估可以使政策的利益相關(guān)者和公眾全面了解政策的實(shí)施狀況。

3.1 立足區(qū)情處理好環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行必須兼顧兩方面要求或者需求，既要貫徹落實(shí)國(guó)家方針政策，又要契合內(nèi)蒙古實(shí)際。國(guó)家政策往往是一刀切政策，實(shí)施差別化政策很難，應(yīng)立足于世情、國(guó)情、黨情和區(qū)情，核心是區(qū)情的把握和認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

建立主體功能區(qū)規(guī)劃評(píng)估與動(dòng)態(tài)修訂機(jī)制。對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤分析，注意研究新情況指導(dǎo)，并在綜合考慮財(cái)政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、農(nóng)業(yè)政策、人口政策、民族政策、環(huán)境政策、應(yīng)對(duì)氣候變化政策和績(jī)效考核評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，適時(shí)開展主體功能區(qū)規(guī)劃評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果提出需要調(diào)整的規(guī)劃內(nèi)容或?qū)σ?guī)劃進(jìn)行修訂的建議。

實(shí)施差別化的產(chǎn)業(yè)政策。根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局和專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)施差別化產(chǎn)業(yè)政策，如：優(yōu)先在內(nèi)蒙古布局建設(shè)具有比較優(yōu)勢(shì)的煤炭、電力、煤化工、有色金屬生產(chǎn)加工等項(xiàng)目；結(jié)合區(qū)域環(huán)境容量和國(guó)家節(jié)能減排要求，合理確定內(nèi)蒙古節(jié)能減排指標(biāo)和主要污染物排放總量；支持具備條件的省級(jí)開發(fā)區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)；建立健全電力市場(chǎng)機(jī)制，大力推進(jìn)電力多邊交易；建立健全節(jié)約用水和水資源保護(hù)機(jī)制，在內(nèi)蒙古開展跨行政區(qū)域水權(quán)交易試點(diǎn)。

3.2 篩選出適宜的環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行評(píng)估的內(nèi)容

3.2.1 環(huán)境保護(hù)宏觀政策

《內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《內(nèi)蒙古自治區(qū)水土保持規(guī)劃（2016-2030年）》等規(guī)劃。

3.2.2 環(huán)境保護(hù)制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污權(quán)交易、排污許可證、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等制度。

3.2.3 環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃

大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的意見。

3.2.4 環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工程

京津冀環(huán)境綜合治理、土壤污染治理、地下水污染治理、危險(xiǎn)廢物和有毒有害化學(xué)品的管理，燃煤電廠超低排放等重大工程。

3.2.5 環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作推進(jìn)

地方政府工作推進(jìn)會(huì)議、建立考核考評(píng)機(jī)制、常態(tài)化監(jiān)督檢查機(jī)制、政府服務(wù)情況。

3.3 研究建立評(píng)估指標(biāo)體系

3.3.1 量化評(píng)估指標(biāo)體系

采用合理的模型來(lái)定量分析環(huán)境保護(hù)政策[3]，量化的評(píng)估指標(biāo)可分為預(yù)期性和約束性兩類。

預(yù)期性指標(biāo)：是國(guó)家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)。政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境，并適時(shí)調(diào)整宏觀調(diào)控方向和力度，綜合運(yùn)用各種政策引導(dǎo)社會(huì)資源配置，努力爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)。政府要通過(guò)合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保實(shí)現(xiàn)。如“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要指標(biāo)中提出了到2020年地級(jí)及以上城市重度及以上污染天數(shù)比例下降25%、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率>80%、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類）比例70 %左右、濕地保有量≥8億畝、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣域生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)>60.4等預(yù)期性指標(biāo)。

約束性指標(biāo)：是在預(yù)期性基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化了政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求。把主要污染物減排作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，完善環(huán)境法制和經(jīng)濟(jì)政策，強(qiáng)化重點(diǎn)流域區(qū)域污染防治，提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力，積極開展國(guó)際環(huán)境交流與合作。如“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要指標(biāo)中提出了到2020年地級(jí)及以上城市2空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率>80%、地表水質(zhì)量達(dá)到或好于Ⅲ類水體比例>70%、受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右、森林覆蓋率達(dá)到23.04%，以及主要污染物化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量分別減少10%、10%、15%、15%等約束性指標(biāo)。

3.3.2 建立環(huán)境政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)應(yīng)注意的問(wèn)題

一是必須考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，如反映能源消費(fèi)水平和節(jié)能降耗狀況的主要指標(biāo)單位GDP能耗，該指標(biāo)能說(shuō)明一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)能源的利用程度，反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源利用效率的變化；反映工業(yè)綜合能源消費(fèi)情況和工業(yè)增加值的指標(biāo)單位工業(yè)增加值能耗。

二是必須考慮地區(qū)差距，如內(nèi)蒙古東、中、西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及資源稟賦等特點(diǎn)。

三是必須兼顧總量指標(biāo)和人均指標(biāo)或地均指標(biāo)（絕對(duì)值和相對(duì)值）。

四是必須兼顧綜合指標(biāo)和分類指標(biāo)。污染評(píng)價(jià)指數(shù)又稱環(huán)境污染指數(shù)，用數(shù)學(xué)公式歸納環(huán)境的各種質(zhì)量參數(shù)，并以簡(jiǎn)單的數(shù)值綜合表示環(huán)境污染的程度或環(huán)境質(zhì)量的等級(jí)。水體水質(zhì)參數(shù)確定后，只以參加評(píng)價(jià)的各種污染物濃度值難以判斷其對(duì)環(huán)境造成的危害，也不便于比較，進(jìn)一步按公式計(jì)算出污染物分指數(shù)（某種污染物濃度與該污染物評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)濃度之比），表示水體、大氣、土壤污染程度的單項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量要素的評(píng)價(jià)指數(shù)（均權(quán)疊加法、加權(quán)平均法等）和綜合表示大氣、水體、土壤污染程度的環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)。這些指數(shù)可以宏觀地反映環(huán)境質(zhì)量并便于進(jìn)行各地區(qū)環(huán)境質(zhì)量并便于進(jìn)行各地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的比較。

五是必須合理界定全國(guó)通用指標(biāo)和區(qū)域性指標(biāo)的適用范圍。

六是必須做好指標(biāo)選取說(shuō)明工作。

3.3.3 把握好環(huán)境保護(hù)政策評(píng)估的難點(diǎn)問(wèn)題

一是數(shù)據(jù)信息短缺、數(shù)據(jù)質(zhì)量差。政策評(píng)估依賴于對(duì)數(shù)據(jù)信息的收集，要將評(píng)估工作做到一定水平，所需要的信息量非常大，如何解決數(shù)據(jù)來(lái)源和數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量問(wèn)題是評(píng)估工作的一大障礙，如進(jìn)行官方統(tǒng)計(jì)，或進(jìn)行調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)，或是利用網(wǎng)絡(luò)手段和人工手段。

二是數(shù)據(jù)的分析和運(yùn)用。評(píng)估分析環(huán)境的任務(wù)是運(yùn)用已收集的信息，對(duì)政策實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評(píng)定，其中指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系的運(yùn)用，參照國(guó)家平均水平還是地方平均水平，需要進(jìn)行合理選擇。

三是政策執(zhí)行的評(píng)估比較難。環(huán)境經(jīng)政策評(píng)估需要對(duì)政策的效益、效率進(jìn)行評(píng)估，并加以判斷，怎么判斷是否有效執(zhí)行，是進(jìn)行縱向比較還是橫向比較，如何統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，有一定難度。

四是涉及部門多、領(lǐng)域?qū)?，與現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)體系不配套，建議建立數(shù)據(jù)信息庫(kù)，加強(qiáng)各部門、企業(yè)間的信息共享，以及環(huán)境政策執(zhí)行上的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[4]。

參考文獻(xiàn)

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