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國(guó)家審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究

2017-05-15 13:37陜西省審計(jì)學(xué)會(huì)課題組
關(guān)鍵詞:機(jī)關(guān)國(guó)家發(fā)展

陜西省審計(jì)學(xué)會(huì)課題組

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治改革的深入,政府職能模式從干預(yù)性向引導(dǎo)性轉(zhuǎn)變,治國(guó)方式的轉(zhuǎn)變,國(guó)家審計(jì)工作也隨之顯現(xiàn)出一些與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題,本文重點(diǎn)研究新常態(tài)下國(guó)家審計(jì)發(fā)展的新戰(zhàn)略。

一、國(guó)家審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)

(一)總目標(biāo)。國(guó)家審計(jì)戰(zhàn)略的總目標(biāo)是對(duì)未來(lái)審計(jì)工作制度的完善、保障,依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)做出部署和安排,加大改革創(chuàng)新力度,完善審計(jì)制度,健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制,建立具有審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度,對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋,做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。到2020年,基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。

(二)具體目標(biāo)。根據(jù)國(guó)家審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標(biāo),我們可以將總體目標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步的分解為提高政府效能和促進(jìn)改善民生、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)廉政建設(shè)、促進(jìn)依法治國(guó)、推動(dòng)透明問(wèn)責(zé)。這樣的目標(biāo)分解能夠使我們明確今后的審計(jì)任務(wù),更好的實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標(biāo)。

二、國(guó)家審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目前存在問(wèn)題

(一)國(guó)家審計(jì)覆蓋不全面。我國(guó)國(guó)家審計(jì)覆蓋不全面具體表現(xiàn)在:第一,審計(jì)范圍受到一定限制,由于隸屬關(guān)系等方面的原因,在具體執(zhí)行中還存在一定的盲區(qū);第二,審計(jì)內(nèi)容不夠全面,目前國(guó)家審計(jì)在內(nèi)容上還局限于財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的傳統(tǒng)審計(jì)領(lǐng)域,現(xiàn)在的審計(jì)內(nèi)容與為宏觀經(jīng)濟(jì)管理提供準(zhǔn)確有用的決策依據(jù)的目標(biāo)還存在相當(dāng)大的差距;第三,審計(jì)深度不足且形式單一基本上還限于事后審計(jì),國(guó)家審計(jì)以查錯(cuò)糾弊為工作目標(biāo),缺乏從宏觀上和制度上提出審計(jì)的建議。

(二)國(guó)家審計(jì)法治體系不夠完善。迄今為止,我國(guó)由憲法、審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例、國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則、地方性審計(jì)法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)法律規(guī)范體系框架已經(jīng)形成,但是在獨(dú)立性、立法性、執(zhí)法性、審計(jì)程序規(guī)范、審計(jì)結(jié)果公開(kāi)等方面還存在以下問(wèn)題。首先,國(guó)家審計(jì)從組織機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源上看存在獨(dú)立性弱的問(wèn)題;其次,在國(guó)家審計(jì)執(zhí)法方面存在法律體系不健全、審計(jì)執(zhí)法主體的法律授權(quán)不明確、多法交叉的沖突、審計(jì)程序安排有誤,審前準(zhǔn)備工作不到位、審計(jì)方案內(nèi)容不完善和不按法定時(shí)間制發(fā)審計(jì)法律文書(shū),審計(jì)復(fù)核制度不健全、法律依據(jù)適用不當(dāng),條文引述不規(guī)范等問(wèn)題。然后,存在審計(jì)結(jié)果公開(kāi)與現(xiàn)行審計(jì)保密制度相互矛盾和審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)審計(jì)公開(kāi)的準(zhǔn)備不足的問(wèn)題;最后還存在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的法律責(zé)任的定義過(guò)于簡(jiǎn)單,明顯不具操作性。

(三)國(guó)家審計(jì)資源統(tǒng)籌整合不到位。目前,我國(guó)審計(jì)資源一方面表現(xiàn)出資源不足,另外,還存在審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理的問(wèn)題、審計(jì)技術(shù)手段落后的問(wèn)題、審計(jì)機(jī)關(guān)與有關(guān)監(jiān)督部門(mén)缺乏溝通與協(xié)作的問(wèn)題、各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間在開(kāi)展業(yè)務(wù)方面相對(duì)割裂的問(wèn)題、審計(jì)機(jī)關(guān)資金匱乏的問(wèn)題,審計(jì)成果大量閑置的問(wèn)題,等等。

(四)創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)目前存在的問(wèn)題。大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響日益深刻,大數(shù)據(jù)日益成為重要生產(chǎn)要素、無(wú)形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富,推動(dòng)大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計(jì)領(lǐng)域的順利應(yīng)用則是一項(xiàng)較為復(fù)雜、艱巨的工程和任務(wù)。

三、國(guó)家審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的路徑

(一)國(guó)家審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)路徑

1. 國(guó)家審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)要求。審計(jì)機(jī)關(guān)要建立健全與審計(jì)全覆蓋相適應(yīng)的工作機(jī)制,科學(xué)規(guī)劃,統(tǒng)籌安排,分類實(shí)施,注重實(shí)效,堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審,通過(guò)在一定周期內(nèi)對(duì)依法屬于審計(jì)監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的部門(mén)和單位,以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行全面審計(jì),實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋,做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。通過(guò)審計(jì)全覆蓋發(fā)現(xiàn)國(guó)家重大決策部署執(zhí)行中存在的突出問(wèn)題和重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索,維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì),促進(jìn)廉政建設(shè);反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患,維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全;總結(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中好的做法和經(jīng)驗(yàn),注重從體制機(jī)制層面分析原因和提出建議,促進(jìn)深化改革和體制機(jī)制創(chuàng)新。

2. 國(guó)家審計(jì)全覆蓋的內(nèi)容。主要包括:對(duì)公共資金實(shí)行審計(jì)全覆蓋、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行審計(jì)全覆蓋、對(duì)國(guó)有資源實(shí)行審計(jì)全覆蓋和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。

3. 我國(guó)審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略階段模型。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期,國(guó)家審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略具有不同的模式,我國(guó)審計(jì)戰(zhàn)略發(fā)展經(jīng)歷了以行政命令為指導(dǎo)的審計(jì)發(fā)展模式,以依法治國(guó)為指導(dǎo)的審計(jì)發(fā)展模式和以社會(huì)責(zé)任為指導(dǎo)的審計(jì)發(fā)展模式。以社會(huì)責(zé)任為主導(dǎo)的審計(jì)發(fā)展階段是國(guó)家治理逐漸向以民主為主導(dǎo)的發(fā)展模式演進(jìn)。這個(gè)階段更加注重對(duì)關(guān)系人民群眾切身利益領(lǐng)域的審計(jì)監(jiān)督,以推進(jìn)民主法治、維護(hù)民生、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展作為審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。

4. 國(guó)家審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)路徑。以社會(huì)責(zé)任為指導(dǎo)的審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略模型的設(shè)計(jì),首先考慮了新常態(tài)下國(guó)家治理對(duì)審計(jì)職能的要求,然后從高壓反腐、社會(huì)治理與民生保障、績(jī)效履行和風(fēng)險(xiǎn)防范等方面實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的全覆蓋,具體對(duì)所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源管理使用以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法、效益情況,黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況,各部門(mén)和單位管理財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全性、可靠性和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行全面審計(jì)。

(二)完善審計(jì)法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

1. 國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性模式的實(shí)現(xiàn)路徑。我國(guó)理想型的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)該不屬于任何國(guó)家機(jī)構(gòu),獨(dú)立于政府、人大和法院之外,單獨(dú)形成國(guó)家政權(quán)的一個(gè)分支。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于三權(quán)之外,是具有自治權(quán)的部門(mén),只對(duì)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。國(guó)家審計(jì)署既不屬于立法部門(mén),也不屬于司法部門(mén),而是一個(gè)獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu),只對(duì)法律負(fù)責(zé)和作為顧問(wèn),為立法部門(mén)和政府部門(mén)提供幫助。

2. 理想的審計(jì)執(zhí)法模型的構(gòu)想。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,在不久的將來(lái),國(guó)家審計(jì)的業(yè)務(wù)方向會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)生結(jié)構(gòu)調(diào)整。理想狀態(tài)下的審計(jì)執(zhí)法,將審計(jì)單位界定于國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的顧問(wèn)和監(jiān)督者的角色上。審計(jì)機(jī)關(guān)查出的財(cái)政違規(guī)問(wèn)題將協(xié)同紀(jì)檢監(jiān)督部門(mén)共同處置;查出的專項(xiàng)審計(jì)問(wèn)題將協(xié)同各部委共同處置;查出的經(jīng)濟(jì)效益問(wèn)題由審計(jì)部門(mén)提出改進(jìn)建議方案,各單位自行消化提高;查出的內(nèi)部控制問(wèn)題由審計(jì)部門(mén)提出改進(jìn)意見(jiàn)限期責(zé)令相關(guān)單位進(jìn)行整改,并通知相關(guān)單位復(fù)查時(shí)間。

3. 規(guī)范電子信息系統(tǒng)審計(jì)程序。對(duì)于電子信息系統(tǒng)審計(jì)程序的規(guī)范應(yīng)增加審查的項(xiàng)目,即審計(jì)人員必須審查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng),評(píng)價(jià)被審計(jì)單位電子計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全性,如發(fā)現(xiàn)安全隱患,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)追查可能出現(xiàn)的違法行為,并有權(quán)要求被審計(jì)單位采取糾正措施。在這一方面目前我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的操作指南。

4. 建立審計(jì)信息公開(kāi)機(jī)制。建議審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該建立信息公開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制;同時(shí)為了滿足社會(huì)對(duì)審計(jì)信息的需求,應(yīng)建立和完善審計(jì)信息公開(kāi)制度,提高審計(jì)的透明度,規(guī)范審計(jì)信息公開(kāi)的內(nèi)容、公開(kāi)發(fā)布途徑和發(fā)布形式。另外,審計(jì)保密的范圍必須通過(guò)法律進(jìn)行嚴(yán)格界定,審計(jì)信息公開(kāi)的保密責(zé)任也應(yīng)進(jìn)行合理界定,防止隨意擴(kuò)大國(guó)家機(jī)密和商業(yè)機(jī)密的審計(jì)信息范圍。

5. 審計(jì)人員法律責(zé)任方面對(duì)策建議。建議將關(guān)于審計(jì)人員的法律責(zé)任條款區(qū)分為專業(yè)性的法律責(zé)任和非專業(yè)性法律責(zé)任。專業(yè)性法律責(zé)任規(guī)定審計(jì)人員未遵循審計(jì)程序、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,非專業(yè)性責(zé)任規(guī)定審計(jì)人員濫用職權(quán)、徇私舞弊應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。

(三)整合統(tǒng)籌審計(jì)資源的實(shí)施路徑

1. 審計(jì)資源統(tǒng)籌路徑分析。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)今存在的審計(jì)資源統(tǒng)籌方面的問(wèn)題,也為了實(shí)現(xiàn)上述審計(jì)資源統(tǒng)籌整合的要求,我們?cè)O(shè)計(jì)了以下幾方面的實(shí)施路徑。一是以“一體化”思維統(tǒng)籌審計(jì)項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)多專業(yè)有機(jī)融合、多層級(jí)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、多部門(mén)高效協(xié)同,實(shí)現(xiàn)審計(jì)由局部向全覆蓋、由“點(diǎn)”向“面”、由微觀向宏觀轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)審計(jì)的整體性、全局性和宏觀性。二是創(chuàng)新審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理,合理調(diào)配審計(jì)資源,形成審計(jì)合力,增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督整體效能,發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的整體性和宏觀性作用,更好服務(wù)科學(xué)發(fā)展大局。三是以公共政策審計(jì)為統(tǒng)領(lǐng),統(tǒng)籌跟蹤審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、財(cái)務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等不同審計(jì)方式,實(shí)現(xiàn)高度融合和互補(bǔ)。四是通過(guò)探索審計(jì)結(jié)果應(yīng)用有效方式,將審計(jì)信息由審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部共享逐步擴(kuò)大到與其他黨政重要部門(mén)共享,加強(qiáng)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和方法技巧推廣應(yīng)用。

2. 審計(jì)職業(yè)化管理對(duì)策建議。根據(jù)公務(wù)員法和審計(jì)職業(yè)特點(diǎn),建立適應(yīng)審計(jì)工作需要的審計(jì)人員分類管理制度,建立審計(jì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列。完善審計(jì)人員選任機(jī)制,審計(jì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員和綜合管理類公務(wù)員分類招錄,對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位可以實(shí)行聘任制。健全審計(jì)職業(yè)崗位責(zé)任追究機(jī)制。完善審計(jì)職業(yè)保障機(jī)制和職業(yè)教育培訓(xùn)體系。建議進(jìn)一步推進(jìn)審計(jì)人員后續(xù)教育制。詳細(xì)規(guī)定審計(jì)人員的任職條件和后續(xù)教育制度。

(四)創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)的實(shí)施路徑

審計(jì)機(jī)關(guān)探索和創(chuàng)新工作模式、手段的方法主要是一方面建立起聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)審計(jì)監(jiān)督平臺(tái),審計(jì)部門(mén)就可以通過(guò)專用網(wǎng)絡(luò)采集聯(lián)網(wǎng)單位電子數(shù)據(jù),實(shí)施日常動(dòng)態(tài)監(jiān)控,由事后審計(jì)問(wèn)題向事中提示與風(fēng)險(xiǎn)防范結(jié)合轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)事后審計(jì)與事中審計(jì)相結(jié)合、靜態(tài)審計(jì)與動(dòng)態(tài)審計(jì)相結(jié)合,拓寬審計(jì)覆蓋面,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題,提高審計(jì)工作效率。另一方面,創(chuàng)造基于大數(shù)據(jù)的審計(jì)技術(shù)創(chuàng)新,具體包括構(gòu)建國(guó)家審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)、建立健全審計(jì)數(shù)據(jù)定期報(bào)送制度和加強(qiáng)開(kāi)發(fā)和運(yùn)用國(guó)家審計(jì)大數(shù)據(jù)技術(shù)。

(課題組組長(zhǎng):段興民 成員:光昭、王穎、鐘萍、王芹、劉萍)

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