■/劉小梅

構(gòu)建以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的政府預(yù)算績(jī)效管理體系
——平衡計(jì)分卡在政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理中的應(yīng)用探討

■/劉小梅

平衡計(jì)分卡作為管理會(huì)計(jì)中一種先進(jìn)的戰(zhàn)略績(jī)效管理工具，它強(qiáng)調(diào)以戰(zhàn)略為核心，多重目標(biāo)之間的平衡與協(xié)調(diào)，能夠較好地解決目前政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和管理中的問(wèn)題。本文以我國(guó)目前政府部門(mén)在預(yù)算績(jī)效管理改革中存在的問(wèn)題為切入點(diǎn)，探討如何運(yùn)用平衡計(jì)分卡構(gòu)建以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理體系，以期達(dá)到有效評(píng)價(jià)和管理政府預(yù)算資金，改善政府部門(mén)績(jī)效的目的。

預(yù)算績(jī)效管理 平衡計(jì)分卡 績(jī)效評(píng)價(jià) 部門(mén)預(yù)算

從我國(guó)現(xiàn)階段的各種矛盾來(lái)看，推行預(yù)算績(jī)效管理不僅是完善部門(mén)預(yù)算管理和強(qiáng)化預(yù)算約束力的有效手段，而且是推進(jìn)政府績(jī)效改革的主要途徑和有效工具，同時(shí)也是促進(jìn)社會(huì)公平，提升政府執(zhí)政能力和國(guó)家治理水平的理想切入點(diǎn)。

我國(guó)自2000年以來(lái)逐步推進(jìn)的預(yù)算績(jī)效管理改革，正是從改進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理的角度推動(dòng)政府部門(mén)形成正確的政績(jī)觀、理財(cái)觀和提升行政效率的有益嘗試。這項(xiàng)改革雖已取得了階段性的成果，但是由于沒(méi)有從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)和設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效管理制度，目前仍存在諸多問(wèn)題。如何通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理使政府治理水平有突破性的提升，已成為擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。

一、目前改革中存在的主要問(wèn)題

我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理目前還處于發(fā)展的初級(jí)階段，在部門(mén)層面，主要存在以下問(wèn)題：

（一）預(yù)算績(jī)效管理缺乏戰(zhàn)略性目標(biāo)的指引

目前我國(guó)政府部門(mén)普遍缺乏明確的使命和愿景闡述，以及以此為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向。大多數(shù)預(yù)算缺乏真正的“戰(zhàn)略考慮”，而是各種利益博弈和行政命令的結(jié)果。由于政府部門(mén)不能清楚地描述使命和戰(zhàn)略，不僅導(dǎo)致部門(mén)職能的履行效果不佳，也使得對(duì)部門(mén)履行職能所花費(fèi)的預(yù)算資金的績(jī)效評(píng)價(jià)缺失了依據(jù)。即使有些部門(mén)制定了戰(zhàn)略規(guī)劃，但是真正落實(shí)到位的很少，很難擴(kuò)展到執(zhí)行力層面，并且預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也與部門(mén)的戰(zhàn)略目標(biāo)相脫節(jié)，無(wú)法反映組織的價(jià)值觀、目標(biāo)、根本目的和社會(huì)使命。

這種在沒(méi)有看清楚戰(zhàn)略或與戰(zhàn)略目標(biāo)相脫節(jié)情況下進(jìn)行的預(yù)算決策和績(jī)效評(píng)價(jià)勢(shì)必趨于盲目，而脫離了戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算績(jī)效管理也就成為“無(wú)源之水，無(wú)本之木”。

（二）預(yù)算績(jī)效管理沒(méi)有與政府部門(mén)內(nèi)部管理過(guò)程有機(jī)結(jié)合起來(lái)

預(yù)算績(jī)效管理的根本意義是要以預(yù)算支出效果為最終目標(biāo)，考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量與成本，也就是考核政府職能的實(shí)現(xiàn)程度。這就決定了它是一種將預(yù)算管理與政府行政管理和戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃聯(lián)系起來(lái)的預(yù)算模式。

目前很多地方對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵和導(dǎo)向認(rèn)識(shí)不清，預(yù)算績(jī)效管理與政府部門(mén)和單位內(nèi)部管理的其他方面工作沒(méi)有有機(jī)結(jié)合起來(lái)，沒(méi)有形成一個(gè)科學(xué)、有效的績(jī)效管理體系。如目前大部分的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和管理模式都比較重視產(chǎn)出指標(biāo)，而忽視內(nèi)部管理指標(biāo)，使得政府部門(mén)內(nèi)部管理機(jī)制的改進(jìn)得不到足夠重視。

（三）現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法不能體現(xiàn)預(yù)算支出的多目標(biāo)性

與企業(yè)通常以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)不同，不同的政府部門(mén)追求不同性質(zhì)的目標(biāo)，甚至同一部門(mén)也會(huì)追求多重目標(biāo)且目標(biāo)經(jīng)常發(fā)生變化,這就決定了政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的多目標(biāo)性。為了避免片面追求某個(gè)目標(biāo)的行為，就有必要把多種目標(biāo)放在一起來(lái)做綜合評(píng)估。但是現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法大多只是對(duì)某一方面的目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，未能充分反映到預(yù)算支出的多目標(biāo)性及其相互之間的平衡關(guān)系。如缺乏公平目標(biāo)與效率目標(biāo)的平衡、長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)的平衡、財(cái)務(wù)目標(biāo)與非財(cái)務(wù)目標(biāo)的平衡等，很難全面反映政府公共支出的真實(shí)績(jī)效。

在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)如果僅僅考察某個(gè)單一目標(biāo)，容易引起部門(mén)以犧牲長(zhǎng)期目標(biāo)為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)的短視行為。如為了追求效率目標(biāo)而過(guò)多犧牲公平或?yàn)榱俗非蠊侥繕?biāo)而過(guò)多犧牲效率。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)存在缺陷，指標(biāo)之間的邏輯性不強(qiáng)

從管理的角度來(lái)講，“評(píng)價(jià)什么就得到什么”。因此，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定具有行為引導(dǎo)功能，能明確并強(qiáng)化評(píng)價(jià)對(duì)象的努力方向和工作重點(diǎn)。但是目前由于指標(biāo)設(shè)計(jì)上的缺陷，就經(jīng)常導(dǎo)致評(píng)價(jià)活動(dòng)的形式主義，無(wú)法上升到帶動(dòng)管理變革的層面，也很難起到提升治理水平的作用。主要表現(xiàn)在：

一是目前在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，大多是側(cè)重于一些財(cái)務(wù)指標(biāo)，其他非財(cái)務(wù)方面的指標(biāo)較少。對(duì)于政府（部門(mén)）的預(yù)算績(jī)效管理體系來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)指標(biāo)只是一方面的評(píng)價(jià)工具，并不能從整體上揭示部門(mén)的運(yùn)行狀況，且容易產(chǎn)生短期行為。

二是財(cái)政部2013年制定的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》雖然也從投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果等不同方面對(duì)項(xiàng)目和部門(mén)整體績(jī)效設(shè)計(jì)了評(píng)價(jià)指標(biāo)，但指標(biāo)之間的邏輯性不強(qiáng)，很少有甚至就沒(méi)有因果邏輯關(guān)系，指標(biāo)的匯集很少為理解和執(zhí)行戰(zhàn)略提供指引。

三是評(píng)價(jià)主要以?xún)?nèi)部為主，缺乏公眾對(duì)政府部門(mén)的滿(mǎn)意度等外部指標(biāo)的測(cè)量和評(píng)價(jià)，公眾參與程度不高。這種基于“政府本位”的績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值取向?qū)е抡念A(yù)算行為與公眾的需求不吻合，一些預(yù)算資金配置和使用還偏離公眾意志，信息不對(duì)稱(chēng)，進(jìn)而出現(xiàn)整個(gè)“行政管理”凌駕于社會(huì)和人民大眾之上的現(xiàn)象。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，機(jī)構(gòu)能力有待提高。

由于預(yù)算績(jī)效管理工作要求高、工作量大、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，就財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)而言，如何開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)還需要一個(gè)學(xué)習(xí)、認(rèn)識(shí)和能力建設(shè)的過(guò)程。

就財(cái)政部門(mén)而言，長(zhǎng)期以來(lái)受體制、環(huán)境的局限和傳統(tǒng)管理模式的影響，現(xiàn)有的技術(shù)和管理能力不足，再加上缺少系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作培訓(xùn)機(jī)會(huì)，沒(méi)有將績(jī)效評(píng)價(jià)改革與健全人才培養(yǎng)機(jī)制有效結(jié)合起來(lái)，機(jī)構(gòu)能力和人員素質(zhì)均需加強(qiáng)。

就預(yù)算部門(mén)而言，對(duì)于作為績(jī)效管理核心內(nèi)容的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，因涉及部門(mén)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)和管理等多方面專(zhuān)業(yè)知識(shí)，能全面掌握這些知識(shí)的人員很少，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和管理人才隊(duì)伍建設(shè)還跟不上改革發(fā)展的要求。

（六）預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

目前，有效的預(yù)算績(jī)效信息管理系統(tǒng)還沒(méi)有建立起來(lái)。預(yù)算績(jī)效信息的公開(kāi)不夠，大量的績(jī)效信息數(shù)據(jù)不能被收集，信息共享和交流不暢。與評(píng)價(jià)項(xiàng)目選擇、指標(biāo)體系設(shè)置、評(píng)價(jià)方法選擇等相關(guān)的可參考信息資料匱乏，制約了預(yù)算績(jī)效管理改革的進(jìn)程。

總體來(lái)看，現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效管理模式和評(píng)價(jià)方法，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足對(duì)部門(mén)績(jī)效進(jìn)行綜合考評(píng)，以及提升政府執(zhí)行力的要求。為克服目前評(píng)價(jià)方法的不足，在技術(shù)路線和方法上推陳出新，就需要對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果設(shè)計(jì)一套科學(xué)、準(zhǔn)確的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行全面、合理評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上優(yōu)化政府行為、推動(dòng)行政管理改革和提升政府公共治理水平的目標(biāo)。

二、平衡計(jì)分卡理論體系簡(jiǎn)介

（一）平衡計(jì)分卡的產(chǎn)生、發(fā)展與演變

1990年，（美）羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓博士通過(guò)對(duì)十幾家在績(jī)效評(píng)價(jià)和管理方面處于領(lǐng)先地位的企業(yè)進(jìn)行為期一年的研究，提出了平衡計(jì)分卡的理論和方法。

1996年，兩位大師的第一本專(zhuān)著《平衡計(jì)分卡：化戰(zhàn)略為行動(dòng)》的出版，標(biāo)志著這一理論的成熟——將平衡計(jì)分卡由一個(gè)績(jī)效衡量工具轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略實(shí)施工具。這一理論和方法的顯著特征是“如何突破財(cái)務(wù)指標(biāo)考核的局限性”，其中的要訣就在于“平衡”和強(qiáng)調(diào)“受托責(zé)任”，即強(qiáng)調(diào)從財(cái)務(wù)、客戶(hù)、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)及學(xué)習(xí)與發(fā)展等四個(gè)互為關(guān)聯(lián)的維度來(lái)設(shè)計(jì)考核指標(biāo)，以平衡定位和考核企業(yè)各個(gè)層次的績(jī)效水平。這些指標(biāo)也為戰(zhàn)略衡量和管理系統(tǒng)提供了架構(gòu)。

平衡計(jì)分卡理論并不是僵化不變的。隨著實(shí)踐的推進(jìn)，平衡計(jì)分卡理論體系不斷得到發(fā)展和完善。哈佛商學(xué)院出版社分別于2000年和2004年出版了《平衡計(jì)分卡》的續(xù)集《戰(zhàn)略中心型組織》和《戰(zhàn)略地圖：化無(wú)形資產(chǎn)為有形成果》。

三部著作關(guān)注的焦點(diǎn)不同?！镀胶庥?jì)分卡》關(guān)注戰(zhàn)略衡量，《戰(zhàn)略中心型組織》關(guān)注戰(zhàn)略管理，《戰(zhàn)略地圖》關(guān)注戰(zhàn)略描述。至此，平衡計(jì)分卡理論形成了一個(gè)“描述戰(zhàn)略、衡量戰(zhàn)略和管理戰(zhàn)略”的嚴(yán)密邏輯體系。

目前，平衡計(jì)分卡已經(jīng)從一個(gè)改良的績(jī)效評(píng)價(jià)工具，逐步演變成一個(gè)核心的戰(zhàn)略管理工具了?！豆鹕虡I(yè)評(píng)論》更是將平衡計(jì)分卡評(píng)為75年來(lái)最具影響力的戰(zhàn)略管理工具。

（二）平衡計(jì)分卡的基本框架及其主要內(nèi)容

平衡計(jì)分卡是從財(cái)務(wù)、客戶(hù)、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度，將組織的戰(zhàn)略落實(shí)為可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)和目標(biāo)值的一種新型的績(jī)效管理體系。其基本框架如圖1所示。

圖1 平衡計(jì)分卡的基本框架

平衡計(jì)分卡并不是上述四個(gè)維度的簡(jiǎn)單組合，而是從四個(gè)不同但又相互聯(lián)系的維度衡量組織的績(jī)效，這四個(gè)維度及其一系列績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)成了一個(gè)與組織的愿景、戰(zhàn)略和目標(biāo)緊密相連的有機(jī)整體。四個(gè)維度的指標(biāo)體系之間的因果關(guān)系是指：學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)解決企業(yè)長(zhǎng)期生命力的問(wèn)題,是提高企業(yè)內(nèi)部管理能力的基礎(chǔ)——企業(yè)通過(guò)內(nèi)部管理能力的提高為客戶(hù)提供更大的價(jià)值——客戶(hù)的滿(mǎn)意導(dǎo)致企業(yè)良好的財(cái)務(wù)效益。

平衡計(jì)分卡是一個(gè)思想深刻、內(nèi)涵豐富的管理工具，它從四個(gè)不同但又互相聯(lián)系的維度衡量組織的績(jī)效，這四個(gè)維度與組織的愿景、戰(zhàn)略和目標(biāo)緊密相連。其主要內(nèi)容可以概括為：一個(gè)中心、四個(gè)維度、四個(gè)要素、四大系統(tǒng)。

1.一個(gè)中心是指平衡計(jì)分卡把戰(zhàn)略而不是控制置于中心位置。

2.四個(gè)維度是指分解組織戰(zhàn)略、衡量組織績(jī)效的四個(gè)基本視角/層面，四個(gè)維度解決以下有關(guān)組織戰(zhàn)略的基本問(wèn)題：

財(cái)務(wù)維度。股東如何評(píng)價(jià)企業(yè)取得的成就？

顧客維度。如何為顧客創(chuàng)造價(jià)值？

內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度。為使股東和顧客滿(mǎn)意，組織必須擅長(zhǎng)和優(yōu)化哪些業(yè)務(wù)流程？

學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度。為了持續(xù)改進(jìn)業(yè)務(wù)流程和改善顧客關(guān)系，需要什么樣的員工能力、信息系統(tǒng)和組織能力？

平衡計(jì)分卡是通過(guò)這四個(gè)維度之間相互驅(qū)動(dòng)的因果關(guān)系展示組織的戰(zhàn)略軌跡，其最終目的是找出驅(qū)動(dòng)未來(lái)組織業(yè)績(jī)的動(dòng)因，在員工行為和組織希望獲得的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)之間建立一種聯(lián)系。平衡計(jì)分卡的“平衡”思想則通過(guò)分配給各個(gè)維度指標(biāo)的權(quán)重得以體現(xiàn)。

3.四個(gè)要素是指每個(gè)維度的關(guān)鍵戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)的期望值和行動(dòng)方案。

4.四大系統(tǒng)是指戰(zhàn)略描述系統(tǒng)、衡量系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和溝通系統(tǒng)。平衡計(jì)分卡不僅是一種描述戰(zhàn)略、衡量戰(zhàn)略的體系，還可以作為組織溝通和管理戰(zhàn)略的體系，幫助組織取得突破性的業(yè)績(jī)。

平衡計(jì)分卡的核心思想就是要打破傳統(tǒng)的單一財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)模式，以一套平衡的框架，把組織的愿景和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為財(cái)務(wù)、客戶(hù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度的具體目標(biāo)和指標(biāo)，這些目標(biāo)和指標(biāo)不僅前后一致，而且互相強(qiáng)化，所有指標(biāo)都旨在實(shí)現(xiàn)一個(gè)整合的戰(zhàn)略。

三、平衡計(jì)分卡的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)

平衡計(jì)分卡這一卓越的戰(zhàn)略衡量和管理方法并不局限于營(yíng)利性的企業(yè)，可普遍適用于幾乎任何一種類(lèi)型的組織。很多非營(yíng)利組織和公共部門(mén)也采用該框架來(lái)管理自己對(duì)社會(huì)價(jià)值的創(chuàng)造。

基于平衡計(jì)分卡的政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理就是以部門(mén)為基礎(chǔ)、以戰(zhàn)略為核心、以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向、以預(yù)算為主線的管理模型。與現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效管理體系相比，引入平衡計(jì)分卡的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)具有以下的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)：

（一）強(qiáng)調(diào)全方位“平衡”的理念，是一種更為綜合、全面的績(jī)效評(píng)價(jià)模式

平衡計(jì)分卡與政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的價(jià)值取向是一致的，能夠更好地發(fā)揮績(jī)效管理的作用，其最突出的特點(diǎn)就是“平衡”。與其他評(píng)價(jià)方法相比，其優(yōu)勢(shì)就在于引入多維度的考核體系，而不僅僅是當(dāng)前產(chǎn)出的維度。平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度之間具有因果關(guān)系，而且它通過(guò)這四個(gè)維度達(dá)到了以下幾方面的平衡：內(nèi)部指標(biāo)與外部指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、結(jié)果性指標(biāo)與驅(qū)動(dòng)性指標(biāo)、長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)的平衡，這幾個(gè)方面的平衡都是通過(guò)因果關(guān)系鏈與組織的戰(zhàn)略相連接的。

平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)功能的綜合性、全面性十分顯著。它不但為組織提供了有效運(yùn)作所必需的各種信息，克服了信息的龐雜性和不對(duì)稱(chēng)性的干擾，更重要的是，這些指標(biāo)具有可量化、可測(cè)度、可評(píng)估性，正好有利于解決我國(guó)目前預(yù)算績(jī)效考評(píng)指標(biāo)存在的“重定性輕定量、重投入輕產(chǎn)出、重合規(guī)性輕績(jī)效性”等問(wèn)題，從而更有利于對(duì)組織進(jìn)行全面系統(tǒng)的監(jiān)控。

（二）強(qiáng)調(diào)以戰(zhàn)略為核心，通過(guò)預(yù)算和績(jī)效管理化戰(zhàn)略為行動(dòng)

與現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系相比較，平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)系統(tǒng)能更好地體現(xiàn)戰(zhàn)略績(jī)效目標(biāo)的導(dǎo)向。平衡計(jì)分卡強(qiáng)調(diào)以戰(zhàn)略為核心，讓?xiě)?zhàn)略成為組織管理的中心議題。它首先把組織的愿景和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略置于中心位置，然后根據(jù)組織的戰(zhàn)略來(lái)制定當(dāng)前、近期及未來(lái)需要關(guān)注的最重要的目標(biāo)。平衡計(jì)分卡將組織的使命、愿景和戰(zhàn)略通過(guò)因果關(guān)系鏈，轉(zhuǎn)化為有形的績(jī)效目標(biāo)和衡量指標(biāo)，通過(guò)績(jī)效考核方法將組織的戰(zhàn)略和愿景滲透到日常管理活動(dòng)中。

平衡計(jì)分卡一方面可以指導(dǎo)組織對(duì)各種資源進(jìn)行合理有效的、基于戰(zhàn)略目標(biāo)支撐的配置，另一方面可以有效地對(duì)各個(gè)部門(mén)及組織成員實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，使得戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略執(zhí)行、預(yù)算和績(jī)效管理組成一個(gè)有機(jī)的整體，從而有助于加強(qiáng)預(yù)算與戰(zhàn)略之間的聯(lián)系，確保預(yù)算和績(jī)效管理對(duì)戰(zhàn)略的支持。

（三）關(guān)注外部客戶(hù)需求，突出了為“顧客”服務(wù)的價(jià)值取向

平衡記分卡按照四個(gè)維度的劃分，不只是包含內(nèi)部管理和成長(zhǎng)的維度，還包含了來(lái)自組織外部的顧客維度，其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)相應(yīng)地也包括股東、客戶(hù)以及社會(huì)公眾等利益相關(guān)者對(duì)組織的評(píng)價(jià)；同時(shí)，在內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度，平衡計(jì)分卡重視的不是單純的現(xiàn)有業(yè)務(wù)過(guò)程的改善，而是以確認(rèn)客戶(hù)和股東等利益相關(guān)者的要求為起點(diǎn)、以滿(mǎn)足其要求為終點(diǎn)的全新的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程。這充分體現(xiàn)了關(guān)注外部客戶(hù)需求，以顧客為導(dǎo)向的價(jià)值取向。

政府的“顧客”應(yīng)該定位在其服務(wù)和管理的全體民眾。政府在道義上背負(fù)著作為獨(dú)家服務(wù)提供者，提供最優(yōu)質(zhì)和最有效率服務(wù)的義務(wù)。運(yùn)用平衡計(jì)分卡則有助于政府部門(mén)關(guān)注民眾需求，切實(shí)朝著提供最有效率和最優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向努力。

（四）強(qiáng)調(diào)無(wú)形資產(chǎn)的價(jià)值，能夠促進(jìn)政府部門(mén)學(xué)習(xí)和變革

任何組織都需要不斷學(xué)習(xí)以保持創(chuàng)新和持續(xù)成長(zhǎng)的能力。平衡計(jì)分卡將組織的學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)提高到了組織戰(zhàn)略最終實(shí)現(xiàn)的重要組成維度，關(guān)注組織成員的學(xué)習(xí)，組織自身的能力也就會(huì)得到相應(yīng)的提高。平衡計(jì)分卡的有效實(shí)施能突出組織戰(zhàn)略重點(diǎn)，并將其與每個(gè)部門(mén)、每個(gè)員工的目標(biāo)相鏈接，促使部門(mén)管理者和員工更清晰地認(rèn)識(shí)戰(zhàn)略愿景與驅(qū)動(dòng)因素之間的關(guān)系，使管理人員和員工能更好地理解自己所在崗位的職責(zé)和意義，能更多地了解組織內(nèi)其他成員所從事的工作，這會(huì)促進(jìn)部門(mén)管理者和員工自覺(jué)地發(fā)現(xiàn)自身不足并通過(guò)學(xué)習(xí)來(lái)彌補(bǔ)。

因此，采用平衡計(jì)分卡可以促進(jìn)政府部門(mén)的學(xué)習(xí)和變革，幫助組織重視人力資源和信息系統(tǒng)建設(shè)，通過(guò)健全人才培養(yǎng)機(jī)制、提高人員素質(zhì)、加強(qiáng)信息共享與交流，不斷提升機(jī)構(gòu)能力，重塑組織文化。

（五）強(qiáng)調(diào)從戰(zhàn)略規(guī)劃到績(jī)效評(píng)價(jià)的聯(lián)動(dòng)，有效實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略落地

平衡計(jì)分卡提出了一套具體的指標(biāo)框架體系，將組織的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)分解為短期績(jī)效目標(biāo)，并通過(guò)緊密聯(lián)系、具有因果關(guān)系的績(jī)效指標(biāo)，把公共部門(mén)的績(jī)效管理同其使命相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)從戰(zhàn)略規(guī)劃到績(jī)效評(píng)價(jià)的聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而形成一個(gè)以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的全新的戰(zhàn)略績(jī)效管理體系。

平衡計(jì)分卡所提供的這一把組織戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可操作內(nèi)容的績(jī)效評(píng)價(jià)框架，能使管理者在對(duì)復(fù)雜的運(yùn)行環(huán)境保持掌控的同時(shí)，聚焦于關(guān)鍵問(wèn)題和成功的方法，并使戰(zhàn)略目標(biāo)以和諧的方式得以貫徹執(zhí)行。為組織的戰(zhàn)略管理提供強(qiáng)有力的支持，有效解決長(zhǎng)期困擾管理者的戰(zhàn)略難題——戰(zhàn)略制定與戰(zhàn)略實(shí)施脫節(jié)、戰(zhàn)略管理與績(jī)效管理脫節(jié)的問(wèn)題。

四、平衡計(jì)分卡在政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理中的具體應(yīng)用

平衡計(jì)分卡是一種通過(guò)設(shè)計(jì)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)而將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的績(jī)效管理工具。在政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理中應(yīng)用平衡計(jì)分卡，可以將部門(mén)的使命和戰(zhàn)略更清晰地傳達(dá)給預(yù)算資源的提供者和公共服務(wù)的接受者，并接受公眾的評(píng)價(jià)。

（一）平衡計(jì)分卡在政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)用中的架構(gòu)調(diào)整

政府是不以營(yíng)利為目的的公共組織，政府部門(mén)的最終目標(biāo)不是取得財(cái)務(wù)上的成功，而是實(shí)現(xiàn)與其社會(huì)影響和使命有關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，在政府部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理中應(yīng)用平衡計(jì)分卡，就要對(duì)將財(cái)務(wù)利潤(rùn)目標(biāo)作為最終成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)平衡計(jì)分卡架構(gòu)做出調(diào)整。

根據(jù)政府部門(mén)預(yù)算支出的特點(diǎn)，結(jié)合企業(yè)平衡計(jì)分卡的框架模型和四個(gè)維度的不同內(nèi)涵，政府公共部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的平衡計(jì)分卡模型中，戰(zhàn)略仍然是核心，使命目標(biāo)被提升到框架的頂層。政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的四個(gè)維度可以轉(zhuǎn)化為：公眾維度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程管理維度、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度、財(cái)務(wù)維度。其結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的平衡計(jì)分卡架構(gòu)

與企業(yè)相比，政府部門(mén)的平衡計(jì)分卡中公眾維度的重要性得到提升，財(cái)務(wù)維度通常充當(dāng)強(qiáng)化劑或約束條件，內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度依然是平衡計(jì)分卡的組成部分。

圖2所示的各維度之間的因果關(guān)系為：財(cái)務(wù)層面提供的預(yù)算資金配置和資金管控，為學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)（無(wú)形資產(chǎn)）和內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的改進(jìn)提供支持——學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)（無(wú)形資產(chǎn)）是提高內(nèi)部流程業(yè)績(jī)的支柱——通過(guò)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程為公眾創(chuàng)造并傳遞價(jià)值主張——通過(guò)滿(mǎn)足公眾（服務(wù)對(duì)象）的需要來(lái)實(shí)現(xiàn)部門(mén)的使命。

（二）引入平衡計(jì)分卡的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建流程

基于平衡計(jì)分卡的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理體系的基本構(gòu)建流程是：

1.在明確部門(mén)的使命和愿景的前提下，圍繞政府戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化部門(mén)目標(biāo)，根據(jù)財(cái)力約束制定預(yù)算部門(mén)的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.制定部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)。分解戰(zhàn)略目標(biāo)，將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化到與部門(mén)平衡計(jì)分卡相適應(yīng)的四個(gè)維度，確定各維度的績(jī)效目標(biāo)（可根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)繪制戰(zhàn)略地圖）。

3.結(jié)合編制部門(mén)年度績(jī)效計(jì)劃，根據(jù)不同維度的績(jī)效動(dòng)因，闡明績(jī)效目標(biāo)、設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)。

4.確定績(jī)效指標(biāo)的期望目標(biāo)值。即確立一個(gè)指標(biāo)所衡量和應(yīng)該達(dá)到的業(yè)績(jī)水平或者改進(jìn)程度。

5.制定實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的具體行動(dòng)方案。行動(dòng)方案的關(guān)鍵都在于將績(jī)效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為切實(shí)可行的措施，并落實(shí)到每個(gè)責(zé)任人。行動(dòng)方案可以有多種形式，比如事務(wù)辦理的流程圖，部門(mén)或崗位的職責(zé)描述書(shū)、工作任務(wù)書(shū)及說(shuō)明等。

6.實(shí)施與預(yù)算掛鉤的部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)。平衡計(jì)分卡體系強(qiáng)調(diào)有序、靈活和及時(shí)的反饋與調(diào)整，在部門(mén)行動(dòng)方案執(zhí)行過(guò)程中可以定期或不定期地進(jìn)行評(píng)價(jià)，以跟蹤和分析預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的績(jī)效，及時(shí)反饋績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行結(jié)果和趨勢(shì)。

7.評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與運(yùn)用。平衡計(jì)分卡體系下的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不僅可為下一年度預(yù)算編制提供參考依據(jù)，還可運(yùn)用于發(fā)現(xiàn)管理上的薄弱之處并加以改進(jìn)，以完善部門(mén)的內(nèi)部管理，如幫助發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程、信息系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)對(duì)部門(mén)戰(zhàn)略支撐中暴露出的問(wèn)題，以做出有針對(duì)性的改進(jìn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)部門(mén)來(lái)講，戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算都非常重要，不能作為兩個(gè)獨(dú)立的流程來(lái)對(duì)待。如果部門(mén)希望行動(dòng)與愿景結(jié)合在一起，那么戰(zhàn)略計(jì)劃就必須與預(yù)算相掛鉤。通過(guò)制定部門(mén)戰(zhàn)略計(jì)劃，可以為部門(mén)的年度預(yù)算安排提供一個(gè)中長(zhǎng)期框架，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。因此，在部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的戰(zhàn)略規(guī)劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)以及變革的過(guò)程中必須統(tǒng)籌兼顧,實(shí)現(xiàn)這些管理要素和預(yù)算資源的相互協(xié)調(diào)。

（三）基于平衡計(jì)分卡的部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

平衡計(jì)分卡通過(guò)四個(gè)維度目標(biāo)與指標(biāo)的設(shè)計(jì)，為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為行動(dòng)與結(jié)果提供了基本框架。對(duì)于政府部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理而言，設(shè)計(jì)基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是成功應(yīng)用平衡計(jì)分卡的關(guān)鍵。政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以按照調(diào)整后的平衡計(jì)分卡四個(gè)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)。具體設(shè)計(jì)思路如下（參見(jiàn)表1）：

表1 基于平衡計(jì)分卡的部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（示例）

1.公眾維度——該維度闡述為實(shí)現(xiàn)愿景和戰(zhàn)略，應(yīng)如何滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象的需要。

政府部門(mén)使用預(yù)算資金的目的就是為社會(huì)公眾（服務(wù)對(duì)象）提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，通過(guò)了解社會(huì)公眾對(duì)于公共部門(mén)行為的態(tài)度,可以衡量公共部門(mén)戰(zhàn)略實(shí)施的社會(huì)效益。該維度要求政府部門(mén)必須學(xué)會(huì)通過(guò)“顧客”來(lái)了解外部環(huán)境變化發(fā)展?fàn)顩r,并據(jù)此來(lái)反饋、調(diào)整自身戰(zhàn)略。

該維度的績(jī)效目標(biāo)可設(shè)定為：提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高公眾滿(mǎn)意度。相應(yīng)地，衡量指標(biāo)可以選擇：部門(mén)提供服務(wù)的有效性，公眾對(duì)服務(wù)的滿(mǎn)意度等。

2.內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度——該維度描述預(yù)算部門(mén)需要什么樣的業(yè)務(wù)流程才能在滿(mǎn)足預(yù)算約束的同時(shí)，執(zhí)行部門(mén)的戰(zhàn)略，使社會(huì)公眾滿(mǎn)意。

根據(jù)平衡計(jì)分卡的理念，部門(mén)必須關(guān)注少數(shù)幾個(gè)關(guān)鍵的內(nèi)部流程（又稱(chēng)為戰(zhàn)略主題），這些流程應(yīng)該傳遞差異化的價(jià)值主張，而且對(duì)滿(mǎn)足客戶(hù)要求、提升預(yù)算執(zhí)行力和實(shí)現(xiàn)部門(mén)使命至關(guān)重要。部門(mén)可以通過(guò)自身行為的調(diào)整和創(chuàng)新，通過(guò)社會(huì)調(diào)研制定服務(wù)社會(huì)公眾、滿(mǎn)足公眾期望的公共產(chǎn)品和服務(wù)提供政策和管理公共預(yù)算的流程，提高自身的辦事效率,滿(mǎn)足內(nèi)外部客戶(hù)的期望。

該維度的績(jī)效目標(biāo)可設(shè)定為：強(qiáng)化內(nèi)部控制，提高預(yù)算執(zhí)行力，提供及時(shí)有效的公共服務(wù)等。對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可選擇：內(nèi)部權(quán)責(zé)明確性，預(yù)算執(zhí)行與戰(zhàn)略政策的協(xié)調(diào)一致，公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的及時(shí)性，公共服務(wù)的創(chuàng)新性等。

3.學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度——該維度闡明為實(shí)現(xiàn)愿景與戰(zhàn)略，應(yīng)如何持續(xù)保持組織變革和改進(jìn)的能力。

平衡計(jì)分卡中的學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)層面描述組織的無(wú)形資產(chǎn)及其在戰(zhàn)略中的作用，是組織為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略績(jī)效目標(biāo)而必須進(jìn)行的對(duì)未來(lái)的投資。包括人力資本（員工技能、才干和知識(shí)）、信息資本（數(shù)據(jù)庫(kù)、信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施）和組織資本（文化氛圍、領(lǐng)導(dǎo)力、團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)一致）等，這些無(wú)形資產(chǎn)才是組織持續(xù)創(chuàng)造價(jià)值的最終源泉。該維度需要提供重視關(guān)鍵內(nèi)部流程所需的特殊能力和特征，查明戰(zhàn)略所需要的人力、信息和組織資本。

對(duì)于政府部門(mén)，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度的績(jī)效目標(biāo)可設(shè)定為：縮小員工業(yè)務(wù)能力與所需水平的差距，建立有效的預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，改進(jìn)組織文化和工作氛圍等。對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可以選擇：具有所需能力的員工所占百分比，員工每年接受培訓(xùn)的時(shí)間，預(yù)算績(jī)效信息的公開(kāi)程度，預(yù)算績(jī)效信息的可獲得性，核心人員離職率，員工滿(mǎn)意度等。

4.財(cái)務(wù)維度——該維度描述如何通過(guò)預(yù)算資金支持和資金管控，在為公眾創(chuàng)造價(jià)值的同時(shí)控制成本。

政府部門(mén)的最終目標(biāo)不在于取得財(cái)務(wù)上的成功，而是承擔(dān)并完成部門(mén)應(yīng)盡的職責(zé)和任務(wù)，以滿(mǎn)足社會(huì)公眾的要求。因此，財(cái)務(wù)維度應(yīng)該被政府部門(mén)看作是實(shí)現(xiàn)其他維度成功的前提條件或約束條件。在政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中主要體現(xiàn)為政府部門(mén)本著對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的態(tài)度，如何合理運(yùn)用預(yù)算資金，控制公共支出成本，提高預(yù)算資金使用的效率和效益的問(wèn)題。

該維度追求的績(jī)效目標(biāo)為：提高預(yù)算支出的效率和效益，預(yù)算執(zhí)行成本最小化。相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)可以選擇：提供服務(wù)的成本與開(kāi)支的比率，部門(mén)人均開(kāi)支水平，違紀(jì)違規(guī)事件發(fā)生率等。

六、結(jié)論

平衡計(jì)分卡是一個(gè)內(nèi)涵豐富，功能強(qiáng)大的管理工具。與傳統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系相比，平衡計(jì)分卡所提供的指標(biāo)體系框架體現(xiàn)了從戰(zhàn)略規(guī)劃到績(jī)效評(píng)價(jià)的聯(lián)動(dòng)，能滿(mǎn)足政府預(yù)算多目標(biāo)之間的平衡要求。

本文是從政府部門(mén)層級(jí)入手，對(duì)構(gòu)建基于平衡計(jì)分卡的預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)體系的初步探討。文中提供的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)表可以看做是一種一般意義上部門(mén)預(yù)算績(jī)效共性指標(biāo)體系的簡(jiǎn)單模擬。事實(shí)上，政府部門(mén)的業(yè)務(wù)各具特色，在具體應(yīng)用中應(yīng)該結(jié)合部門(mén)的實(shí)際情況設(shè)計(jì)能反映各自業(yè)務(wù)特色的平衡計(jì)分卡。

未來(lái)還可以結(jié)合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，將平衡計(jì)分卡中用于描述戰(zhàn)略和管理戰(zhàn)略的工具如戰(zhàn)略地圖等嘗試應(yīng)用于我國(guó)政府部門(mén)的戰(zhàn)略規(guī)劃與績(jī)效管理。同時(shí)，鑒于平衡計(jì)分卡的層次性特點(diǎn)，除設(shè)計(jì)部門(mén)層級(jí)的平衡計(jì)分卡外，也可以探討設(shè)計(jì)政府整體層級(jí)和項(xiàng)目層級(jí)的平衡計(jì)分卡，這些方面的研究與應(yīng)用前景都值得期待。

[1][美]羅伯特·卡普蘭，大衛(wèi)·諾頓.平衡計(jì)分卡：化戰(zhàn)略為行動(dòng)〔M〕.廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2013（第二版）.

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◇作者信息：甘肅省財(cái)政科學(xué)研究所

◇責(zé)任編輯：何 眉

◇責(zé)任校對(duì)：何 眉

F812.3；F234.3

A

1004-6070（2017）03-0005-08