■/張紅霞 余 勁

金融支持陜南移民搬遷：現(xiàn)狀、問題及對策建議

■/張紅霞 余 勁

陜南移民搬遷工程是2011年陜西省委、省政府實施的重大舉措。文章在分析金融支持陜南移民搬遷現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探究金融支持方面存在的資金和政策問題，進而提出針對性的對策建議，以期為破解后期陜南移民搬遷的資金難題，推進工程順利進行提供參考。

陜南 移民搬遷 金融支持

一、陜南移民搬遷成效

“十二五”期間，陜南移民搬遷已完成32.4萬戶、111.89萬人搬遷任務(wù)，建設(shè)30戶以上集中安置點2252個，集中安置29.3萬戶。移民搬遷效果顯著，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）保障了移民的生命財產(chǎn)安全

移民搬遷工程實施以前，因自然災(zāi)害的原因，給人民群眾生命財產(chǎn)造成了巨大損失，自實施移民搬遷工程以后，受災(zāi)情況明顯有所好轉(zhuǎn)。截至2013年末，陜南地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害傷亡率下降80%和70%，使陜南地區(qū)的人民群眾生命財產(chǎn)安全得到一定的保障。

（二）優(yōu)化了陜南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

一部分搬遷的移民在遷入后繼續(xù)從事著第一產(chǎn)業(yè)，但更多的移民陸續(xù)進入第二、三產(chǎn)業(yè)。商洛市2006～2010年末三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為20.3∶41.2∶38.5，到2015年末三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比調(diào)整為14.8∶52.0∶33.2。移民搬遷改變了傳統(tǒng)格局，服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟的推動作用越來越強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸得到調(diào)整和優(yōu)化，移民既可以在農(nóng)業(yè)、園業(yè)、工業(yè)園區(qū)上班，又可以從事農(nóng)業(yè)勞動。

（三）提高了移民群眾的生活水平

高血壓較易發(fā)生的合并癥為左心室肥厚伴左心衰竭，誘因與心臟左心房變大和心臟血流動力學(xué)改變存在相關(guān)性，與此同時，增加循環(huán)阻力后會致使左心室形成代償性向心性肥厚，從而提升左心衰竭發(fā)生率。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計表明，在高血壓疾病中左心室肥厚伴左心衰竭的比例可達0.4%，同時該疾病的病情相對危重，若不能實施治療會對其生命安全構(gòu)成危及[4]。由此可見，盡早診斷和盡早治療對生存質(zhì)量的提升具有重要意義。

實施搬遷以后，改善了移民的生活環(huán)境和居住條件，提高了移民群眾的積極性，使移民的收入水平顯著提高。據(jù)統(tǒng)計陜南移民搬遷工程實施以來，截至2015年，漢中市搬遷的農(nóng)民人均收入由2011年搬遷前的4183元上升到8164元；安康市搬遷的農(nóng)民人均收入由2011年搬遷前的3976元上升到8196元；商洛市搬遷的農(nóng)民人均收入由搬遷前的3605元上升到7732元，大大的提高了農(nóng)民的人均收入。

（四）促進了陜南新型城市化建設(shè)

城市化是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，自實施陜南移民搬遷工程以來，安康的城鎮(zhèn)化率提高了4.7%，商洛的城鎮(zhèn)化率提高了2%，漢中的城鎮(zhèn)化率提高了1.7%?！笆濉逼陂g，陜南移民搬遷工程的實施，為提高陜南三市的城鎮(zhèn)化率貢獻了4.78個百分點，促進了陜南城市化建設(shè)。

二、金融支持陜南移民搬遷現(xiàn)狀

根據(jù)陜南移民搬遷安置建設(shè)任務(wù)要求，規(guī)劃到2020年，所需投資資金主要包括：移民建房投資772.2億元；基礎(chǔ)設(shè)施投資217.6億元；公共服務(wù)及其他投資94.8億元；土地整治投資24.8億元，共計1109.4億元。資金籌措包括：省級財政扶持資金；地方配套資金；中央財政統(tǒng)籌資金；項目支持資金；對口支援；群眾自籌。

為了能有效解決資金籌集問題，陜西有色集團和省財政共同出資組建了陜南移民搬遷工程有限公司，大力整合相關(guān)政策、項目和資金，加大支付力度，減少資金對陜南搬遷的阻礙。在金融支持陜南移民搬遷實施過程中，長安銀行積極承擔(dān)社會責(zé)任，創(chuàng)新支付手段，積極破解支付渠道和支付效率的問題，高效支持陜南移民搬遷。長安銀行建立專戶歸集移民搬遷資金，有效的保證了專項資金的使用，并且優(yōu)化了賬戶功能，封閉管理資金，實現(xiàn)了政府相關(guān)部門對資金封閉管理、動態(tài)監(jiān)控的目標(biāo)，同時開通網(wǎng)上銀行，提升資金兌付效率；商洛市信用社深入基層摸底調(diào)查，各銀行機構(gòu)分年度確定登記金融支持移民搬遷任務(wù)及貸款額度，為金融配套服務(wù)打好基礎(chǔ)，同時商洛市農(nóng)村信用社實行貸款限時辦理，有效的提高了工作效率；此外，2015年商洛市郵政儲蓄總行批準(zhǔn)分行陜南移民搬遷項目住房貸款在全國試點開辦，標(biāo)志著陜西省分行在金融支持陜南移民搬遷上取得了新突破；漢中市人民銀行通過政策引導(dǎo)、創(chuàng)新信貸產(chǎn)品、提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)等多項措施支持移民搬遷，作出了較大的貢獻；農(nóng)村信用社更是成為廣大人民群眾所信賴的銀行，大多數(shù)移民還是依靠農(nóng)村信用社辦理移民支付手續(xù)；安康市人民銀行給予農(nóng)村信用社改革資金支持，擴大對信用社的貸款，增強農(nóng)村信用社支農(nóng)服務(wù)能力，給移民帶來更廣闊的資金來源，為移民提供有效的金融支持。

三、金融支持陜南移民搬遷存在的問題

（一）金融支持機構(gòu)數(shù)量較少

在各縣級以下，金融機構(gòu)設(shè)立的分支機構(gòu)主要有中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行和農(nóng)村信用社。陜南移民大多地處農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟水平低，而只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有金融機構(gòu)，一般有陜西信合、郵政儲蓄，縣級有農(nóng)行和農(nóng)發(fā)行，移民大多數(shù)就依靠臨近的金融機構(gòu)辦理業(yè)務(wù)，只有部分商業(yè)銀行對陜南移民有金融支持，但是政策性銀行較少。

（二）金融機構(gòu)支持不均衡

一方面，陜南地區(qū)地處山區(qū)，大部分移民對金融機構(gòu)認(rèn)識不夠，多數(shù)都依靠農(nóng)村信用社，移民信貸資金需求量大，農(nóng)村信用社信貸資金總量難以滿足大多數(shù)移民的需要；另一方面，國有大型銀行縣域網(wǎng)點少，農(nóng)發(fā)行只向涉農(nóng)企業(yè)發(fā)放貸款，而大多數(shù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的一些銀行，具備貸款功能的很少，基本不發(fā)放貸款，所以移民搬遷信貸主要依靠農(nóng)村信用社。存貸款規(guī)模保持全省同業(yè)首位的是陜西信合，其涉農(nóng)貸款余額達2061.37億元，占貸款總量的76.35%。商洛市截至2015年末，陜西信合累計投放各項貸款180億元；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行投放信貸資金34億元；中國農(nóng)業(yè)銀行累計投放各項貸款18億元，可見陜西信合負(fù)重之大，金融機構(gòu)的支持不均衡。

（三）金融機構(gòu)資金投放力度小

在陜南移民搬遷工程實施過程中，金融機構(gòu)對該項工程支持?jǐn)?shù)量少，所以導(dǎo)致投放金額少，同時移民申請貸款額度較低。據(jù)陜南三市《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，截至2015年末，中國農(nóng)業(yè)銀行總資產(chǎn)17.79萬億元，而其中涉農(nóng)貸款余額只有2.58萬億元，扶貧貸款余額有5.907億元；農(nóng)發(fā)行在2015年全年累計發(fā)放貸款16895.2億元，創(chuàng)歷史新高，全年凈投放易地扶貧搬遷貸款807.9億元，由此可見金融機構(gòu)投放力度較小。在移民搬遷中，一部分資金是移民自籌的，而大部分移民靠貸款支付，在移民貸款中，移民精準(zhǔn)扶貧貸款的額度是5萬～10萬，移民申請貸款額度較低。

（四）金融機構(gòu)信貸支持意愿淡薄

一方面移民搬遷需要自籌資金，大部分移民受教育水平較低，家庭困難無力承擔(dān)，而移民又沒有有效抵押物，金融機構(gòu)懼怕信貸危機，導(dǎo)致銀行貸款門檻變高，擔(dān)保困難，所以很多人無法貸出錢或者無法貸出足夠的錢，在某種程度上導(dǎo)致了金融機構(gòu)信貸支持度不高；另一方面，在辦理貸款過程中，移民貸款金額少、貸款手續(xù)復(fù)雜、涉農(nóng)貸款筆數(shù)多、手續(xù)費高、利率高，據(jù)統(tǒng)計除了農(nóng)發(fā)行執(zhí)行6%的基準(zhǔn)利率外，大多數(shù)金融機構(gòu)的涉農(nóng)貸款執(zhí)行的是7.8%的利率水平，移民沒有固定收入，償還貸款能力有限，導(dǎo)致一些移民不敢貸，再加上移民地區(qū)信用環(huán)境欠佳、信用意識淡薄、移民地區(qū)的金融支持困難重重，因此金融機構(gòu)支持信貸的積極性不高。

（五）地方配套資金支持難度大

地方配套資金是陜南移民資金籌措的方式之一，由陜南三市自行解決，每年達10.3億元。由于陜南三市28區(qū)縣均為貧困縣，地方財政能力有限，配套資金落實難度大，加上中央投資補助標(biāo)準(zhǔn)下降、物價上漲等因素影響，給地方財政造成了很大的壓力。2015年漢中財政總收入為100.2億元，財政總支出為258.6億元；商洛財政總收入為45.02億元，財政總支出為181.5億元；安康財政總收入為72.8億元，財政總支出為224.6億元。由此可見，各地區(qū)的財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財政支出，而每年各市要拿出10.3億用于陜南移民的資金籌措之中，可見各地區(qū)的地方財政壓力之大。

（六）資金的監(jiān)管與使用不當(dāng)

就目前所頒布的一些資金管理辦法適用于大多數(shù)地區(qū)，但是在一小部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，普遍缺乏專業(yè)的資金管理人員，使部分地區(qū)的移民搬遷專項資金管理不當(dāng)，導(dǎo)致與陜南移民安置工作對資金的管理要求有偏差。據(jù)悉，陜南3市所屬13個縣（區(qū)）涉及擠占、挪用、套取、串用移民搬遷專項資金情況，目前對存在的問題已全部整治處理。2015年還出現(xiàn)了官商勾結(jié)，侵占國家補助的扶貧款的情況，導(dǎo)致移民搬遷工程無法正常實施。

四、金融支持陜南移民搬遷的對策建議

（一）增加金融機構(gòu)總量供給

首先，要大量引進農(nóng)村金融機構(gòu)主體，增加農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點，逐步完善金融服務(wù)能力，強化金融機構(gòu)的支持力度，加大對本地的信貸投放力度，擴大金融市場，大力發(fā)展小額信貸組織和村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)，也可以引進中介機構(gòu)，解決縣域貸款擔(dān)保難問題，引進外商投資，增加金融支持方式，均衡金融機構(gòu)的支持；其次，國家應(yīng)頒布優(yōu)惠的政策支持金融機構(gòu)，給予陜南地區(qū)經(jīng)濟支持，促使更多的金融機構(gòu)支持陜南移民搬遷工程。人民銀行應(yīng)積極引導(dǎo)金融機構(gòu)的創(chuàng)新，金融機構(gòu)應(yīng)積極創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，通過多種方式支持陜南移民；最后，積極引導(dǎo)政策性銀行提供生活基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)的支持，積極引導(dǎo)商業(yè)銀行的支持，增強金融機構(gòu)對移民的金融支持的持續(xù)性，完善移民金融服務(wù)措施，加強控制信貸風(fēng)險力度，提供高質(zhì)量的信貸服務(wù)。

（二）加大金融機構(gòu)支持力度

首先，國家應(yīng)給予金融機構(gòu)優(yōu)惠政策，對金融機構(gòu)發(fā)放的移民搬遷貸款，給予財政貼息；其次，銀行可以通過調(diào)整專項信貸資金、優(yōu)惠利率、延長貸款期限、加強優(yōu)惠政策的宣傳等措施，鼓勵移民辦理銀行貸款業(yè)務(wù)，促進移民貸款積極性，創(chuàng)新金融支持模式，發(fā)展“基金+貼息”擔(dān)保模式、“小微企業(yè)（專業(yè)合作社）+貧困戶”保障模式、“服務(wù)+技術(shù)”支撐模式；最后，陜南地區(qū)應(yīng)該改善農(nóng)村地區(qū)信用環(huán)境，提高移民的信貸信用，減少信貸風(fēng)險。

（三）適當(dāng)放寬貸款額度

人民銀行應(yīng)提高貸款額度和延長貸款期限，提高貧困戶融資滿意率，完善地方擔(dān)保基金制度，放低申請貸款的門檻，簡化貸款手續(xù)，發(fā)展基金進行擔(dān)保，為移民提供小額低息或無息貸款，而移民也可以聯(lián)保貸款，配合政府的支持，積極參與優(yōu)惠利民的政策。

（四）整合地方配套資金

派專人調(diào)查各地區(qū)的現(xiàn)實情況，合理安排配套資金，對于經(jīng)濟實力弱的地方，可以適當(dāng)降低地方配套資金比例，要加強地方配套資金的監(jiān)管和使用，讓配套資金及時到位。地方財政部門積極爭取補償資金，拓寬資金來源渠道，爭取政策性貸款，加大對外招商引資的力度，吸引外商投資，發(fā)展各地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，減少地方經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

（五）完善資金監(jiān)管制度和使用辦法

要?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁擠占、扣壓、挪用等情況的出現(xiàn)，還應(yīng)該設(shè)置專業(yè)人員加強對資金的管理，使專項資金能夠規(guī)范使用。陜南移民搬遷工程浩大，涉及資金數(shù)量較大，政府部門要積極落實資金使用情況，使資金能夠落實到移民手中，能應(yīng)用到移民搬遷工程中，還應(yīng)該出臺對應(yīng)的資金管理辦法，便于資金的合理使用和安排。對于重點項目資金，可以直接把資金匯入財政專戶，由專人負(fù)責(zé)，并做好登記，以便查賬，同時要配備專業(yè)的財務(wù)人員，嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)制度。

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◇作者信息：商洛學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策、財務(wù)會計西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院

◇責(zé)任編輯：劉小梅

◇責(zé)任校對：劉小梅

F323.1

A

1004-6070（2017）03-0069-04

本文系2014年陜西省社科基金“商洛市鞏固退耕還林成果生態(tài)移民問題研究”（2014D41）；2013年國家自然科學(xué)基金項目“反貧困視角下生態(tài)移民政策的農(nóng)戶響應(yīng)及經(jīng)濟效應(yīng)研究——以陜西省南部地區(qū)為例”（71373208）的階段性成果。