陳敬++袁德潤

摘要：根據相關法律法規(guī)規(guī)定，青少年宮具有教育性、公益性，是青少年校外教育的指導機構。但由于缺乏具體的實施細則、重責任義務輕實現條件、多頭管理等原因，青少年宮在實際運行過程中教育功能難以發(fā)揮，普惠性、公益性難以體現。構建青少年宮發(fā)展的拓展模式或創(chuàng)新模式，是青少年宮未來發(fā)展可以探索的路徑。

關鍵詞：青少年宮；法律依據；現實困境；拓展模式；創(chuàng)新模式

中圖分類號：G244 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2017）05A-0010-05

一、法有據：教育、公益、指導

青少年宮發(fā)展的法律依據，主要體現在《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《關于少年宮和少年之家工作的幾項規(guī)定》《關于加強少年宮工作的意見》《少年兒童校外教育機構工作規(guī)程》等法規(guī)、文件對青少年宮工作職責的相關規(guī)定中。

依照法律規(guī)定，青少年宮屬于教育機構。完整地說，青少年宮屬于“校外教育機構”，“教育機構”是其本質屬性，“校外”主要相對于“校內”而言。作為一種校外教育，青少年宮的教育與校內教育在目的上完全一致，但在活動方式和具體目標上呈現出互補的特征。青少年宮教育是校外教育的一種，但與其他校外教育如家庭教育、社會組織教育不同，它是由國家舉辦的、專注于未成年人思想品德、興趣特長、科技品質等方面發(fā)展的、由專業(yè)人員參與實施的機構教育，是綜合性的“少年兒童校外教育機構”，是“國民教育體系的重要構成”。

青少年宮是具有公益性質的公共服務機構，是社會公共服務的有機組織部分，具有公共性、公平性和非營利性的特點。青少年宮公益性特征表現為兩個方面：國家投資并承擔責任、非盈利。青少年宮在資金投入體制上“以財政撥款為主”。

青少年宮還是青少年校外教育的指導機構。其指導作用主要在三個領域內得到發(fā)揮：第一，青少年宮教育實踐活動。包括大中城市青少年宮對基層校外教育活動場所的指導和輻射。第二，學校的課外、校外活動。少年宮對此類活動應該起到“協助”作用。第三，社會和家庭活動。利用青少年宮的場地和器材，組織、指導、協助家庭與社會進行教育活動，其指導價值一方面表現在以高質量的校外教育實踐活動，引導家長的校外教育需求，另一方面表現在對參與校外活動的學生家長因地制宜地進行家庭教育方面的指導，提升家長的教育素養(yǎng)。

發(fā)揮校外教育功能是青少年宮存在的前提條件，教育功能的發(fā)揮有賴于對青少年宮獨特教育價值的認識，也有賴于青少年宮教師開發(fā)出富有校外教育價值的系列主題化活動，與學校教育的求同存異，努力成為青少年全面發(fā)展不可或缺的教育組成部分。換句話說，對于青少年宮獨特價值的研究和探索，是青少年宮目前發(fā)展的當務之急：“校外教育是一門科學。少年宮的組織管理、活動設施、活動內容和方法都有其自身的規(guī)律。為了提高活動質量，充分發(fā)揮少年宮的作用，必須加強研究工作?！保ā渡倌陮m（家）工作條例（草案）》，1987）青少年宮的研究功能主要表現在三個方面：對青少年宮教育實踐的研究、對校外教育與校內教育關系的研究、對校外教育標準與規(guī)范的研究。

青少年宮對教育實踐的研究，主要涉及對校外教育獨特性內涵的研究、對當代青少年發(fā)展問題和發(fā)展需求的研究、對國外同行經驗的研究等，目的在于形成具有校外教育特質的實踐活動體系，開發(fā)具有特色的實踐活動，實現校外教育實踐活動在青少年素質提升過程中的長程和多元價值。對校外教育與校內教育關系的研究，建立在對校外教育獨特性研究的基礎上，應該集中于校內、校外教育的有效銜接研究，使校外教育與校內教育的銜接能夠建立在確認差異的基礎上，讓校外教育與校內教育在青少年的全面發(fā)展上相得益彰。對校外教育標準與規(guī)范的研究主要針對目前校外教育市場的失序問題，它與校外教育領域缺乏相應的標準和規(guī)范密切相關，在校外教育市場百花齊放的今天，亟待確立校外教育領域的專業(yè)規(guī)范和專業(yè)標準。

法律法規(guī)為青少年宮正常運行設計了一條在理論上可以自我完善和自我發(fā)展之路，但由于種種原因，目前青少年宮在運行實踐中遭遇到相當具有挑戰(zhàn)性的問題。

二、行無依：現實困境與挑戰(zhàn)

“行無依”是對青少年宮運行過程中現狀的簡單概括，造成“無依”的原因大致可以歸結為以下四個方面：

第一，缺乏具體的實施細則，導致法規(guī)條文難以落地。比如青少年宮適用于《教育法》關于“其他教育機構”的規(guī)定，但作為“其他教育機構”的青少年宮與學校教育又無法享有完全相同的社會資源，因為學校教育是“基本公共服務”，青少年宮教育充其量屬于“準公共服務”。在實際操作層面，缺少對應于校外教育的具體細則，甚至沒有一個文件對少年宮的業(yè)務范圍、撥款渠道、收費標準、從業(yè)人員資格、職稱待遇等關鍵問題做出明確界定，結果導致法理有據卻實施無據。

第二，相關法規(guī)條文關注的是青少年宮的責任和義務，而忽略了實施責任和義務應該滿足的前提性條件。比如《教育法》明確規(guī)定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，要求青少年宮對集體組織的普及性教育實踐活動和文體活動要免費，但從實際操作的層面來看，要想完成這些“應然”的使命和責任，僅靠一紙指令又是不切實際的。換句話說，法律、法規(guī)對青少年提出的是“應然”的要求，要把這些“應然”的要求轉化成“實然”的現實，需要政府、社會給青少年宮提供充分的條件和支持，包括經費、人員、制度、政策等，但滿足這些條件的措施和保障，法律法規(guī)未曾涉及，由此導致實踐操作無章可循，自由度、隨意性、差異性過大，法律法規(guī)規(guī)定、要求的責任難以真正落到實處。

第三，法規(guī)制定缺乏對青少年宮作為校外教育機構的獨特性的考慮，導致法規(guī)落實的不確定性。到目前為止，有關校外教育的立法狀況，基本上處于“影子”狀態(tài)，即沒有明確的有關校外教育的立法實踐，所有有關校外教育的法律條件都是“附著”在其他教育立法之上的。比如《教師法》把校外教師納入教師體系，他們在權利、義務、資格等方面與校內教師完全一致。事實上，校內教育與校外教育雖然在目的上一致，但在工作內容、方法、途徑等方面卻存在不可忽視的差異，若完全以學校教育的要求來評價和考核校外教育教師的工作，則無異于以尺稱重，難免水土不服。

第四，多頭管理、缺乏專業(yè)管理也是導致“行無依”的重要原因。青少年宮一直處于多頭管理的復雜局面中。1957年《關于少年宮和少年之家工作的幾項規(guī)定》，以法規(guī)的形式確定了少年宮由教育行政機構和共青團共同領導的雙重隸屬關系。目前，青少年宮則主要有四類管理主體：教育機構、婦聯組織、共青團、企業(yè)。在經費撥付上也存在不同形式：政府全額撥款、政府差額撥款、企業(yè)負擔、社會贊助和自收自支。由于隸屬關系不同，多頭管理、政出多門成為常態(tài)，同一地域不同隸屬關系的青少年宮在經費來源、人事制度、人員待遇等方面各行其是，差異懸殊，由此產生的人員序列、工資待遇、職稱評定等問題長期得不到解決；多頭管理同時造成了理論上各個部門都有責任、事實上各個部分都不負責任的境況。

與多頭管理并存的另外一個問題是專業(yè)管理缺失。目前不同管理機構對青少年宮的管理基本屬于行政管理，行事遵循行政邏輯，而青少年宮所行使的是教育職能，工作對象是正處在發(fā)展和成長期，需要指導、引導和教育的青少年，它遵循的應該是人的成長和發(fā)展的內在規(guī)律。青少年宮的教育是一個專業(yè)領域，如果沒有專業(yè)人員的支撐，僅靠重視和熱情是難以完成其職責的。即使是教育行政部門，盡管它是專業(yè)、專職的主管部門，但其主要職能和專業(yè)領域在于校內教育管理。盡管工作對象都是青少年，但校外教育與校內教育在功能、特點、工作方法、影響方式等方面存在著很大差異，如果簡單移植校內教育的模式和方法，無疑會偏離初衷。近年來出現的青少年宮“校外教育校內化”，以及簡單滿足活動的數量和形式、“有活動無教育”等現象，與青少年宮管理中缺乏專業(yè)的校外教育主體參與之間存在著直接的關聯。即使是為了解決因多頭管理而導致的管理無序、低效問題而設立的“全國青少年校外教育工作聯席會議”，“也沒有建立起有效的工作機制，不能在統籌協調上發(fā)揮多大作用”。[1]

“行無依”導致青少年宮運行中的現實困境。困境首先表現為教育功能難以落實，宣傳與培訓功能強化、教育功能弱化。宣傳是教育的一種方式，其重點在意識形態(tài)的影響；培訓是市場經濟體制下青少年宮為了維持生存與持續(xù)發(fā)展的應對策略。兩者都內蘊著教育元素，但在實際運行過程中，由于對青少年宮教育獨特價值的認識比較模糊，忽視了對青少年的發(fā)展需求的考量，降低了活動的效益和質量，導致“在很多地區(qū)，真正意義上的校外教育活動已難覓蹤影”[2]。

現實困境的第二個方面表現為公益性與普惠性難以落實。青少年宮活動的參與面小，且集中于某些特殊群體；收費培訓項目成為青少年宮的日?；顒樱加昧擞邢薜慕逃Y源，使青少年宮的活動由“面向全體”變成“面向部分”。造成這一問題的原因可簡要歸結為：第一，活動場地容量小、資金投入少、人員力量單薄、活動方式封閉[3]。第二，在實踐中，群眾性活動往往成為扶貧和政策宣傳的主要通道，興趣小組活動本身已經異化成考試和考級的附庸，導致“有培訓無活動”“重小組活動輕群眾活動”。第三，對活動品牌化的曲解以及培訓活動功利化的傾向。對品牌化、專業(yè)化社會活動的過度追求，隱性地提高了社團活動的門檻，一些零基礎或者基礎水平較差但又對某一方面有興趣的兒童被排斥在社團活動之外。培訓活動功利化的影響更為直接：盡管“不以盈利為目的”，但收費也直接把一部分經濟條件比較差的孩子擋在青少年宮的培訓活動門外。不管是隱性還是顯性影響，都無疑與公益機構應該有的機會公平性原則相違背。更為遺憾的是，那一部分被排除的群體，才是社會的弱勢群體，才是真正迫切需要社會關懷、需要公益扶助的群體。

困擾青少年宮發(fā)展的最大問題是師資隊伍數量和水平問題。在青少年宮發(fā)展過程中，如果說資金、場地、政策與管理相關的話，活動水平、教育作用發(fā)揮、對青少年吸引力等問題，則與教師隊伍水平和教育研究能力直接相關。目前，青少年宮師資存在幾個問題：職工隊伍數量不足；在編人員比例失調；師資隊伍專業(yè)水平（教育專業(yè)素養(yǎng)）不高。以中國校外教育發(fā)展位居前列的浙江省為例，到目前為止，全省青少年宮的教師只有約50%有資格證，專業(yè)人員約占總人數的60%左右；根據2015年8月所采集的數據，如果按照2000：1的在校生與校外教師的生師比進行測算，浙江省青少年宮需要4505名專業(yè)教師，但目前所有的青少年宮工作人員2164名，尚存在2341名教師的缺口。

數量不足的青少年宮教師隊伍中，還存在編職工結構不合理（后勤人員多、管理人員多、業(yè)務骨干少）、靠外聘人員挑業(yè)務大梁等問題。浙江省某市一家區(qū)級青少年宮有兩處宮址，年參與活動的青少年達10000人次以上，同時還需要組織日常的大型群眾性、公益性活動，而它的正式人員編制只有5個，為了工作的順利開展，他們需要常年聘請兼職教師80人左右。

教師專業(yè)水平較低主要是從教育專業(yè)的意義上來說的。青少年宮的大部分教師在專業(yè)技能方面都具有自己的特長，但他們大部分并沒有系統地學習教育教學理論，在工作的過程中也缺少接受系統的教育專業(yè)知識與能力培訓的機會，導致教師在專業(yè)能力發(fā)展方面呈現出技能強、教育弱的現象，一定程度上影響了其教育和培訓活動的質量。

三、破解困局的路徑探索

破解“行無依”所造成的現實困境，是青少年宮目前必須正視和解決的發(fā)展問題?？梢試L試從以下幾個方面入手：

第一，使青少年宮回歸以“活動”為載體的教育職能。作為“校外”教育機構，青少年宮具有專業(yè)屬性；與學校教育不同，在校外教育中，教育者與受教育者的活動場所更為開放，形式以主動參與的活動為主；從促進青少年發(fā)展的角度講，道德思想修養(yǎng)提升、興趣特長發(fā)展、社會生活意識和能力增強是其主要目標。目標的不同決定了工作方式與影響方式的不同，也從而導致校外教育活動在內容、目標、方式方面與校內教育存在較大的差異性。因此，立足校外教育的獨特性，在活動設計、活動方式、評價標準、活動價值導向等方面突出教育性，讓青少年宮充分凸顯教育機構的特色，是尋找青少年宮立足之地的重要工作。

第二，以師資隊伍建設為突破口，建立一支層次多元，專、兼職結合的校外教育教師隊伍。就資質來說，青少年宮教師應該在專業(yè)能力、教育素養(yǎng)、專業(yè)道德等方面滿足“教育”這一專業(yè)生活的基本需求；就數量來看，這一支隊伍應該與當地的青少年人數相匹配；在類型上至少包括三部分：負責日常校外工作實踐活動的教師、校外教育指導教師、校外教育工作人員。

具體來說，這支教師隊伍首先應包括一批具有教師資格的教師和輔導員，主要負責日常校外教育實踐活動，保障校外教育工作的正常進行。其次，需要一支熟悉校外教育理論和實踐、對校外教育有真知灼見、富于探索創(chuàng)新精神的研究和指導教師隊伍，這些教師可以是校外教育的一線實踐教師，也可以是專業(yè)研究人員，還可以是學校教育中的優(yōu)秀教師。作為校外教育的研究指導力量，他們將承擔如下幾個方面的責任：研究校外教育活動對青少年發(fā)展的獨特發(fā)展價值，探索校外教育的內涵與形式，并在實踐中與教師合作開發(fā)適宜的校外教育活動模式。他們研究的特征主要體現在理論研究與實踐研究的互動中，研究的目標不但在于設計與改善實踐活動，更要能夠把校外教育的獨特價值最大程度地滲透于教育活動之中。在研究的基礎上，大面積實施對一線實踐教師和兼職校外教師的指導。兼職校外教師既包括有一定專業(yè)特長的其他領域人員，也包括來自學校的教師。第三類人員是與活動相匹配的保量、有質的工作人員。在教師隊伍建設問題上，要立足校外教育的特殊性，從質量、層次、數量、類型、專業(yè)發(fā)展方式與通道等方面進行思考，教師隊伍的來源既可以是高等院校專業(yè)學生的培養(yǎng)、學校優(yōu)秀教師的選拔調配，也可以是其他機構優(yōu)秀人才的聘用。

第三，在管理問題上強化專業(yè)性，兼顧行政管理與專業(yè)管理。管辦分開，成立專門機構具體負責校外教育事宜是可以嘗試的一條路徑。在校外教育多元并存的格局下，青少年宮的發(fā)展已經變成了一個綜合性的專業(yè)問題，而不是一個純粹的行政問題，專業(yè)發(fā)展問題需要行政的支持與保障，但不能完全依賴于行政管理。行政管理偏重于運用國家權力對社會事務進行管理，而專業(yè)管理則偏重于對相關機構內部事務進行管理。校外教育也應該在管理中區(qū)分行政管理和專業(yè)管理，其目的在于體現教育這一以“人的發(fā)展”為終極目的的社會公共事業(yè)的獨特性。

管理體制的改革影響著校外教育的整體狀態(tài)，需要慎之又慎。以浙江省為例，在目前情況下，可以試行兩種不同的管理模式：拓展模式和創(chuàng)新模式。所謂拓展模式，即在現有管理模式的基礎上，拓展校外教育指導中心的專業(yè)發(fā)展職能，賦予其專業(yè)研究、實踐指導和專業(yè)管理職能，同時受浙江省青少年工作領導小組的監(jiān)督和管理。所謂創(chuàng)新模式則是指設立“浙江省校外教育區(qū)域化改革實驗區(qū)”，探索校外教育管理模式改革的可操作路徑。

拓展模式中的“拓展”主要指機構功能上的拓展，即由目前業(yè)務指導、研究、服務職能，拓展為專業(yè)管理、研究、指導、服務功能，使之成為省校外教育業(yè)務發(fā)展的主管單位。職能的拓展不僅表現在領域上，更表現在各個領域的內涵上。具體來說，拓展后的青少年校外教育指導中心的職能定位在專業(yè)管理上，主要承擔青少年宮內部人員資格標準核定、資格審查、專業(yè)發(fā)展、專業(yè)評估等職能；在整個校外教育的發(fā)展中，還承擔制定行業(yè)規(guī)范、監(jiān)管其他校外教育機構專業(yè)行為的職責；在研究方面，兼顧校外教育活動的實踐開發(fā)和理論研究，以形成具有獨特校外教育特質的研究成果，實現理論與實踐的良好互動；在指導方面，負起全省青少年宮業(yè)務發(fā)展的責任，同時在青少年宮與學校、青少年宮與家庭、青少年宮與其他校外教育機構之間的銜接與協同發(fā)展中做出貢獻；在服務方面，擴大對象范圍，提高服務質量，形成服務特色。

創(chuàng)新模式以設立“浙江省校外教育區(qū)域化改革實驗區(qū)”為方式展開。以地區(qū)為單位進行改革實驗，成立區(qū)域性校外教育專門機構負責該區(qū)域的校外教育整體發(fā)展，并以專門機構為主體來協調和統籌民政廳、文明辦、教育廳等與校外教育相關的機構的教育力量，形成類似于地方教育局對學校教育管理的體制。與拓展模式偏重于專業(yè)管理的體制相比，創(chuàng)新模式兼具專業(yè)管理與行政管理的雙重責任。

包括青少年宮在內的校外教育機構有專門的教育對象、獨特的教育功能，在多元格局下專業(yè)屬性日益強化，專業(yè)功能日漸提升。在這一新的時代背景下，突出校外教育的專業(yè)地位，為校外教育的專業(yè)發(fā)展提供更大的空間，不但必要而且迫切。把管理的權責交給政府，把事業(yè)的發(fā)展托付專門機構，建立一支高水平的實踐、研究隊伍，探索新的校外教育組織模式，可以保證更好地體現校外教育的育人價值，同時也可以引領具有中國特色的校外教育體系的整體發(fā)展。

參考文獻：

[1][3]張華.我國青少年活動陣地建設發(fā)展歷程及相對滯后的原因分析[J].青少年研究，2004（1）：11-16.

[2]輝進宇，褚遠輝.試論校外教育活動的“應然”狀態(tài)[J].教育評論，2012（4）：45-47.

責任編輯：楊孝如