彭小輝++史清華

摘 要：村級(jí)組織是國家治理體系在農(nóng)村地區(qū)的基層環(huán)節(jié)，是農(nóng)村基層治理和社會(huì)穩(wěn)定的重要實(shí)現(xiàn)力量?；?995-2013年農(nóng)村固定觀察點(diǎn)村級(jí)數(shù)據(jù)，從村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的收支水平及其變化趨勢著手，分析村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的基本特征及其影響因素，探討村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的障礙、成因以及區(qū)域差異，比較農(nóng)村稅費(fèi)改革前后村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)變化以及對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的影響，為保障國家基層治理和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定提供政策建議。

關(guān)鍵詞：村級(jí)組織；財(cái)務(wù)收支；社會(huì)穩(wěn)定

中圖分類號(hào)： F306 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）05-0038-16

一、引 言

村級(jí)組織是聯(lián)接國家與農(nóng)村社會(huì)的中介，也是國家治理體系在農(nóng)村的基本環(huán)節(jié)。近年來，一方面，農(nóng)村社會(huì)矛盾日益復(fù)雜化、尖銳化，農(nóng)村社會(huì)沖突已成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的最嚴(yán)峻問題之一1；另一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織力量普遍弱化，公共服務(wù)和社會(huì)管理職能衰退2，特別是中西部農(nóng)村，村級(jí)組織財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)困難重重，基層政權(quán)“懸浮”問題凸顯3。目前，村級(jí)組織債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重大問題4。自稅費(fèi)改革后，隨著政府在農(nóng)村地區(qū)的政策指向和目標(biāo)的變化，國家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系正在發(fā)生變化，村級(jí)組織的職能也由稅費(fèi)改革前的協(xié)助政府汲取資源和管制向改革后為農(nóng)戶提供服務(wù)轉(zhuǎn)變，但“強(qiáng)國家—弱農(nóng)村”的格局沒有根本改變5；而且改革后村級(jí)組織財(cái)務(wù)普遍陷入困境，嚴(yán)重影響到村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使村級(jí)社會(huì)管理陷入新的困境1。戚曉明深入分析了村級(jí)組織運(yùn)行困難的原因，發(fā)現(xiàn)稅費(fèi)改革切斷了村級(jí)組織的經(jīng)費(fèi)來源是其運(yùn)轉(zhuǎn)陷入困境的直接原因，村級(jí)經(jīng)濟(jì)枯竭是現(xiàn)實(shí)原因，城鄉(xiāng)二元體制則是深層次原因，而村級(jí)組織管理體制問題則是客觀原因2，如村務(wù)不公開、基層干部處事不公、作風(fēng)不正、村集體資產(chǎn)被侵吞等最易引發(fā)村民不滿和沖突，并且當(dāng)前基層政府在介入沖突或者糾紛解決機(jī)制過程中并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至有時(shí)一些不當(dāng)?shù)摹熬S穩(wěn)”措施還可能造成矛盾激化3?？梢?，村級(jí)組織不僅擔(dān)負(fù)著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，而且也是農(nóng)村社會(huì)治理的責(zé)任主體。村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)狀況的好壞、功能的強(qiáng)弱事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。那么，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)狀況如何，在農(nóng)村稅費(fèi)改革前后，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)有何變化，對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理和穩(wěn)定又有怎樣的影響？村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難的根源在哪？這些問題值得學(xué)術(shù)界深入探討。本文基于1995-2013年農(nóng)村固定觀察點(diǎn)村級(jí)數(shù)據(jù)庫，從村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)狀況入手，分析當(dāng)前村級(jí)組織管理存在的問題、區(qū)域差異及形成的根源，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革前后村級(jí)組織管理支出有何變化，以及對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理和穩(wěn)定的影響，為制定中國農(nóng)村社會(huì)治理改革方案或決策提供參考。

二、數(shù)據(jù)來源及基本情況

（一）數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)，該觀察點(diǎn)始于1986年，是一項(xiàng)長達(dá)30多年的跟蹤觀察，每年跟蹤調(diào)查約300個(gè)村。本文采用1995-2013年間的觀察村作為樣本，在觀察期有些村莊因合并、搬遷等原因被替換，實(shí)際有數(shù)據(jù)且提供時(shí)間在10年及以上的樣本村占全部觀察村的91.47%。為了體現(xiàn)跟蹤觀察特色，本文重點(diǎn)對(duì)有良好連續(xù)觀察記錄（10年及以上）的村莊進(jìn)行分析。

（二）觀察村基本情況

從經(jīng)濟(jì)區(qū)域看，位于農(nóng)區(qū)的觀察村占88.41%，位于林區(qū)的占6.67%，位于牧區(qū)、漁區(qū)和其他區(qū)域的合計(jì)占4.92%。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，其認(rèn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度分布如下：上等占7.40%，中上等占28.69%，中等占45.40%，中下占15.63%，下等占2.88%。在觀察村中，總體上只有18.38%的村位于城郊，但隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城郊村占比在波動(dòng)中上升，已由1995年的15.69%上升至2013年的17.39%。有18.50%的樣本村屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，但受到中國撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策實(shí)施的影響，這一比例呈下降趨勢，已由1995年的20.07%降至2013年的16.09%。有9.07%的村是當(dāng)?shù)孛裾殖姓J(rèn)的貧困村，且在觀察期間保持穩(wěn)定；有36.18%的村被縣以上政府命名為小康村。從觀察村負(fù)債發(fā)生率看，總體上，村級(jí)組織負(fù)債發(fā)生率為33.75%；從時(shí)間演變看，村級(jí)組織負(fù)債發(fā)生率經(jīng)歷了先增后減的趨勢，從1995年的12.77%大幅增加到2004年的43.62%，之后開始在波動(dòng)中緩慢下降，經(jīng)過10年到2013年降至29.13%（表1）。

三、村級(jí)組織收支水平及其變化

（一）村級(jí)組織收支水平及其變化

村級(jí)組織良好的財(cái)務(wù)收支是保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。從財(cái)務(wù)收支水平看（圖1），總體上隨時(shí)間呈不斷上升趨勢。從收入看，已由1995年的42.74萬元增加到2013年的104.66萬元1，19年增幅達(dá)1.45倍，年均增幅5.10%；在稅費(fèi)改革前其收入波動(dòng)幅度較大，在改革期間出現(xiàn)明顯減少，而改革后呈穩(wěn)步增加趨勢。這與中國實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革步調(diào)基本一致。從支出看，已由1995年的21.32萬元增加到2013年的76.46萬元，19年增幅高達(dá)2.59倍，年均增幅7.35%；從時(shí)間變化趨勢看，在觀察的前10年（1995-2004），財(cái)務(wù)支出從1995年的21.32萬元增加到2004年的51.46萬元，增加了1.41倍；在觀察的后10年（2004-2013），財(cái)務(wù)支出從51.46萬元增加到76.46萬元，增幅48.58%?？梢?，較稅費(fèi)改革前，改革后村級(jí)財(cái)務(wù)支出增幅下降明顯，這表明稅費(fèi)改革和與之配套的精簡機(jī)構(gòu)改革確實(shí)有助于控制村級(jí)財(cái)務(wù)支出，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。從收支增幅看，村級(jí)財(cái)務(wù)支出增幅顯著高于收入增幅，這是造成近年來許多村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)普遍困難的重要原因之一。

（二）村級(jí)組織收支結(jié)構(gòu)及其變化

合理的財(cái)務(wù)收支結(jié)構(gòu)是維持村級(jí)組織長期正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。從村級(jí)組織收入來源看，主要有村集體經(jīng)營性收入、農(nóng)戶上繳收入2、企業(yè)上繳收入、上級(jí)撥款收入和其他收入3等。從分布看，總體上，村集體經(jīng)營占41.07%，農(nóng)戶上繳占15.30%，企業(yè)上繳占8.41%，上級(jí)撥款占7.45%，其他占27.77%?？梢?，村級(jí)組織收入主要來源于村集體經(jīng)營收入和其他收入。從時(shí)間變化趨勢看，在1995年，村集體經(jīng)營性和農(nóng)戶上繳是村級(jí)收入的主要來源，但隨著稅費(fèi)改革的實(shí)施以及村集體經(jīng)濟(jì)的衰落，來自集體經(jīng)營和農(nóng)戶上繳的收入呈逐年下降趨勢，集體經(jīng)營性和農(nóng)戶上繳占比分別從1995年的55.02%、20.07%下降到2013年的22.94%和12.59%，特別是新農(nóng)政的實(shí)施，農(nóng)戶上繳占比一度下降到2007年的1.60%，為觀察以來最低，但近年來有所反彈，主要原因是隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的完善，上繳的土地承包費(fèi)逐年上升。企業(yè)上繳收入經(jīng)歷了先升后降的過程，在2006年占村級(jí)組織收入的比重達(dá)到最大，之后開始出現(xiàn)明顯下降，特別是2009年全球金融危機(jī)以來，企業(yè)上繳占比一直維持在較低水平；而上級(jí)政府撥款收入和其他收入占比呈逐年上升趨勢，分別從1995年的2.06%、12.19%增加到2013年的17.96%和43.92%（圖2）。

從村級(jí)財(cái)務(wù)支出條目看，主要包括為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)支出、上繳上級(jí)部門支出、公益事業(yè)支出、行政管理費(fèi)支出以及其他支出，其中行政管理費(fèi)和公益事業(yè)支出是村級(jí)組織履行農(nóng)村社會(huì)管理、維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定的基本支出?？傮w上，為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)支出占13.78%，上繳上級(jí)部門支出占10.57%，公益性事業(yè)支出占16.53%，行政管理費(fèi)支出占15.79%，其他支出占43.33%。顯然，在支出中占比最多的為“無名目”的其他支出，這為村級(jí)組織財(cái)務(wù)問題埋下隱患。從時(shí)序變化看，2013年村級(jí)組織為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)支出為11.84萬元，較1995年增加了2.78倍，年均增幅7.67%，較2006年增加了22.57%，年均增幅2.95%?？梢姡愘M(fèi)改革后，村級(jí)組織為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)的能力在弱化。2013年村級(jí)組織上繳上級(jí)有關(guān)部門2.17萬元，較1995年減少了59.13%，年均減少4.85%；較2006年減少了35.61%，年均減少6.09%?？梢?，在稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織上繳上級(jí)部門的支出壓力在下降。2013年村級(jí)公益事業(yè)支出為21.82萬元，較1995年增加了4.80倍，年均增幅10.26%；較2006年增加了2.02倍，年均增幅17.12%?？梢?，稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織公益性事業(yè)支出較改革前增幅明顯加大。2013年村級(jí)組織行政管理費(fèi)支出為8.90萬元，較1995年增加了2.05倍，年均增幅6.39%，較2006年增加了37.77%，年均增幅4.68%?？梢?，稅費(fèi)改革后村級(jí)組織行政管理費(fèi)增幅較改革前有所減緩。2013年村級(jí)組織其他支出為31.72萬元，較1995年增加了4.12倍，年均增幅9.50%，較2006年增加了45.37%，年均增幅5.49%（圖3）?？梢?，稅費(fèi)改革后其他支出增幅小于稅費(fèi)改革前。綜上，農(nóng)村稅費(fèi)改革顯著改變了村級(jí)組織的財(cái)務(wù)收支結(jié)構(gòu)；改革前，村級(jí)收入主要來源于村集體經(jīng)營和農(nóng)戶上繳，而改革后村級(jí)收入主要來源于上級(jí)組織撥款和農(nóng)戶上繳；改革前，村級(jí)支出主要用于上繳上級(jí)部門和公益事業(yè)支出；而改革后，村級(jí)支出主要用于公益事業(yè)支出和生產(chǎn)服務(wù)性支出。

四、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的基本特征

（一）村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用逐年攀升

維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定是村級(jí)組織的基本職責(zé)，而行政管理費(fèi)和公益事業(yè)支出分別是保障村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村治理的必要條件。從圖4看，行政管理費(fèi)和公益事業(yè)支出呈穩(wěn)步增長趨勢，特別是稅費(fèi)改革后，行政管理費(fèi)用呈大幅上升態(tài)勢。

2013年行政管理費(fèi)支出8.90萬，較1995年增加了2.05倍。從時(shí)序演變看，行政管理費(fèi)支出增幅大體上可以分為兩個(gè)階段：第一階段為1995-2004年，這期間行政管理費(fèi)支出增幅較小，年均增幅5.51%；第二階段為2004-2013年，這期間增幅較前10年明顯要快，年均增幅7.28%。公益事業(yè)支出從1995年的3.76萬元增加到2013年的21.82萬元，增加了4.80倍；從時(shí)序演變看，公益事業(yè)支出增幅大體上可以分為三個(gè)階段：第一階段為1995-2003年，這時(shí)期公益性事業(yè)支出呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，年均增速7.92%；第二階段為稅費(fèi)改革全面實(shí)施階段（2003-2006），這期間公益事業(yè)支出在波動(dòng)中緩慢增長，年均增幅1.42%；第三階段為農(nóng)村綜合改革階段（2006之后），按照中央政府增加農(nóng)村公共物品供給要求的部署，公益支出呈大幅增長態(tài)勢，年均增幅17.12%。

（二）村干部工資和補(bǔ)貼是村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的主要費(fèi)用支出

從行政管理費(fèi)支出條目看（圖5），招待費(fèi)和村干部工資、補(bǔ)貼支出是行政管理費(fèi)支出的主要組成部分?？傮w上，招待費(fèi)支出呈先降后升趨勢，村干部工資、補(bǔ)貼呈逐年增加趨勢。從招待費(fèi)時(shí)序變化看，大致可以劃分為兩個(gè)階段：第一階段為1995-2003年，招待費(fèi)支出在波動(dòng)中下降，從1995年的1.11萬元下降到2003年0.76萬元，降幅31.53%；第二階段為全面實(shí)施稅費(fèi)改革后（2004-2013），這一階段招待費(fèi)大幅反彈，從2004年的0.77萬元大幅增加到2013年的1.31萬元，增幅70.13%。從工資和補(bǔ)貼時(shí)序變化看，其在波動(dòng)中穩(wěn)步上升，2013年較1995年增加了3.19倍，年均增幅8.29%，較2003年增加了1.40倍，年均增幅9.16%。可見，稅費(fèi)改革后村干部工資和補(bǔ)貼增幅明顯較改革前快。從招待費(fèi)和村干部工資、補(bǔ)貼占行政管理費(fèi)支出的比重變化趨勢看，招待費(fèi)支出占比在波動(dòng)中下降，從1995年的37.96%下降到2013年的14.70%；而村干部工資和補(bǔ)貼支出占比呈顯著增長趨勢，從1995年的62.04%上升到2013年的85.30%?？梢姡甯刹抗べY和補(bǔ)貼支出是村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的主要費(fèi)用支出，且近年來呈大幅增長態(tài)勢。

（三）稅費(fèi)改革后上級(jí)撥款是維持村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要資金來源

從上級(jí)撥款收入占村級(jí)行政管理費(fèi)支出的比例看（圖6），在稅費(fèi)改革前，這一比例多在100%以下，說明上級(jí)撥款不足以完全彌補(bǔ)行政管理費(fèi)支出，因此村級(jí)組織只能通過村集體經(jīng)營收入或其他收入來彌補(bǔ)，但對(duì)于中西部糧食主產(chǎn)區(qū)而言，村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)只能靠“三提五統(tǒng)”以及各種罰款收入來填補(bǔ)，這也是稅費(fèi)改革前糧食主產(chǎn)區(qū)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較東部沿海地區(qū)更重的根源之一1，也是導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系緊張的主要原因；在稅費(fèi)改革后，國家切斷了村級(jí)組織從農(nóng)村汲取財(cái)政資源的脈絡(luò)，為了保證村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政府建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制，上級(jí)撥款占村級(jí)組織行政管理費(fèi)支出的比例逐年提高，已成為保障村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出的主要來源，自2004年以來這一比例首次超過100%，之后也基本維持在這一高水平上，彌補(bǔ)了村級(jí)組織行政管理費(fèi)支出的不足，保證了其正常運(yùn)行。

（四）村級(jí)組織成為農(nóng)村公共服務(wù)供給的實(shí)施主體

家庭承包責(zé)任制的實(shí)施不僅意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的改變，而且也意味著農(nóng)村公共服務(wù)供給方式的改變，村級(jí)組織成為農(nóng)村公共服務(wù)供給主體。然而，自稅費(fèi)改革和新農(nóng)村建設(shè)實(shí)施以來，隨著國家加大對(duì)農(nóng)村公共品的投入，村級(jí)組織作為農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的地位正在逐漸弱化，這一點(diǎn)可以從我們的數(shù)據(jù)中得到印證。村級(jí)組織公益事業(yè)支出占村級(jí)財(cái)務(wù)收入的比重雖然逐年增長，但占比較低，絕大多數(shù)年份均在15%以下；但從公益事業(yè)支出占村級(jí)財(cái)務(wù)支出的比重看，在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅之前，這一比重均在25%以下，而稅費(fèi)改革后這一比重呈大幅上升趨勢，到2013年上升至45.12%。顯然，受農(nóng)村稅費(fèi)改革和新農(nóng)村建設(shè)的影響，村級(jí)組織已從稅費(fèi)改革前的供給主體角色轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锖蟮膶?shí)施主體角色。

五、影響村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的因素

（一）影響村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的因素：描述性統(tǒng)計(jì)分析

1.村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系

一般而言，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)。從圖8可以看出，村級(jí)財(cái)務(wù)收支與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度保持一致，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，其財(cái)務(wù)收支水平也越高，反之則相反。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，觀察村經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大；經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的上等村，其收支分別為231.05萬元和217.83萬元，而下等村收支分別只有28.82萬元和30.49萬元，兩級(jí)的收支水平相差7-8倍。此外，下等村村級(jí)財(cái)務(wù)處于入不敷出的狀態(tài)，嚴(yán)重影響了村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，政府應(yīng)更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的村級(jí)財(cái)務(wù)狀況，確保上級(jí)轉(zhuǎn)移支付能夠維持村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

從圖8可以看出，村級(jí)財(cái)務(wù)收支水平與行政管理費(fèi)支出關(guān)系呈“U”型，即財(cái)務(wù)收支水平較高和較低的村，其行政管理費(fèi)均較高。這說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后的村，其行政管理效率越低。從財(cái)務(wù)收支與公益事業(yè)支出的關(guān)系看，也呈“U”型，財(cái)務(wù)收支較高的村和較低的村，其公益事業(yè)支出水平均較高。原因是財(cái)務(wù)收支水平較高的村，更有經(jīng)濟(jì)實(shí)力為本村莊提供更多的公共服務(wù)，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的村中有54.41%的村為貧困村，而貧困村更有可能獲得更多的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移，故下等村公益事業(yè)支出反而高于中下等村。

2.村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)與村干部數(shù)量的關(guān)系

村干部是農(nóng)村社會(huì)的管理者，更是農(nóng)村社會(huì)的當(dāng)家人。因此村干部與村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)緊密相關(guān)。從村干部的數(shù)量分布上看，其人數(shù)在10人以下的占觀察村的92.14%，為5人的比例最多，占20.42%，絕大數(shù)村集中在3-7人，占比高達(dá)73.93%。從村干部人數(shù)與行政管理費(fèi)支出的關(guān)系看（圖9），村干部人均行政管理費(fèi)支出與村干部人數(shù)大體上呈“U”型，當(dāng)村干部人數(shù)在1-2人時(shí)，人均行政管理費(fèi)支出較高，隨著村干部人數(shù)的增加，人均行政管理費(fèi)支出隨之下降，當(dāng)村干部人數(shù)為7人左右時(shí)，人均行政管理費(fèi)支出達(dá)到最低，但在村干部人數(shù)超過7人后，人均行政管理費(fèi)支出呈大幅上升趨勢。進(jìn)一步從行政管理費(fèi)支出結(jié)構(gòu)看，我們發(fā)現(xiàn)村干部人均招待費(fèi)支出和村干部工資、補(bǔ)貼與村干部人數(shù)也呈“U”型，村干部人數(shù)在5-7人時(shí)，人均招待費(fèi)支出最低；村干部人數(shù)在7人時(shí)，人均村干部工資和補(bǔ)貼支出最低?？梢?，村級(jí)組織行政人員數(shù)量存在最優(yōu)規(guī)模。從行政管理費(fèi)角度看，最優(yōu)的村級(jí)組織規(guī)模應(yīng)該在5-7人；而從村干部與公益事業(yè)支出的關(guān)系看，總體上村干部人數(shù)越多的村，其人均公益事業(yè)支出也越大，說明村干部人數(shù)越多，其組織和動(dòng)員資源的能力也越強(qiáng)（圖10）。

3.村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)與人口規(guī)模的關(guān)系

從圖11可以看出，村級(jí)財(cái)務(wù)收支與人口規(guī)模并非簡單的線性關(guān)系，財(cái)務(wù)收支在人口規(guī)模小于4000人時(shí)，其與人口規(guī)模正相關(guān)；當(dāng)人口規(guī)模在4000-5000人時(shí)，其與人口規(guī)模負(fù)相關(guān)；在人口規(guī)模達(dá)到5000人以上，其與人口規(guī)模又呈正相關(guān)。從村級(jí)行政管理費(fèi)支出與人口規(guī)模的關(guān)系看，人口規(guī)模小于4000人時(shí)，其與人口規(guī)模呈正相關(guān)，其中在3000-4000人之間時(shí)出現(xiàn)加速上升，隨后在4000-5000人出現(xiàn)明顯下降，但人口規(guī)模超過5000人時(shí)，其呈直線上升趨勢。從村級(jí)公益事業(yè)支出與人口規(guī)模的關(guān)系看，總體上，其與人口規(guī)模正相關(guān)，特別是在人口規(guī)模超過5000人后，公益事業(yè)支出呈大幅上升趨勢?？傊瑥拇寮?jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和人口規(guī)模的關(guān)系視角看，城市最優(yōu)人口規(guī)模理論可能同樣適用于農(nóng)村，人口規(guī)模在4000-5000人的村，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率會(huì)更高。

4.村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)與其社會(huì)屬性、區(qū)位的關(guān)系

從表2可以看出，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)與其社會(huì)屬性、區(qū)位關(guān)系相關(guān)。被當(dāng)?shù)卣男】荡?，其村?jí)財(cái)務(wù)收支均顯著高于非小康村，其中小康村收入高出非小康村23.99%，小康村支出高出非小康村45.97%；然而與村級(jí)收支不匹配的是，非小康村村干部人均行政管理費(fèi)支出卻要高于小康村15.31個(gè)百分點(diǎn)；進(jìn)一步比較小康村和非小康村的人均行政管理費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)非小康村的村干部人均招待費(fèi)支出和村干部人均工資、補(bǔ)貼均高于小康村的30個(gè)百分點(diǎn)和12.99個(gè)百分點(diǎn)；原因是小康村往往在村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)、財(cái)務(wù)管理制度上更為規(guī)范和透明，村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)受到更多社會(huì)力量的監(jiān)督。從人均公益事業(yè)性支出看，非小康村較小康村支出高出21.75個(gè)百分點(diǎn)，原因在于非小康村可能比小康村獲得了更多的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

從貧困村與非貧困的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的比較看（表2），村級(jí)財(cái)務(wù)收支存在較大差距，非貧困村財(cái)務(wù)收入是貧困村（被當(dāng)?shù)孛裾终J(rèn)定）的4.95倍，支出是貧困村的4.24倍；從村干部人均行政管理費(fèi)支出看，非貧困村顯著高出貧困村83.61個(gè)百分點(diǎn)。從村干部行政管理費(fèi)支出結(jié)構(gòu)看，貧困村和非貧困村在人均招待費(fèi)、工資和補(bǔ)貼支出占人均行政管理支出的比重上大體一致。從公益事業(yè)性支出看，非貧困村高出貧困村85.53個(gè)百分點(diǎn)?？梢姡毨Т搴头秦毨Т逶诖寮?jí)公益事業(yè)支出上存在較大差異。

從觀察村是否為基層政府所在地的情況看（表2），政府所在地的觀察村財(cái)務(wù)收支分別高出非政府所在地的60.28%和16.42%。從村干部人均行政管理費(fèi)支出看，政府所在地的觀察村高出非政府所在地30個(gè)百分點(diǎn)；進(jìn)一步從村干部人均行政管理費(fèi)支出結(jié)構(gòu)看，政府所在地的觀察村招待費(fèi)支出與非政府所在地齊平，但政府所在地的觀察村村干部人均工資和補(bǔ)貼高于非政府所在地的37.97%。從人均公益事業(yè)支出看，政府所在地的觀察村是非政府所在地的1.43倍?？梢?，政府所在地的觀察村的村級(jí)公共服務(wù)供給狀況要顯著好于非政府所在地的觀察村，這進(jìn)一步印證了村干部人數(shù)越多，其動(dòng)員資源的能力越強(qiáng)，村級(jí)公共物品供給會(huì)越多。

從觀察村是否為城郊村看，城郊村財(cái)務(wù)收支水平顯著高于非城郊村，其中城郊村收支分別是非城郊村的4.40倍和3.90倍?？梢姡瑓^(qū)位優(yōu)勢對(duì)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。在村干部人均行政管理費(fèi)上，城郊村顯著高于非城郊村，前者是后者的2.39倍；進(jìn)一步從行政管理費(fèi)支出結(jié)構(gòu)看，城郊村村干部人均招待費(fèi)和工資、補(bǔ)貼分別是非城郊村的2.33倍和2.44倍。從人均公益事業(yè)支出看，城郊村高出非城郊村43.77個(gè)百分點(diǎn)。

從觀察村的負(fù)債發(fā)生率看，總體上，負(fù)債發(fā)生率為33.69%。從負(fù)債累計(jì)發(fā)生的年數(shù)上看，在整個(gè)觀察期，觀察村負(fù)債發(fā)生率呈正態(tài)分布，其中累計(jì)負(fù)債發(fā)生年數(shù)為6年的比例最高，為15.11%，從未發(fā)生負(fù)債的村僅占1.92%，發(fā)生年數(shù)在14年的占0.38%（圖12）。從時(shí)序數(shù)據(jù)上看，在全面實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革前（2004），村級(jí)負(fù)債發(fā)生率為28.63%，在改革后，這一比例迅速升至37.90%，增加了近10個(gè)百分點(diǎn)。從圖13可以進(jìn)一步看出，在稅費(fèi)改革前，村級(jí)組織累計(jì)負(fù)債發(fā)生年數(shù)在3年以下的比例顯著高于改革后，但改革后，村級(jí)組織累計(jì)負(fù)債發(fā)生年數(shù)在3年以上的比例顯著高于改革前?？梢?，稅費(fèi)改革切斷了村級(jí)組織從農(nóng)村吸取資源的能力是導(dǎo)致村級(jí)組織負(fù)債發(fā)生率高發(fā)的主要原因。為什么會(huì)出現(xiàn)如此高的負(fù)債率呢？我們進(jìn)一步對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)赤字村的村干部人均行政管理費(fèi)支出較盈余村還要略高；另外赤字村人均公益事業(yè)支出也顯著高于盈余村。這說明赤字村負(fù)債一方面可能源于行政管理費(fèi)居高不下，另一方面可能是公益事業(yè)支出龐大。因此，要降低村級(jí)負(fù)債率，保障村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要從以下三個(gè)方面著手，一節(jié)省行政管理費(fèi)支出，二加大上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，特別是對(duì)村級(jí)公益事業(yè)支出的轉(zhuǎn)移支付，三重新提振村集體經(jīng)濟(jì)。

（二）影響村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的因素：一個(gè)計(jì)量分析

根據(jù)上述分析，我們構(gòu)建了一個(gè)簡單的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，用于實(shí)證分析影響村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的因素。構(gòu)建的對(duì)數(shù)計(jì)量模型如下：

其中exp enditure表示村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)支出（i=1，2），1表示村級(jí)行政管理費(fèi)支出，2為村級(jí)公益事業(yè)支出；economic表示村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用村級(jí)組織財(cái)務(wù)收入代替；cadre表示村干部人數(shù)；scale表示村規(guī)模，用人口和土地規(guī)模衡量；X表示一系列控制變量，如觀察村的社會(huì)屬性和地理區(qū)位等；u為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。各變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下（表3）：

從模型估計(jì)結(jié)果看（表4），村級(jí)財(cái)務(wù)收入、村干部人數(shù)、人口規(guī)模對(duì)村級(jí)行政管理支出均有顯著正影響；但土地規(guī)模對(duì)村級(jí)行政管理費(fèi)支出有顯著的負(fù)影響。原因在于土地規(guī)模越大的村多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，故其可用于支出的行政管理費(fèi)用也較少1。模型（2）為加入了控制變量后的回歸，其結(jié)果仍然穩(wěn)健，并且相比較而言，城郊村的行政管理費(fèi)要顯著高于非城郊村，但貧困村的行政管理費(fèi)要略低于非貧困村，這與貧困村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低有關(guān)；小康村的行政管理費(fèi)支出要顯著低于非小康村，這與前文描述性統(tǒng)計(jì)分析得到的結(jié)論一致（表3）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的村級(jí)行政管理費(fèi)要顯著高于非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的村，但不顯著。模型（3）為村級(jí)財(cái)務(wù)收入大于支出的子樣本估計(jì)結(jié)果，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、村干部人數(shù)、人口規(guī)模和土地規(guī)模對(duì)行政管理費(fèi)支出的影響都有預(yù)期的符號(hào)，小康村這一社會(huì)屬性對(duì)行政管理費(fèi)支出的影響為負(fù)且顯著，但政府所在地的樣本村和貧困村這兩個(gè)與村有關(guān)的社會(huì)屬性對(duì)行政管理費(fèi)支出的影響不顯著。模型（4）為村級(jí)財(cái)務(wù)收入小于支出的子樣本估計(jì)結(jié)果，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、村干部人數(shù)、人口規(guī)模和土地規(guī)模對(duì)行政管理費(fèi)支出的影響都有預(yù)期的符號(hào)，并且小康村這一村級(jí)社會(huì)屬性仍然對(duì)行政管理費(fèi)支出有顯著負(fù)影響。

村級(jí)公益事業(yè)支出是村級(jí)組織履行農(nóng)村社會(huì)管理的主要體現(xiàn)。從估計(jì)結(jié)果看（表5），村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、干部人數(shù)和人口規(guī)模對(duì)公益事業(yè)支出有顯著正影響，但土地規(guī)模對(duì)公益事業(yè)支出有顯著負(fù)影響，說明對(duì)于村莊而言，土地規(guī)模越大越不利于提高村級(jí)公益事業(yè)支出。模型（2）為加入控制變量的估計(jì)結(jié)果，村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、干部人數(shù)、人口規(guī)模和土地規(guī)模對(duì)公益事業(yè)支出的影響與模型（2）一致，并且相比較而言，區(qū)位優(yōu)勢并沒有給農(nóng)村居民帶來更多福利，在公益事業(yè)支出上城郊村與非城郊村在統(tǒng)計(jì)上無差異；小康村的頭銜也并未給村民帶來更多福利，但相比較而言，貧困村和政府所在地的觀察村對(duì)公益事業(yè)支出有顯著正影響，這與前文描述性統(tǒng)計(jì)分析一致。原因在于貧困村更有利于獲得上級(jí)政府財(cái)政撥款，進(jìn)而有助于公共事業(yè)支出增加；政府所在地的觀察村能獲得更多的公益事業(yè)支出，這可以從地方政府科層制晉升邏輯中得到最好的詮釋。模型（3）區(qū)分了村級(jí)財(cái)務(wù)狀況對(duì)公益事業(yè)支出的影響，引入了虛擬變量dummy（村級(jí)財(cái)務(wù)收入大于支出，dummy=1；其他為0），結(jié)果顯示赤字村公益事業(yè)支出反而高于盈余村，原因是公益事業(yè)支出是產(chǎn)生赤字的主要原因之一。

六、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的區(qū)域差異

（一）村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的區(qū)域差異

從區(qū)域視角看，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)存在明顯的地區(qū)差異（圖14）。在1995年，東部地區(qū)村干部人均行政管理費(fèi)最高（0.56萬元），其次為東北地區(qū)（0.41萬元），第三為中部地區(qū)（0.36萬元），最后為西部地區(qū)（0.22萬元）1。然而，隨著時(shí)間的推移，這種區(qū)域差異排序已發(fā)生明顯變化，到2013年，東部仍最高，達(dá)到了2.12萬元，但緊隨其后的是中部地區(qū)，達(dá)到1.88萬元，為增幅最快的區(qū)域；第三為西部，為0.78萬元；最后為東北，僅為0.74萬元，為四大區(qū)域中增幅最小的。相比較，村干部人均行政管理費(fèi)支出東中部有趨同趨勢，西部和東北有趨同趨勢。

（二）村級(jí)組織行政管理費(fèi)支出的區(qū)域差異

從區(qū)域視角看，總體上，中部地區(qū)觀察村行政管理費(fèi)用占村級(jí)財(cái)務(wù)支出的比重最大（15.89%），其次為西部（11.79%），第三為東部（10.72%），最低的為東北（5.88%）；中部高出東北10個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)一步，從村級(jí)行政管理費(fèi)支出占財(cái)務(wù)收入的比重看，排序依然沒有變化，中部依然是最高（12.97%），其次為西部（9.75%），第三為東部（7.21%），最后為東北（4.97%）；中部較東北高出8個(gè)百分點(diǎn)。稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用主要來自于上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；在中部和東北觀察村，上級(jí)撥款收入基本上能滿足村級(jí)組織日常行政管理費(fèi)支出，在西部，上級(jí)撥款收入除了能彌補(bǔ)村級(jí)組織行政管理費(fèi)開支外，還略有盈余；但對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的東部，上級(jí)撥款收入只能覆蓋村級(jí)組織行政管理費(fèi)支出的69.93%，剩下的需要靠村級(jí)其他收入去填補(bǔ)，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海東部地區(qū)，這并不是問題，但在中西部，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)將受到嚴(yán)重影響。

從行政管理費(fèi)支出結(jié)構(gòu)看（表6），總體上，村干部工資和補(bǔ)貼占行政管理費(fèi)支出的比重高達(dá)77.91%，而招待費(fèi)支出占比為22.09%?？梢?，目前村干部工資和補(bǔ)貼已成為行政管理費(fèi)支出的主體。從區(qū)域視角看，越是貧困落后的地區(qū)，其村干部工資和補(bǔ)貼占比越高，如在西部這一比例高達(dá)85.81%，而東中部較為接近，分別為77.49%和76.01%，最低的是東北，為69.39%。從招待費(fèi)支出的區(qū)域視角看，東北招待費(fèi)占行政管理費(fèi)支出的比重最高，達(dá)到30.61%；其次為中部，占23.99%，第三為東部，占22.51%，最后為西部，占比最小，僅為14.19%；最高的東北高出西部16.42個(gè)百分點(diǎn)。

（三）村級(jí)組織公共品供給的區(qū)域差異

從區(qū)域視角看（圖15），東部人均公益事業(yè)支出最高，其次為東北，第三為中部，最后為西部。從時(shí)序演變看，東部人均公益事業(yè)支出增幅明顯，從1995年的46.25元增加到2013年的230.28元，19年增加了3.98倍，年均增幅8.82%；東北增幅較慢，從1995年的31.62元增加到2013年的83.41元，19年增加了1.64倍，年均增幅5.24%；中部隨時(shí)間穩(wěn)步增長，但增幅較小，從1995年的14.70元增加到2013年的34.32元，增加了1.33倍，年均增幅4.56%；西部增幅較大，特別是2006年國家西部大開發(fā)政策實(shí)施以來，人均公益事業(yè)支出呈大幅增長態(tài)勢，較1995年，2005年西部人均支出增幅62.54%，到2013年人均支出上升到30.69元，較2005年增加了1.66倍，并超過中部。

七、結(jié)論與政策啟示

根據(jù)前文分析，我們主要得到以下結(jié)論和政策啟示：第一，在觀察期，村級(jí)財(cái)務(wù)收支水平呈大幅上升趨勢，但稅費(fèi)改革后，一方面村級(jí)財(cái)務(wù)收入增長乏力，收入增幅明顯小于支出增幅；另一方面近年來村級(jí)組織行政管理費(fèi)支出呈大幅增長趨勢，這是村級(jí)財(cái)務(wù)負(fù)債發(fā)生率居高不下和村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)普遍困難的根源。第二，農(nóng)村稅費(fèi)改革切斷了村級(jí)組織向農(nóng)村汲取資源的脈絡(luò)，同時(shí)也改變了村級(jí)財(cái)務(wù)收支結(jié)構(gòu)；改革前，村級(jí)組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出主要來自于“三提五統(tǒng)”和各項(xiàng)雜費(fèi)；改革后，上級(jí)政府撥款收入成為村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。因此，改革后，隨著村集體組織的“式微”和集體經(jīng)濟(jì)的衰敗，政府應(yīng)重構(gòu)一套支持村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。第三，小康村行政管理費(fèi)支出顯著小于非小康村，說明小康村作為一種村級(jí)榮譽(yù)，在促進(jìn)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)，建立公開、透明的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制上有積極作用。因此，建立統(tǒng)一規(guī)范、透明的村級(jí)財(cái)務(wù)收支管理制度，完善上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付以及建立長效的農(nóng)村公益事業(yè)投入機(jī)制，對(duì)于降低村級(jí)組織負(fù)債發(fā)生率，保持良好的干群關(guān)系，提高村級(jí)組織的公信力和鄉(xiāng)村治理效率至關(guān)重要。第四，稅費(fèi)改革后，隨著國家加大對(duì)農(nóng)村公共物品供給的投入，村級(jí)組織從農(nóng)村公共物品供給主體的角色轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)施主體的角色。第五，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)區(qū)域差異明顯，對(duì)于欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，上級(jí)政府足額撥款是保障村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提；對(duì)于沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高且財(cái)務(wù)盈余較多的城郊村，從制度上規(guī)定其公益性事業(yè)支出的比重，有助于保障村民社會(huì)福利水平的逐年提高，緩解社會(huì)矛盾。第六，從影響村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的因素看，村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)正相關(guān)，村干部數(shù)量與村級(jí)組織行政管理費(fèi)支出呈“U”型，但村干部人數(shù)越多，其組織和動(dòng)員資源的能力越強(qiáng)，有利于增加村莊公共物品的供給。因此，保持合理的村干部人數(shù)，既有有利于形成相互約束的權(quán)力制衡機(jī)制，又有助于農(nóng)村社會(huì)治理。

（責(zé)任編輯：曉 亮）