董中超

【摘 要】 文章以國家審計署2010年、2011年、2012年、2013年公布的對中央企業(yè)四年的審計結果公告為基礎，分析了部分中央企業(yè)的基本情況、經營情況以及在財務收支審計和資產負債表損益審計中發(fā)現的相關問題，針對審計公告中揭示的問題進行了認真分析，對現行的審計公告制度進行了研究，并對審計公告制度存在的一些問題提出改進建議。

【關鍵詞】 中央企業(yè)； 審計公告； 財務收支； 信息分析

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）18-0061-03

審計公告可以督促相關企業(yè)認真落實審計整改意見，深入剖析原因，加強風險管控，堵塞管理漏洞，規(guī)范管理行為，使中央企業(yè)緊密結合當前開展的“管理提升活動”，夯實基礎管理，提升管理水平，建立長效機制。

一、審計公告制度的現狀及意義

（一）審計公告制度的現狀

審計公告制度是國家審計機關將審計事項通過合法有效載體向社會公開的一種制度。從世界范圍看，積極有效地推進審計公告制度，已成為國際的通行做法和各國國家審計機關的必然選擇。美國、加拿大等立法型國家審計機關，法國、意大利等司法型國家審計機關，日本、印度等獨立型國家審計機關均在必要時在報刊、網絡、電視電臺等媒介向民眾公布審計結果。

我國從1985年就開始法制進程和公告制度的準備，1985年8月第一任審計長呂培儉首次向全國人大常委會作工作報告，1995年7月，國務院根據《審計法》制定和頒布了《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》，2001年審計署3號令頒布了《審計機關公布審計結果準則》，2002年頒布了《審計署審計結果公告試行辦法》，2003年審計機關在不經意間掀起了“審計風暴”，極大地提高了國家審計機關的權威和聲望，2004年以后，審計結果公告步入正軌，審計結果公開化的步伐加快。

（二）中央企業(yè)審計公告實施的意義

雖然我國審計公告制度施行的時間不長，但是和未實施審計公告制度之前相比，審計公告制度在推動經濟發(fā)展、監(jiān)督中央企業(yè)財務收支和經營活動方面，還是具有很強的積極意義并且取得了一定成效。

1.有利于中央企業(yè)強化管理、推動改革，加強經營管理水平。中央企業(yè)是國有經濟的命脈，與人民的生活息息相關，中央企業(yè)管理水平的高低直接決定其經營效率水平的高低，也決定著盈利水平的高低，對中央企業(yè)的審計結果進行公告可以對其進行社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，公眾對受托管理的公共財產使用情況進行必要的監(jiān)督，利用社會輿論監(jiān)督傳播范圍廣、反映速度快、影響震動大的特點，把審計發(fā)現的問題“曝光”，利用社會壓力迫使有關問題得到公正處理，并將處理結果向社會反饋，形成巨大的威懾力，從而達到審計目的。

2.有利于查處重大違法違規(guī)問題，維護國有資產安全。在2012年的國家審計署對中央企業(yè)的審計中，查處違規(guī)違紀干部87名（其中局級干部3人），發(fā)現違法事件多起，已經移交司法機關處理，推動了國家反腐倡廉政策的實施。對審計發(fā)現的問題，已有接近97%完成了整改，其他正在積極整改中，審計署將繼續(xù)跟蹤和督促落實，防止了國有資產流失，保衛(wèi)了國家財產安全。

3.有利于加強企業(yè)的內部控制水平，改善公司治理結構，提升企業(yè)管理水平。審計人員在了解企業(yè)控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、對控制監(jiān)督的基礎上，進行內部控制測試，并對內部控制的設計合理性、執(zhí)行有效性進行評價，對審計過程中所發(fā)現的企業(yè)內部控制制度存在的問題提出建議，良好的內部控制制度對于促進企業(yè)的發(fā)展不言而喻。

二、審計署對中央企業(yè)的審計情況

（一）中央企業(yè)基本情況介紹

國務院國有資產監(jiān)督管理委員會成立之時，其所屬的中央企業(yè)數量為196家，經過重組，至2013年5月，中央企業(yè)數量為115家。長期以來，中央企業(yè)積極推進現代化公司制改革，建立規(guī)范的公司治理結構。同時，股份制改革和境內外上市有力促進了企業(yè)經營管理機制的改變，完善了法人治理結構以及內部控制制度，提升了管理經營水平。中央企業(yè)及其所屬子企業(yè)的公司制股份改制面由2005年的40%提高到2012年的85%。

（二）中央企業(yè)審計公告總體概況

2010年6月13日，審計署公布了華潤集團有限公司等9家中央企業(yè)2008年度的財務收支審計結果，涉及交通、金融、電力等領域。2011年5月20日，審計署公布了招商局地產控股股份有限公司等16家中央企業(yè)2009年的財務收支審計結果和中國鋁業(yè)公司2008年的財務收支審計結果，涉及交通、電信、核工業(yè)、建筑、石油等領域。2012年6月1日，審計署發(fā)布了中國電子科技集團公司等17家中央企業(yè)的2010年財務收支審計結果，涉及能源、鋼鐵、汽車、裝備制造、電信等領域，重點審計了企業(yè)集團總部和部分所屬企業(yè)，審計資產量占企業(yè)資產總額的50%以上。2013年5月10日，國家審計署公布了10家中央企業(yè)2011年財務收支審計結果和3家銀行2011年度的資產負債損益審計結果，涉及能源、電力、礦產、糧食、機械、金融等眾多領域，重點審計了中央企業(yè)總部及其分支機構的經營效率、資產情況、管理控制水平和違法違規(guī)情況。

審計署公布的這些審計公告，重點在于檢查企業(yè)貫徹落實中央關于宏觀調控、調整經濟結構、節(jié)能減排等方面的政策措施情況，檢查企業(yè)資產、負債、損益的真實、合法、效益情況，檢查企業(yè)內控制度的完善和執(zhí)行情況，揭露金融領域的重大違法違規(guī)問題，揭示信貸資金的投放、投融資活動以及在金融方面的其他問題。

從2010—2013年國家審計署公布的審計公告內容來看，對于中央企業(yè)的審計主要是財務審計和資產負債損益審計，涉及的均是國計民生的重大領域，審計的重點圍繞促進和完善宏觀調控，圍繞健全完善市場經濟體制，注重從體制機制等制度層面分析原因和提出建議。從被審計中央企業(yè)的數量上來看，每年呈遞增趨勢，這說明了國家對中央企業(yè)的監(jiān)督在逐步加強。

三、審計公告揭示的問題

（一）中央企業(yè)審計中發(fā)現的問題

從2010年審計署公布的審計公告可以看出，部分中央企業(yè)存在違規(guī)經營、履行政策性職能不到位、賬務處理不規(guī)范、違規(guī)申報和使用財政專項資金，甚至涉嫌違法犯罪和嚴重違規(guī)等問題。例如在對中國出口信用保險公司2008年資產負債損益審計中，中信保在明知項目不屬于保險責任的情況下，向投保人賠償154.49萬美元（折合人民幣1 287.65萬元），由于擔保措施未實施，預賠款面臨損失。中國華電集團公司未經發(fā)改委核準，開工建設云南魯地拉水電、內蒙古卓資等11個電源項目，其所屬7家企業(yè)的13個工程項目存在未按規(guī)定實行公開招標及違規(guī)轉分包問題，涉及合同金額61.71億元。中國航空集團公司所屬企業(yè)在核算客票收入時，直接扣除了超標準支付的機票銷售代理手續(xù)費，造成少計收入和費用各130 360萬元，導致少繳營業(yè)稅金及附加。2002年至2009年7月，南航集團所屬企業(yè)將貨運服務、機務維修、過站維護等收入共計10 550.6萬元轉入“三產”單位或工會，已用于發(fā)放職工獎金補貼及其他開支6 821.85萬元。

從2011年審計署公布的審計公告可以看出，部分中央企業(yè)存在會計核算和財務管理不健全、經濟決策失誤、業(yè)務管理不規(guī)范、對外投資、招標管理違規(guī)、內部控制薄弱等問題。例如在對中國中化集團公司2009年財務收支審計中，中化集團本部及部分所屬企業(yè)因合并會計報表范圍不完整、抵銷不充分，導致少計資產12.33億元，少計負債14.14億元，多計凈利潤992.04萬元。大唐集團同時設有資金結算中心和財務公司，資金管理機構設置和職能劃分不合理，資金歸集率比五大發(fā)電集團平均值低13.75個百分點，影響資金使用效率。2004年至2009年，大唐集團的資產負債率均在70%以上，2009年達到了87.79%，部分火電企業(yè)現金支付能力持續(xù)減弱，面臨經營風險。2006年至2009年，風帆股份擅自改變某新建項目可行性研究報告確定的成熟技術和進口設備，且未經招標采購設備，導致價值3 635.69萬元的設備不能正常使用而閑置，且這些設備生產的產品不達標，質量事故頻發(fā)，累計虧損5 953.45萬元。2009年，中國海油本部及所屬中海石油煉化有限責任公司（以下簡稱中海煉化）等6家企業(yè)存在未及時將長期掛賬的往來款結轉收入、多計提減值準備、在成本費用中直接列支工資性支出等問題，造成少計利潤1.91億元。

從2012年審計署公布的審計公告可以看出，部分中央企業(yè)存在工程建設項目管理不規(guī)范、不能貫徹落實國家宏觀政策、重大經濟決策失誤、業(yè)務管理薄弱等問題。例如中國中信集團所屬子公司中信銀行等金融機構，2008年至2010年違規(guī)發(fā)放貸款和票據貼現業(yè)務共30.64億元。2005年至2010年，武鋼集團及部分所屬單位違規(guī)擴大煉鐵產能776.70萬噸、煉鋼產能938萬噸、軋鋼產能910萬噸，未按照發(fā)展改革委批復要求淘汰落后煉鐵產能216萬噸、煉鋼產能530萬噸。2010年6月，招商局集團未按規(guī)定報經主管部門批準，出資6.43億澳元（約合人民幣37.76億元）收購一公司。截至2008年底，寶鋼集團有限公司所屬上海浦東鋼鐵有限公司因遷出上海世博會規(guī)劃園區(qū)共取得政府搬遷補償款100.27億元（含利息），由于未與上海世博局就土地屬于“征用”還是“借用”問題達成一致，該公司截至2010年底仍未按搬遷或處置收入規(guī)定期限進行納稅申報。

從2013年審計署公布的審計結果公告可以看出，部分中央企業(yè)存在會計核算不規(guī)范、財務管理存在漏洞、執(zhí)行國家政策不到位、重大經濟決策失誤、內部控制薄弱等問題。例如中國出版集團及10家所屬單位存在虛列會議費18.04萬元、在成本費用中列支購物卡支出40.02萬元、在工資總額之外列支職工交通補貼等659.20萬元等問題；中航集團未嚴格執(zhí)行“三重一大”決策實施辦法，部分重大決策事項未通過會議形式進行；中國五礦集團公司所屬五礦邯邢礦業(yè)有限公司未經集團批準、未履行資產評估程序對外投資，涉及金額4.24億元；中國建設銀行遼寧、江蘇、浙江、山東、湖北、湖南6家分行違反國家差別化信貸政策，辦理個人住房貸款未執(zhí)行規(guī)定利率和首付款比例規(guī)定，違規(guī)發(fā)放個人貸款共4.67億元，遼寧、浙江、湖北、湖南4家分行違規(guī)辦理存款業(yè)務共11.63億元。

通過分析中央企業(yè)這四年的審計結果公告可以看出，中央企業(yè)每年存在的問題都大同小異，均涉及到會計核算、財務管理、內部控制、執(zhí)行國家政策、項目投資決策等方面，還有一個特點就是每年審計每年都會發(fā)現違法違規(guī)、貪污腐敗、挪用資金等現象，每年都會處理一批貪腐干部，還有就是通過審計發(fā)現的問題每年都會重復出現，這是很值得讓人思考其原因的，發(fā)現問題卻不能解決問題，違法違規(guī)現象重復出現，審計公告制度抑或企業(yè)管理制度均值得再商榷。

（二）中央企業(yè)審計中出現問題的原因

審計公告屬于政務公開的范疇，是公民知情權發(fā)展的結果，許多發(fā)達國家都是通過相應的法律得以確立，而我國與審計公告相配套的法律法規(guī)體系缺乏，再加上我國實行的是行政型國家審計模式，審計獨立性不強，審計公告在公布之前，往往需要征求本級政府的意見，審計機關需要對本級政府和上級審計機關負責，這種審計公告結果的獨立性將大打折扣。雖然每年都對中央企業(yè)進行財務收支審計，但是由于審計獨立有效的監(jiān)督脆弱，難以對中央企業(yè)全面進行控制，審計發(fā)現的問題有時就不了了之，這就會導致每年進行審計時，此前要求其改正的問題仍頻繁出現。

另外，中央企業(yè)的責任追究制度不健全，被審計單位對審計后的落實整改壓力不大，在目前的制度下，對于審計發(fā)現的問題，很多審計機關本身沒有直接處罰的權利，有的僅僅是建議權，使很多審計結果沒有得到有效利用。審計公告的內容在我國都是公布在國家審計署的網站上面，審計署并沒有獨立發(fā)行公報用于專門公布審計結果，這也造成社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督不充分，被審計中央企業(yè)改正所發(fā)現問題的壓力小。

四、相關建議

中央企業(yè)在被審計過程中發(fā)現了諸多問題，從發(fā)現問題的角度出發(fā)，提出相關建議正好是對癥下藥，從歷年的審計報告中，筆者發(fā)現中央企業(yè)主要存在財務核算不健全、預算管理制度不完善、投資項目管理薄弱、資金挪用問題突出、內部控制制度執(zhí)行力不強等問題。從這些問題出發(fā)，本文提出以下幾點改進建議：

1.在制度層面進行設計，完善與審計有關的各項法律法規(guī)，使審計公告制度與審計法律體系相匹配，加強審計的獨立性。相關企業(yè)也應根據審計意見制定相關的規(guī)章制度，完善內部控制，使各項政策的實施做到有章可循。對于查處有嚴重違規(guī)違紀現象的中央企業(yè)，應該成立專門的工作組，及時部署落實整改措施，審計機構進行跟蹤審計，持續(xù)進行監(jiān)督。

2.審計機構應在內部設立審計委員會或者專門的內部審計部門，授予其實質性的權利，做到名實相符，在企業(yè)的日常經營中不斷地對其進行監(jiān)督核查，對發(fā)現的問題及時報告。對內部審計人員進行有效的培訓，提高業(yè)務水平和計算機水平，以適應復雜多變的經濟環(huán)境。

3.內部審計部門應加大財務管理水平和會計核算水平，確保會計信息的真實完整，強化內部管理，嚴格按照業(yè)務流程處理事務，各項審批授權嚴格按照相關規(guī)定執(zhí)行，遵守相關的法律法規(guī)。

4.增加每年對中央企業(yè)的審計數量，從歷年的審計情況看，被審計的中央企業(yè)只占央企總數的10%左右，這樣還無法揭示中央企業(yè)存在的大部分問題。另外保證審計所需要的相關經費，增加審計機構的設置，授予審計機關更高的權利，不要使審計機構附屬在財務或者監(jiān)管部門之下，應該使審計機關獨立存在，這樣可以增加審計機關的獨立性。

【參考文獻】

[1] 審計署.審計結果公告.2010—2013年，審計署網站（http：//www.audit.gov.cn）[EB/OL].