劉偉明

〔摘要〕社會(huì)公正是中國社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，也是全面深化改革的方向。本文概述了治理民主理論，認(rèn)為社會(huì)公正原則的內(nèi)容涵蓋了治理民主的價(jià)值取向，治理民主的制度體系是落實(shí)社會(huì)公正的重要途徑。從這一理論視野出發(fā)探究中國公正社會(huì)建設(shè)，發(fā)現(xiàn)治理民主建設(shè)滯后導(dǎo)致社會(huì)不公，而流行的選舉民主無法根治社會(huì)不公。為促進(jìn)社會(huì)公正，應(yīng)大力建設(shè)治理民主，遵循法治民主-分權(quán)民主-選舉民主的順序，以法治民主保障公民權(quán)利；以分權(quán)民主完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、培育社會(huì)自治；最后，以多種上層民主形式暢通表達(dá)渠道。

〔關(guān)鍵詞〕治理民主；法治民主；分權(quán)民主；社會(huì)公正

〔中圖分類號(hào)〕D033〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）03-0049-06

改革開放以來，中國執(zhí)政黨的執(zhí)政目標(biāo)長(zhǎng)期是“小康社會(huì)”和“全面建成小康社會(huì)”，相應(yīng)的重心是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。歷史表明，這一執(zhí)政目標(biāo)符合時(shí)代需要，定位非常準(zhǔn)確，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到快速發(fā)展。但這沒有也不可能自動(dòng)導(dǎo)向社會(huì)公正，而是進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期：社會(huì)各階層及區(qū)域間的貧富分化導(dǎo)致民眾心理上的巨大落差，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、既得利益集團(tuán)等體制性問題凸顯，利益沖突破壞社會(huì)和諧，愈演愈烈。因此，社會(huì)不公是中國執(zhí)政黨和政府必須正視和積極應(yīng)對(duì)的問題，而社會(huì)公正成為中國政界、學(xué)界、媒體和大眾廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，也是全面深化改革的一個(gè)方向。〔1〕

既有研究中，大多數(shù)學(xué)者的研究進(jìn)路是聚焦于公正的學(xué)術(shù)概念和中國社會(huì)轉(zhuǎn)型中的不平等現(xiàn)象，進(jìn)而提出矯正社會(huì)不公、化解社會(huì)矛盾的對(duì)策建議。這類進(jìn)路往往將公正視為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)分配問題，對(duì)策建議多為要求政府強(qiáng)化再分配職能、保障公民社會(huì)權(quán)利，屬于國家中心主義的話語。事實(shí)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正與完善行政體系、保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利都有密切關(guān)系，更與中國民主進(jìn)程息息相關(guān)。政治學(xué)界關(guān)于“治理民主”的前沿研究成果提供了完整的理論模型①，本文借鑒該模型，從治理民主的視角探究對(duì)公正的訴求，認(rèn)為必須以建設(shè)治理民主來建設(shè)公正社會(huì)。

一、什么是“治理民主”

治理民主理論主要由中國人民大學(xué)楊光斌教授提出并論證。根據(jù)既有文獻(xiàn)，其意涵和意義可以歸納為以下三部分：

1.治理民主理論兼顧社會(huì)中心主義與國家中心主義，同時(shí)強(qiáng)調(diào)治理與民主

治理民主理論認(rèn)為，治理與民主是當(dāng)前世界社會(huì)科學(xué)的兩大關(guān)鍵詞。沒有治理的民主必然是無效的，不是人們所欲求的；反之，沒有民主的治理不符合世界潮流，必然被淘汰。

首先，治理民主理論強(qiáng)調(diào)正義是古往今來的最高政治目標(biāo)，任何政體如果不能實(shí)現(xiàn)正義，都不是好政體。民主政體不但要符合程序上的正義，更要滿足實(shí)質(zhì)正義，即提供有效的公共服務(wù)。因此，民主理論必須引入國家自主性變量，實(shí)現(xiàn)可治理的民主，在政治過程中政府回應(yīng)民眾的參與，達(dá)到民眾的應(yīng)有訴求?！?〕

其次，大眾政治時(shí)代，民主是無法繞開的話語和現(xiàn)實(shí)。因此，“可治理的”國家必須是民主的，保障民眾選舉和參與的民主權(quán)利?！?〕

綜合而言，治理民主理論認(rèn)為應(yīng)當(dāng)用民主觀念、民主制度、民主程序和多元主體去治理社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“民主治理”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)國家自主性，重視國家權(quán)力本身的整合性作用和引導(dǎo)性作用，避免治理的困境甚至國家失敗。

2.治理民主由“參與—自主性回應(yīng)—責(zé)任”三大要素構(gòu)成

治理民主理論認(rèn)為，民主政體應(yīng)該包括作為程序方法（程序民主）的“參與”和作為目的理性（實(shí)質(zhì)民主）的“回應(yīng)”和“責(zé)任”的統(tǒng)一體。這樣，“民主”不僅是關(guān)乎民眾政治參與的權(quán)利，還是滿足民眾利益的政治過程和政治價(jià)值?！?〕

參與。民主政治的前提是公民的政治參與，但治理民主理論反對(duì)將政治參與與競(jìng)選劃等號(hào)，重視公民以參與式民主的形式影響行政機(jī)關(guān)決策。由于行政決策往往直接關(guān)乎公民切身利益，作為執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)與公民日常生活休戚相關(guān)，甚至可以認(rèn)為公民影響行政機(jī)關(guān)決策的意義并不比影響選舉過程遜色。而網(wǎng)絡(luò)這一“新媒體”更使公民的直接參與成為可能。

自主性回應(yīng)。自由民主理論同樣強(qiáng)調(diào)“回應(yīng)”，但因其建立在社會(huì)中心主義或個(gè)人權(quán)利主義基礎(chǔ)上，所謂的“回應(yīng)”只能是國家對(duì)社會(huì)的被動(dòng)性反應(yīng)。治理民主理論更強(qiáng)調(diào)國家自主性的回應(yīng)：第一，國家必須了解并回應(yīng)社會(huì)最必須、最迫切的訴求；第二，國家的回應(yīng)必須是自主性的、有選擇性的，絕非一味迎合社會(huì)而最終陷入民粹主義的泥沼；第三，政治參與的主體是不平等的，社會(huì)弱勢(shì)群體和強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)傳遞的信息顯然不對(duì)稱，這就需要國家主動(dòng)地深入民間，了解百姓疾苦，發(fā)掘真實(shí)的政治信息?！?〕

責(zé)任。建立政府是為了滿足民眾的安全、秩序、福利、正義等基本需要，這構(gòu)成政府責(zé)任的基本內(nèi)容。治理民主理論從國家—社會(huì)關(guān)系中的政府層面看民主，將責(zé)任原則轉(zhuǎn)換成治理，即任何形式的民主政府都是為了國家治理的需要?！?〕

總結(jié)治理民主理論的三要素：“參與”是民主的主體即人民行使權(quán)利的基本形式；“回應(yīng)”是政府對(duì)人民參與和利益訴求的響應(yīng)；而“責(zé)任”則是官民互動(dòng)的政策產(chǎn)品輸出?！?〕

3.治理民主理論的范式意義

從以上歸納可以發(fā)現(xiàn)，治理民主理論在諸多方面超越了西式自由民主理論，為我們分析中外政治問題提供了有力的理論工具。

首先，治理民主理論在程序正義之外更強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)正義，重視公民經(jīng)民主程序能夠獲得有效的公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。這有利于我們跳出西式自由民主理論片面強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性選舉而無視國家治理失敗的理論困境，在競(jìng)爭(zhēng)性選舉的“模式”之外從“民眾有訴求、政府有回應(yīng)”的“過程”角度更公正客觀地評(píng)價(jià)中國和印度、墨西哥、菲律賓、烏克蘭等國的政治實(shí)踐。

其次，治理民主理論在選舉過程之外清楚地指出了大企業(yè)等強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的存在及其對(duì)現(xiàn)代政治的巨大影響，重視國家自主性在建設(shè)公正社會(huì)中的關(guān)鍵作用。治理民主理論是一種兼顧社會(huì)中心主義和國家中心主義的社會(huì)理論，強(qiáng)調(diào)國家和社會(huì)相互糾偏而達(dá)成均衡。由于弱勢(shì)群體和強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的不平等，需要發(fā)揮國家自主性，救濟(jì)社會(huì)弱勢(shì)群體因事實(shí)上的不平等機(jī)會(huì)和障礙所導(dǎo)致的不利地位。從而超越了僅注重形式平等的競(jìng)爭(zhēng)性選舉、擱置大企業(yè)甚至放任其主宰民主政治的自由民主理論。

二、治理民主理論視域中的公正原則

在長(zhǎng)期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心后，中國社會(huì)亟待確立一套價(jià)值原則，并經(jīng)由一套治理體系加以落實(shí)。在社會(huì)主義核心價(jià)值觀中，我們發(fā)現(xiàn)“公正”是這套價(jià)值原則的核心，即公正應(yīng)是全面深化改革的價(jià)值追求，既要在最低標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)公正，也要在最高目標(biāo)意義上不懈地追求公正。

1.治理民主的價(jià)值取向包括于社會(huì)公正的基本原則之中

公正是一個(gè)跨學(xué)科的重大命題，政治哲學(xué)、社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)等多學(xué)科都做出了各自的解釋，也存在諸多爭(zhēng)議。一般認(rèn)為，公正有以下四個(gè)面相：公正首先意味著權(quán)利平等，即所有社會(huì)成員的基本權(quán)利，如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、言論自由權(quán)、遷徙權(quán)，與他人的同樣權(quán)利相容，因此應(yīng)得到平等保障，不因出身、職業(yè)、財(cái)富的不同而區(qū)別對(duì)待。這也是羅爾斯論證的正義第一原則，即“每一個(gè)人對(duì)于一種平等的基本自由之完全適當(dāng)體制都擁有相同的不可剝奪的權(quán)利，而這種體制與適于所有人的同樣自由體制是相容的”?！?〕其次是機(jī)會(huì)平等，即在機(jī)會(huì)有限的情況下職務(wù)和地位應(yīng)向所有社會(huì)成員開放，每位社會(huì)成員都有權(quán)利參與到獲得這些職務(wù)和地位的競(jìng)爭(zhēng)中。第三是規(guī)則平等，即所有社會(huì)成員應(yīng)該在統(tǒng)一的規(guī)則體系下參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。個(gè)人的天賦、能力、運(yùn)氣等有巨大差別，競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果也必然不同，但只要規(guī)則平等地對(duì)待所有個(gè)體，那么結(jié)果就是公正的。最后，即使實(shí)現(xiàn)了以上三種公正，弱勢(shì)群體仍處于既有社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)分配所導(dǎo)致的事實(shí)上的不平等和不利地位，公正的社會(huì)利益分配還應(yīng)向社會(huì)弱勢(shì)群體傾斜，以幫助他們脫離這一處境。公正的以上四種面相在黨的十八大報(bào)告中有明確表述，即“加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，努力營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利?！薄?〕落實(shí)公正價(jià)值原則的社會(huì)既能夠保證富裕人士的利益增加不以剝奪弱勢(shì)群體為代價(jià)，從而化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧，又能夠保障富裕人士的合法權(quán)益，并扶助弱勢(shì)群體以平等的姿態(tài)參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，從而使社會(huì)人力資源得到充分發(fā)揮和利用，推動(dòng)社會(huì)不斷進(jìn)步。

和公正諸原則一致，治理民主也強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員的權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和規(guī)則平等。治理民主理論認(rèn)為，民主建設(shè)的正方向按照“詞典式秩序”排列依次是法治民主、分權(quán)民主和包括選舉民主在內(nèi)的諸民主的表面化形式。法治民主旨在保障國家主權(quán)和個(gè)人基本權(quán)利與自由，是制度性秩序的民主；分權(quán)民主包括中央向地方分權(quán)以讓各級(jí)地方政府獲得更多的自主權(quán)甚至自治、政府向企業(yè)分權(quán)以形成多元化產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、國家向社會(huì)分權(quán)以形成多中心治理?！?0〕顯而易見，法治民主是落實(shí)權(quán)利平等、規(guī)則平等原則的根本制度保障，分權(quán)民主不僅有利于實(shí)現(xiàn)原始意義上的民主，由“人民”直接行使各種權(quán)利，也保障了民眾經(jīng)濟(jì)權(quán)利，使民眾享有平等的機(jī)會(huì)參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，共享改革發(fā)展成果，從而實(shí)現(xiàn)公正。

建設(shè)法治民主、分權(quán)民主，充分保障民眾權(quán)利，不僅有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更有利于民眾分享改革紅利，減輕對(duì)社會(huì)保障的依賴，促進(jìn)社會(huì)權(quán)利的落實(shí)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。如羅爾斯認(rèn)為，“擁有財(cái)產(chǎn)的民主”（property-owning democracy）將自然地滿足差別原則，事實(shí)上吻合“鈍于稟賦”而“敏于志向”的道德直覺?！?1〕這是因?yàn)?，擁有?cái)產(chǎn)的民主能夠大大地縮小財(cái)產(chǎn)與財(cái)富分配的不平等，大大地提高投資于人力資本的機(jī)會(huì)平等，因此在進(jìn)入市場(chǎng)的起始處不平等就已經(jīng)減少，這樣就可以相應(yīng)淡化再分配的社會(huì)福利。對(duì)南美國家的經(jīng)驗(yàn)研究也表明，若政府一視同仁地確認(rèn)并保護(hù)民眾的資產(chǎn)，簡(jiǎn)化繁瑣的政府審批程序、保障民眾自由營(yíng)業(yè)的權(quán)利，將極大地激活民間資本，走向社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。〔12〕

西式自由民主理論以個(gè)人權(quán)利中心主義為基石，雖然也強(qiáng)調(diào)回應(yīng)是民主的重要原則，但只是國家對(duì)社會(huì)的被動(dòng)性反應(yīng)，從而必然受制于民主參與群體的不平等結(jié)構(gòu)，偏向于組織良好、資金充裕、能夠嫻熟操縱和深刻影響媒介的強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，尤其是大企業(yè)。社會(huì)弱勢(shì)群體的表達(dá)渠道只是表面上通暢，卻難以得到國家真正的回應(yīng)。從本質(zhì)上講，這是因?yàn)樽杂擅裰骼碚搩H僅將國家視為社會(huì)各階層、各利益集團(tuán)爭(zhēng)奪利益的場(chǎng)域，而遮蔽了國家的自主性。與此相反，治理民主強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)平衡社會(huì)群體間的利益關(guān)系，保護(hù)社會(huì)最不利群體。如前所述，治理民主理論認(rèn)為，最低限度的民主政體應(yīng)該是作為程序方法（程序民主）的“參與”和作為目的理性（實(shí)質(zhì)民主）的“回應(yīng)”和“責(zé)任”的統(tǒng)一體，基本內(nèi)涵是“參與—自主性回應(yīng)—責(zé)任”三大要素，強(qiáng)調(diào)國家的自主性，認(rèn)為國家應(yīng)主動(dòng)地或有選擇地回應(yīng)社會(huì)，自主地發(fā)掘真實(shí)的政治信息，甚至在社會(huì)沒有進(jìn)行系統(tǒng)的利益表達(dá)時(shí)就主動(dòng)深入民間、了解百姓疾苦?！?3〕顯然，這種自主性回應(yīng)既是國家本著民本思想進(jìn)行的，也深刻體現(xiàn)了社會(huì)公正的利益分配原則。

2.建設(shè)治理民主的過程是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的過程

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，根本是社會(huì)利益的公正分配。因此，首要的是增加社會(huì)財(cái)富總量，再建設(shè)完善的社會(huì)再分配體制，一般體現(xiàn)為一整套社會(huì)政策體系。根據(jù)“三次分配”理論，實(shí)現(xiàn)分配公正應(yīng)依次按順序進(jìn)行：首先，通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)收入分配，稱為“第一次分配”；其次，通過政府調(diào)節(jié)而進(jìn)行收入分配，稱為“第二次分配”；最后，個(gè)人出于自愿，在習(xí)慣與道德的影響下把可支配收入的一部分或大部分捐贈(zèng)出去，稱為“第三次分配”?！?4〕

這既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的過程，同時(shí)也是建設(shè)治理民主的過程。自由民主理論視野中，民眾對(duì)民主的訴求止于能直接實(shí)現(xiàn)政治參與——尤其是競(jìng)爭(zhēng)性選舉——的民主權(quán)利，因此自由民主理論在實(shí)踐中往往體現(xiàn)為“黨爭(zhēng)民主”。然而，據(jù)此建成的許多民主國家甚至無法提供基本公共服務(wù)，遑論實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。治理民主理論認(rèn)為，民主必須與有效的治理聯(lián)系在一起，讓民主能為民眾提供有效的公共服務(wù)。理想的國家或理想的社會(huì)必須是“可治理的”（governable），可治理的國家又必須是民主的?！?5〕這一目標(biāo)必然蘊(yùn)含著對(duì)社會(huì)公正的訴求，并通過政府有效提供公共服務(wù)、提升社會(huì)福祉來實(shí)現(xiàn)。

因此，在治理民主視域中，政府的重要職能是從公共利益出發(fā)，制定公共政策、調(diào)整利益分配關(guān)系。在政策工具的選擇上，政府不僅直接生產(chǎn)提供公共物品和公共服務(wù)，也要借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體、非營(yíng)利組織和社區(qū)的力量，如以政府購買形式提供社會(huì)公共服務(wù)?！?6〕這既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的重要手段，也是檢驗(yàn)治理民主的重要標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)多元主體的順暢合作，要求建設(shè)法治民主保障各方的合法權(quán)利，約束合作中可能的機(jī)會(huì)主義行為和侵權(quán)行為；要求建設(shè)分權(quán)民主，政府向企業(yè)分權(quán)、國家向社會(huì)分權(quán)以培育有能力提供公共服務(wù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體、非營(yíng)利組織和社區(qū)機(jī)構(gòu)；最后，必須建設(shè)選舉民主、參與民主和協(xié)商民主等多種民主表現(xiàn)形式，保障民眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以公共政策決策和實(shí)施中的公開透明來保證各方在合作提供公共服務(wù)的過程中向民眾負(fù)責(zé)，保證社會(huì)各階層、利益相關(guān)方的利益得到切實(shí)保障。

三、治理民主建設(shè)滯后導(dǎo)致社會(huì)不公

綜合以上論述，公正原則的內(nèi)容涵蓋了治理民主的價(jià)值取向，治理民主的制度體系是落實(shí)社會(huì)公正的重要途徑。缺乏公正的治理民主體系，沒有正確的價(jià)值導(dǎo)向，沒有完善的治理民主體系，則公正也無法落實(shí)。因此，若治理民主建設(shè)滯后，國家治理體系不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速變遷引致的高度多元、復(fù)雜和不確定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，必然嚴(yán)重妨礙社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)。

改革開放三十余年來，中國民主政治建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。但與同期規(guī)?？涨?、速度驚人的經(jīng)濟(jì)體制改革相比，不免相對(duì)滯后。經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)沒有也不可能自動(dòng)使社會(huì)各階層分享“改革紅利”以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，反而因社會(huì)結(jié)構(gòu)的利益集團(tuán)化和嚴(yán)重的腐敗造成極大的社會(huì)不公，導(dǎo)致社會(huì)充滿暴戾之氣和仇富思潮。這不僅不利于社會(huì)穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安，也使通過勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本等要素而合法致富的人群充滿不安，不利于創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流。從治理民主的視野觀察社會(huì)公正問題，很容易發(fā)現(xiàn)社會(huì)公正缺失的原因：無論是社會(huì)結(jié)構(gòu)的利益集團(tuán)化還是資源集中化而導(dǎo)致的腐敗，都源于資源壟斷，“總病根”是市場(chǎng)化改革所積聚的龐大財(cái)富被國家壟斷。〔17〕歸根結(jié)底，是治理民主建設(shè)的滯后所致。

1.法治民主建設(shè)滯后，權(quán)利缺乏保障

總體而言，改革開放是史上罕見的所有人都受益的帕累托改進(jìn)。但隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)弱勢(shì)群體只分享到較少的改革收益，卻付出較多成本。從法治角度審視，公民合法權(quán)利受到侵犯是利益受損的主因。如城市發(fā)展的收益主要體現(xiàn)為政府所獲的高額土地出讓金和房地產(chǎn)商的暴利，普通民眾不僅較少受益，反而可能因強(qiáng)制拆遷而被侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)。又如，農(nóng)民工為中國城市化建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但他們的自由遷徙權(quán)遲遲無法落實(shí)，在大中城市落戶困難重重。這直接導(dǎo)致農(nóng)民工無法平等地享受城市公共服務(wù)、社保難以在省際有效落實(shí)、住房未納入城鎮(zhèn)住房保障體系等，更由此催生留守兒童、留守婦女、農(nóng)村空巢老人等現(xiàn)象，造成嚴(yán)重社會(huì)不公。

另一方面，對(duì)于部分民眾的違法上訪等行為，政府常常不能依法處置，反而選擇用金錢平息事態(tài)，民眾由此形成“會(huì)哭的孩子有奶吃”的心理預(yù)期，進(jìn)而以“把事情鬧大”的形式偏激地表達(dá)訴求。顯然，倚靠金錢而非法治手段一味“維穩(wěn)”，不但推高行政成本、加重基層政府負(fù)擔(dān)，更損害了政府權(quán)威和民眾對(duì)公正執(zhí)法的信任。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由此導(dǎo)致的不守法行為將嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定。

2.分權(quán)民主建設(shè)滯后，政府壟斷大量資源

中國經(jīng)濟(jì)改革是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)逐漸取代政府在資源配置中起決定性作用。這一改革過程實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)，但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)機(jī)制配置資源的作用在不同領(lǐng)域是不均衡的：在一些領(lǐng)域市場(chǎng)充分發(fā)揮作用的同時(shí)，在某些領(lǐng)域尤其是要素市場(chǎng)領(lǐng)域還存在大量政府配置資源的空間，資本、土地、能源、金融等市場(chǎng)配置的改革明顯滯后，在部分地區(qū)和部分行業(yè)由官商勾結(jié)形成壟斷，導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的利益集團(tuán)化，并由政府部門為利益集團(tuán)背書而使得集團(tuán)利益制度化、正當(dāng)化。

這突出表現(xiàn)在壟斷行業(yè)的大型國有企業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和采礦業(yè)等壟斷或暴利行業(yè)中，它們背后往往有掌握國家公權(quán)力的行政主管部門或官員支持，形成官商一體化的利益集團(tuán)。在政治參與的過程中，這些利益集團(tuán)具有組織嚴(yán)密、掌握關(guān)鍵資源、接近甚至本身就代表公權(quán)力的巨大優(yōu)勢(shì)，對(duì)公共政策的制定、實(shí)施有重大影響力。由此出臺(tái)的公共政策也必然在公共利益、國家利益旗幟的掩蓋下將公司利益、行業(yè)利益和部門利益合法化，來維持自身行政壟斷地位，攫取高額行政壟斷利潤(rùn)，排斥他人、尤其是民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入和參與公平競(jìng)爭(zhēng)。

這種行政壟斷必然引致嚴(yán)重社會(huì)不公。首先，國家權(quán)力部門掌控大量資源，構(gòu)建了巨大的尋租空間，導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗。以至于執(zhí)政黨認(rèn)為“當(dāng)前腐敗現(xiàn)象多發(fā)，滋生腐敗的土壤存在，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜”，“一些腐敗分子貪腐胃口之大、數(shù)額之巨、時(shí)間之長(zhǎng)、情節(jié)之惡劣，令人觸目驚心！有的地方甚至出現(xiàn)了‘塌方式腐?。　薄?8〕其次，在腐敗分子個(gè)人之外，行政壟斷行業(yè)職工的平均工資、社會(huì)保障和福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)，實(shí)質(zhì)上整個(gè)行業(yè)都構(gòu)成了強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的重要組成部分和天然的支持者。

四、建設(shè)治理民主，促進(jìn)社會(huì)公正

治理民主理論認(rèn)為，在推進(jìn)民主建設(shè)時(shí)應(yīng)遵循法治民主-分權(quán)民主-選舉民主的正方向，即應(yīng)首先建設(shè)作為“基礎(chǔ)性民主”的法治民主和分權(quán)民主，為好的民主政治奠定最重要的基礎(chǔ)；之后再建設(shè)選舉民主、協(xié)商民主和參與民主等民主的表面化形式?！?9〕理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，這一順序與破除社會(huì)不公、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的要求是一致的。當(dāng)前社會(huì)不公的根源在于公民權(quán)利受到不法侵害以及國家壟斷資源，流行的選舉民主顯然無法根治這些問題。如印度、墨西哥、菲律賓等國徒有選舉民主的形式，但貪腐橫行，更無法提供基本的公共服務(wù)，形成無效民主下的無效治理，最極端的甚至導(dǎo)致國家分裂。協(xié)商民主、參與民主等其他民主形式對(duì)此也無能為力。相比之下，按照選舉民主的標(biāo)準(zhǔn)，英美等早發(fā)達(dá)國家在資本主義發(fā)展前期并不民主，卻因?yàn)檩^為完善的法治體系、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、分權(quán)制衡和有效的國家公務(wù)員制度而實(shí)現(xiàn)了有效的治理。因此，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，當(dāng)下最有效、最可行的途徑是建設(shè)法治民主和分權(quán)民主，在此基礎(chǔ)上暢通表達(dá)渠道，使民眾的訴求能夠真正得到國家的自主性回應(yīng)。

1.建設(shè)法治民主，保障公民權(quán)利

法治是一個(gè)宏大的命題，有豐富的內(nèi)涵和實(shí)踐形式。從根本上講，法治意味著法律面前人人平等，尤其是代表公權(quán)力的政府必須嚴(yán)格遵守法律。只要權(quán)力不受法治的制度性約束，公民權(quán)利就得不到根本保障，對(duì)“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平”等公正原則的踐踏就必然發(fā)生，導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)不公。因此，必須將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子?！?0〕為此，首先應(yīng)加強(qiáng)全國人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)的制度建設(shè)，對(duì)應(yīng)政府部門設(shè)置相應(yīng)的專門委員會(huì)，強(qiáng)化人大監(jiān)督職能；強(qiáng)化全國人大法律法規(guī)起草工作，落實(shí)全國人大立法權(quán)，取消各行政管理部門的法律起草權(quán)，避免其利用公權(quán)力牟取部門利益而扭曲公共政策、侵蝕公共利益；將審計(jì)部門改設(shè)在人大常委會(huì)?！?1〕這樣才符合黨從源頭上約束和監(jiān)督權(quán)力的戰(zhàn)略布局。為了保障人大權(quán)力的行使，還應(yīng)該有計(jì)劃、有步驟地推動(dòng)人大常委會(huì)委員和專門委員會(huì)委員職業(yè)化。其次，應(yīng)大力推進(jìn)司法體制改革，建立獨(dú)立于地方行政區(qū)劃的司法體系，實(shí)行垂直管理，使各級(jí)人民法院在人事管理、財(cái)政預(yù)算上直屬于國家，獨(dú)立于地方政府，從制度上杜絕地方政府對(duì)司法權(quán)的不良影響。

2.建設(shè)分權(quán)民主，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，培育社會(huì)自治

目前中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一些問題，為人詬病最多的并非純粹因?yàn)樨毟环只?。民眾?duì)憑借自身天賦和努力社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值并獲取個(gè)人財(cái)富并不敵視，人們仇恨的是基于市場(chǎng)和權(quán)力結(jié)盟而形成的強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，它們不但直接導(dǎo)致巨額財(cái)富不公正地積聚，更因強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的封閉性引發(fā)代際不公，使得普通民眾難以通過努力改變自身命運(yùn)。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，應(yīng)大力建設(shè)分權(quán)民主，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，破除因權(quán)力壟斷而形成的資源和市場(chǎng)壟斷，培育社會(huì)自治。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。〔22〕這一路徑實(shí)質(zhì)上是分權(quán)民主的重要部分，具有極強(qiáng)的針對(duì)性，對(duì)于治理貪腐、解決社會(huì)不公將起到釜底抽薪的根本性作用。

在具體改革路徑上，應(yīng)實(shí)行大部制、逐步取消按照行業(yè)和產(chǎn)品而設(shè)置的政府主管部門，避免其利益沖突、與民爭(zhēng)利，在此基礎(chǔ)上培育多元化的、相對(duì)自治的社會(huì)管理體制，使資源分配趨于合理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。這也是改革開放30余年來已為中國人熟悉的經(jīng)驗(yàn)性路線圖?！?3〕在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以充分發(fā)揮作用的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，政府應(yīng)主要承擔(dān)頂層設(shè)計(jì)、籌資、監(jiān)督職能，而將具體的服務(wù)外包給具備資質(zhì)的事業(yè)單位、社會(huì)組織承擔(dān)，政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。通過政府購買向社會(huì)提供公共服務(wù)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，培育和發(fā)展社會(huì)力量，

3.建設(shè)多種上層民主形式，暢通表達(dá)渠道

以治理民主“參與—自主性回應(yīng)—責(zé)任”三大要素為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，改革開放以來民眾政治參與權(quán)利普遍得到保障，參與熱情不斷提高。但是，與政治精英、商業(yè)精英和知識(shí)精英相比，民眾政治參與渠道較少、制度空間狹小。如全國人大代表中來自基層工農(nóng)的數(shù)量偏低、領(lǐng)導(dǎo)干部的比重過高，既不利于人大表達(dá)廣大百姓的訴求，也不利于強(qiáng)化政府監(jiān)督職能。八個(gè)參政黨幾乎是精英俱樂部，普通民眾極難進(jìn)入。在各級(jí)政府決策時(shí)，則多強(qiáng)調(diào)專家論證，忽略了普通民眾的意見。

應(yīng)大力建設(shè)多種民主形式，暢通民眾表達(dá)渠道。首先，在選舉民主建設(shè)方面，十一屆全國人大代表中省級(jí)政府組成部門領(lǐng)導(dǎo)干部的比例比第十屆減少了1/3，最新的十二屆全國人大代表中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部總數(shù)繼續(xù)明顯下降，而來自一線的工農(nóng)代表數(shù)量有顯著增加?！?4〕基層代表與民眾的聯(lián)系最緊密，對(duì)社會(huì)不公的體會(huì)和感受最直接、最真實(shí)，能夠更為積極主動(dòng)地反映民眾意愿，推動(dòng)社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)。其次，應(yīng)建設(shè)政府部門決策中的協(xié)商民主，涉及重大民生問題和社會(huì)公正問題的決策，除了與專家學(xué)者協(xié)商論證，更應(yīng)該與人大代表協(xié)商，并在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。再次，應(yīng)鼓勵(lì)代表弱勢(shì)群體利益的民間組織的發(fā)展，引導(dǎo)其參與到協(xié)商民主中，合法行使表達(dá)權(quán)。最后，應(yīng)建設(shè)實(shí)行群眾路線的“民本民主”，糾正強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)政治參與所可能導(dǎo)致的社會(huì)不公，在利益分配時(shí)貫徹社會(huì)公正原則，實(shí)現(xiàn)公共政策和公共服務(wù)公正化。

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