施雪華+張潔

〔摘要〕“制度安排”是經(jīng)濟學(xué)家達德利·諾思提出的概念，指的是對人的行為存在約束力、具有一定程序、服從道德倫理的一組規(guī)則。根據(jù)政治制度的不同，制度安排的供給也有所不同，與商品市場類似，也存在意愿中的制度供給和實際中的制度供給，而且兩者之間往往存在差距?；厮菸覈h內(nèi)民主制度變遷，黨內(nèi)民主建設(shè)制度化、規(guī)范化趨勢逐步加快，圍繞黨內(nèi)民主制定了一系列的規(guī)范性文件，但在制度實施的過程中常常存在執(zhí)行不力的狀況，制度往往被潛規(guī)則替代或被形式化，形成了制度運行中意愿制度供給與實際制度供給之間的差異。在我國政治體制框架下，通過對黨內(nèi)民主發(fā)展過程中的制度供給與執(zhí)行實踐進行梳理，對基層黨內(nèi)民主制度落實過程中的困境進行分析，從而對如何優(yōu)化基層黨內(nèi)民主制度供給、提高實際制度效率等方面提出具體對策，以加強黨內(nèi)民主的制度化建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕制度安排；意愿供給；實際供給；黨內(nèi)民主

〔中圖分類號〕D26211〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2017）03-0042-07

一、我國黨內(nèi)民主制度變遷及其意愿供給

黨內(nèi)民主是黨的生命，我國黨內(nèi)民主制度作為一項重要的政治制度，按照達德利·諾思的觀點，制度安排的目的主要在于建立通過互相合作獲取更高收益的機制，或是通過法律形式、所有權(quán)轉(zhuǎn)移等措施，轉(zhuǎn)變個人或集體進行合法競爭的途徑。在我國黨內(nèi)民主制度變遷的過程中也曾試圖創(chuàng)建這樣一種機制，以提供合法競爭的方式，這種機制的變化就體現(xiàn)在黨的基層民主制度安排的變化當(dāng)中。

（一）黨內(nèi)民主制度的演變歷程

研究制度安排的演變，不能采用靜止的觀點，必須深入剖析制度演變緣何引起、由誰發(fā)起、怎樣演變、演變后的效果等各方面的情況。以此為線索，可以看出黨內(nèi)民主制度的演變過程，就是我們黨長期探索和推動黨內(nèi)民主建設(shè)的歷程。黨內(nèi)民主建設(shè)已經(jīng)成為我黨在戰(zhàn)爭年代、社會主義建設(shè)時期以及改革開放中長期堅持的重要事項。這種演變歷程在黨的歷次全國代表大會上得到了集中體現(xiàn)。1945年七大首次從黨員權(quán)利和黨員義務(wù)層面作出了規(guī)定；八大明確了集體領(lǐng)導(dǎo)原則，旗幟鮮明地反對個人崇拜；十二大對黨委會的議事規(guī)則作出了進一步明確，提出了集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合；十三大之后的歷次全國黨代會，不斷對改革和健全集體領(lǐng)導(dǎo)制度、選舉制度作出論述、制定規(guī)范；十六大更是作出了“黨內(nèi)民主是黨的生命”這一重要闡述，并在十八大報告中予以重申。回顧黨內(nèi)民主制度的演變過程，我們可以清晰地感受到黨中央對于黨內(nèi)民主建設(shè)長期以來的高度重視，特別是集中力量對集體領(lǐng)導(dǎo)制度和選舉制度進行探索，力圖以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主。總體上說，黨內(nèi)民主制度建設(shè)步伐穩(wěn)健有力，能夠從中清晰地發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度化安排線索。

（二）黨內(nèi)民主制度的意愿供給

制度安排與商品市場的不同之處在于，制度安排很大程度上是供給主導(dǎo)而非需求主導(dǎo)。制定政策的主體，往往是國家或政黨的權(quán)力機構(gòu)，依據(jù)自身的政策目標和利益分配格局，按照一定的范式擬定制度，編制具體的實施細則。在這些制度規(guī)范中體現(xiàn)了權(quán)力機構(gòu)的意愿，形成了制度的意愿供給。在我國黨內(nèi)民主開始走上制度化之路后，較為規(guī)范化的黨內(nèi)民主制度體系逐漸建立起來。從中央層面來說，十六大后形成的中央政治局向黨的中央委員會全會報告工作的制度為各級黨內(nèi)民主制度的完善作出了示范。此后頒布了一系列涉及全黨、覆蓋全體黨員的重要制度，如《黨員權(quán)利保障條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《地方組織選舉條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》等，對于黨的各級組織如何運行、黨代會如何履行職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)集體如何決策、黨員的各項權(quán)利如何保障、如何開展黨內(nèi)監(jiān)督等方面起到了重要的指導(dǎo)作用。黨的十八屆六中全會再次提出了黨內(nèi)民主是黨的生命，是黨內(nèi)生活積極健康的重要基礎(chǔ)，審議通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)生活的若干準則》，有力地推動了黨內(nèi)民主制度化的進程。

二、我國基層黨內(nèi)民主制度實際供給現(xiàn)狀及問題

黨內(nèi)民主的各項制度由中央及各級黨委制定，其中具有普遍指導(dǎo)性、覆蓋性的核心制度由中央研究制定并下發(fā)至各級黨組織貫徹執(zhí)行。對于分布廣泛、涉及面廣、情況各異的各級黨組織而言，可能對黨中央的政策目標和全黨面臨的整體形勢理解不深，再加上不同地域、不同地區(qū)的實際情況存在差異，由此出現(xiàn)了基層黨組織執(zhí)行各項黨內(nèi)民主制度不到位，也就是存在基層民主制度的實際供給與中央的意愿供給不相一致的問題。

（一）基層黨內(nèi)民主制度的實際供給狀況

發(fā)展黨內(nèi)民主，關(guān)鍵是要繼續(xù)推進黨內(nèi)民主制度化，特別是基層黨內(nèi)民主的制度化。自1921年中國共產(chǎn)黨成立以來，到如今已經(jīng)成為擁有8000余萬黨員的大黨，黨內(nèi)民主方面的制度創(chuàng)新勢在必行，以應(yīng)對現(xiàn)實存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)。要圍繞黨內(nèi)民主，特別是基層黨內(nèi)民主開展制度創(chuàng)新，主要應(yīng)從兩方面加以著手，首先是從制度安排本身，進一步健全和完善基層黨內(nèi)民主的各項制度；其次還需繼續(xù)拓寬基層黨內(nèi)民主的實現(xiàn)途徑。經(jīng)過深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層黨內(nèi)民主制度歷經(jīng)探索實踐，也取得了一定效果。

首先，制度逐步完善。主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的年會制方面有探索，黨代會年會制即每年定期舉行黨代表大會。按照十八大要求，目前，全國已普遍開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會的試點探索和實踐。年會是在黨代會常任制條件下代表集中活動的主要形式，一般于年初或年底召開。黨代會年會上需要討論一系列重要議題，包括補選黨委委員；聽取和審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的工作報告；審議通報黨代會提案、建議辦理情況；對黨委、政府年度工作進行評議以及討論地區(qū)的重大問題等。為了保證年會的有效運作及其職能的充分發(fā)揮，必須著力建立一整套保障年會運作的具體制度、機制和程序，這樣的一整套具體制度、機制和程序，被稱為黨代會年會制度。

黨代會年會的籌備工作一般由各級黨代表聯(lián)絡(luò)室、黨建工作室完成，有固定的會期，程序主要包括年會議題的確定，年會召開期間議題的討論和決策等。黨代會年會的議程包括選舉、決策、提議、審議和評議等五項重要內(nèi)容。年會上的選舉，主要是對部分變動的重要黨內(nèi)職務(wù)做出新的選舉，主要是一種調(diào)整，而不是大規(guī)模的重新選舉。除此之外，每當(dāng)有上級黨代會代表需要選舉時，也應(yīng)在年會上進行選舉。決策的內(nèi)容既包括對五年一次代表大會決定內(nèi)容做出進一步細化和必要的修改，還包括對現(xiàn)實中出現(xiàn)的新問題做出及時的決策。提案、提議則是針對黨代表提出的屬于黨員代表大會職權(quán)范圍的提案、提議及其受理情況進行通報。審議的對象是當(dāng)?shù)攸h委、紀委，年度工作報告，而評議更多的是針對組成兩委個人的工作能力和政治素質(zhì)的監(jiān)督。

以北京市朝陽區(qū)為例，從2013年開始，朝陽區(qū)在農(nóng)村地區(qū)全面試行鄉(xiāng)黨代會年會制。至2015年3月底，全區(qū)19個鄉(xiāng)全部召開了2014年度年會，鄉(xiāng)黨代會年會作為基層黨組織政治生活的重要組成部分，已經(jīng)逐步走向正軌。朝陽區(qū)按照“試點先行，逐步推進”的原則，堅持從提高思想認識、建立健全制度、搭建工作體系和推進代表作用發(fā)揮等方面積極探索試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制的實踐形式。一是黨代表工作體系逐步完善。2009年以來，朝陽區(qū)建立了區(qū)委——區(qū)委各主管工委——各街鄉(xiāng)（單位）——各社區(qū)（村）四級黨代表工作體系， 建立了《中共北京市朝陽區(qū)黨代表大會代表任期制實施細則》《北京市朝陽區(qū)鄉(xiāng)黨員代表大會代表任期制實施辦法》《關(guān)于試行鄉(xiāng)黨代會年會制的工作意見》《關(guān)于在朝陽區(qū)各街鄉(xiāng)建設(shè)黨代表工作室的意見》《朝陽區(qū)各街鄉(xiāng)開展“兩代表一委員”民情聯(lián)絡(luò)工作實施意見》，涉及黨代表調(diào)研視察、聯(lián)系黨員群眾、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等一系列制度，對黨代表的職責(zé)權(quán)利、日常履職都作了明確規(guī)定，并以制度形式為代表履職提供保障。同時朝陽區(qū)加強基層組織建設(shè)，注重整合區(qū)域黨建資源，也為代表履職奠定了堅實基礎(chǔ)。二是建立黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾機制。一些基層黨組織對于黨代表聯(lián)系黨員群眾具體要求以制度形式明確下來。比如，北京市朝陽區(qū)規(guī)定每名區(qū)黨代表應(yīng)結(jié)合實際，在本選舉單位或工作單位聯(lián)系一個基層黨組織和三名普通黨員，并通過座談交流、專題走訪、共同調(diào)研、通訊聯(lián)系等方式，按照簡便、易行、實效的原則，與選舉單位或本單位、本地區(qū)的基層黨組織及黨員群眾保持密切聯(lián)系。另外，一些基層黨組織通過在街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）建設(shè)黨員代表聯(lián)絡(luò)室，在政務(wù)內(nèi)網(wǎng)開通“黨代表網(wǎng)上工作室”、黨代表網(wǎng)上信箱、黨員服務(wù)熱線，為代表聯(lián)系黨員群眾暢通渠道，搭建有形陣地，使黨員代表在任期內(nèi)發(fā)揮經(jīng)常性作用。比如，為密切黨委、黨代表和黨員之間的關(guān)系，朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)探索了“三級聯(lián)系機制”，即黨委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾。僅2014年，累計受理黨員代表提出的意見建議70多條，辦結(jié)率達到92%。黨員代表參與民主監(jiān)督的渠道得到拓寬，監(jiān)督力度進一步加大。三是注重培養(yǎng)黨代表履職能力和綜合素質(zhì)?；鶎狱h組織一般以提升代表整體素質(zhì)和履職能力的培訓(xùn)為著力點，利用理論講座、工作會議等形式的專題培訓(xùn)和參觀學(xué)習(xí)、專題調(diào)研等形式的主題活動，使得基層黨代表在學(xué)習(xí)和工作中不斷增強履職能力，在服務(wù)改革發(fā)展穩(wěn)定各項任務(wù)中進一步發(fā)揮作用。不僅重視代表的理論學(xué)習(xí)，而且更注重代表在實踐中的能力素質(zhì)提升。為提升代表們的議黨議政能力，組織不同形式的專題調(diào)研，推動代表們深入研究與發(fā)展大局密切聯(lián)系、與人民群眾息息相關(guān)的熱點、難點問題。每年度保證黨代表參加兩次以上集中培訓(xùn)，結(jié)合中心任務(wù)和代表實際需求，邀請有關(guān)專家學(xué)者來給廣大代表授課；每年組織基層黨代表調(diào)研視察，范圍涵蓋區(qū)域內(nèi)基層黨建、城市規(guī)劃、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村城市化工作等多個領(lǐng)域，還到兄弟區(qū)縣學(xué)習(xí)基層黨建先進經(jīng)驗做法，廣大黨代表積極參與，平均參與率達到95%以上。組織基層黨代表列席重要會議、參與干部工作，初步實現(xiàn)了基層黨代表參與區(qū)委議事決策工作的常態(tài)化，使代表對于區(qū)委各項重要工作也更加了解。

此外，一些基層黨組織還陸續(xù)制定了“黨代會常任制實施辦法”，以及“代表團管理、提案提議、視察調(diào)研、情況通報、重大事項征求黨員代表意見、黨員教育培訓(xùn)、民主評議黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔票決制”等工作制度。比如，2011年5月，朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)、太陽宮鄉(xiāng)開展黨代會常任制試點工作，在推進黨內(nèi)民主方面進行了有益的探索。崔各莊鄉(xiāng)在啟動黨代會常任制試點工作后，陸續(xù)制定了《崔各莊鄉(xiāng)關(guān)于試行鄉(xiāng)黨代會常任制的工作意見》《崔各莊鄉(xiāng)黨代會常任制實施辦法（試行）》，以及“代表團管理、代表‘三聯(lián)、提案提議、視察調(diào)研、情況通報、重大事項征求黨員代表意見、列席黨內(nèi)重要會議、民主評議和民主推薦領(lǐng)導(dǎo)干部、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、述職評議”10項工作制度，形成了鄉(xiāng)黨代會常任制“1+1+10”制度體系。太陽宮鄉(xiāng)也出臺了本鄉(xiāng)的《實施辦法（試行）》，建立了相關(guān)工作制度。通過建立制度，使黨員代表開展活動，發(fā)揮作用，行使權(quán)利有了依據(jù)，健全了工作的運行機制和實施基礎(chǔ)。

其次，黨代表作用得到發(fā)揮。一些基層黨組織在發(fā)揮黨代表的作用方面有很好的實踐，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)推行了黨代表任期制和黨代會常任制，把完善黨的代表大會制度作為黨代表工作的重點，把發(fā)揮黨代表作用作為推動基層黨內(nèi)民主的出發(fā)點和關(guān)鍵點。做好建章立制、機構(gòu)完善、學(xué)習(xí)培訓(xùn)和調(diào)研視察等基礎(chǔ)性工作，重視黨的基層組織建設(shè)， 加強黨群密切關(guān)系建設(shè)和保持黨代表優(yōu)良作風(fēng)建設(shè)。在健全黨代表工作體系、密切黨代表聯(lián)系和服務(wù)黨員群眾制度等方面進行了積極探索，不斷促進黨代表作用充分發(fā)揮。

總體來講，基層黨內(nèi)民主的制度創(chuàng)新取得了初步效果?；鶎狱h組織的政治溝通能力得到提高，拓寬了了解、傾聽基層群眾心聲的渠道，較好地反映了民情、民意和民心，黨組織的溝通渠道更加暢通，溝通方式更加多樣，溝通能力得到顯著增強。特別是黨員對黨代會認知發(fā)生了變化，黨代會從非常任制向常任制轉(zhuǎn)變，把虛置的黨代會落到了實處，基層黨內(nèi)民主建設(shè)得到有序發(fā)展。與此同時也強化了黨員的監(jiān)督職能，拓寬了黨代表履行職責(zé)、參與監(jiān)督的渠道，為建立自下而上的黨內(nèi)監(jiān)督機制作出了探索。

（二）基層黨內(nèi)民主制度實際供給與意愿供給差異問題

在制度安排的過程中，由于供給相對需求占據(jù)了主導(dǎo)性地位，由此帶來了制度制定和執(zhí)行過程中的較多不確定性，存在信息不對稱、地方差異等方面的影響，制度制定者與貫徹落實者的意圖不可能完全統(tǒng)一，甚至互相之間存在博弈。顯然，在制度安排上，在政治力量和資源配置上，權(quán)力中心也就是上級黨組織處于優(yōu)勢地位，決定了制度的方向、形式、進程以及階段性安排。然而，基層組織情況千差萬別，在落實中央要求的過程中難免存在偏差，甚至出現(xiàn)無法落實的情況。由于民主對話機制的缺位，以及社會執(zhí)政文化因素的影響，致使上下級溝通不足，“民意”無法上傳，導(dǎo)致實際制度供給過程只能根據(jù)各地實際創(chuàng)造性地落實。在基層黨內(nèi)民主制度發(fā)展過程中就出現(xiàn)了以下實際供給與意愿供給的不一致：

一是制度體系尚未形成，監(jiān)督機制不夠完善。一方面，經(jīng)過中央層面長期以來的研究探索和各級基層黨組織的積極實踐，已經(jīng)出臺了較多的關(guān)于基層黨內(nèi)民主的政策法規(guī)和制度規(guī)范，但是從目前看來，各個方面的制度之間、上級與下級制定的制度之間、各個地區(qū)制定的制度之間，還缺少必要、合理的相互關(guān)聯(lián)，整體上尚未形成科學(xué)的制度體系，民主制度所必需的競爭機制也還不夠完善。黨的十七大以來，從中央到地方陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)黨代表任期制工作的黨內(nèi)規(guī)范性文件，但主要集中在宏觀指導(dǎo)層面，由于缺乏后續(xù)的配套措施，致使黨代表發(fā)揮作用缺乏操作規(guī)范和制度依據(jù)，影響了黨代表作用的發(fā)揮。

制度運行的必要保障也有欠缺。比如，黨代表任期制工作開展需要一定的物質(zhì)保障。實施黨代表任期制以后，黨代表轉(zhuǎn)變?yōu)樵邳h代會上和閉會期間都持續(xù)發(fā)揮作用的“經(jīng)常性”代表，自然加大了黨代表自身及相關(guān)保障機構(gòu)在代表任期中相關(guān)的人力成本、經(jīng)濟成本和時間成本，需要采取相應(yīng)措施加以保障。黨代表作用發(fā)揮的組織保障還需完善。有些基層黨組織負責(zé)人認為推行常任制弱化了黨委的號召力，同時增加工作成本，使原本已經(jīng)很繁瑣的基層工作更加復(fù)雜。因此在推行過程中不是對黨代表任期制工作給予堅強的組織領(lǐng)導(dǎo)和真心維護，而是消極對待，缺乏有效組織領(lǐng)導(dǎo)。

另一方面，雖然近年來“從嚴治黨”、“黨內(nèi)監(jiān)督”被推到了前所未有的高度，但對于黨內(nèi)民主制度執(zhí)行情況的監(jiān)督尚不夠充分。黨內(nèi)監(jiān)督剛性不足，主客體錯位，導(dǎo)致基層黨內(nèi)民主制度執(zhí)行還不到位。例如，基層黨內(nèi)民主的一項基本制度是黨代會常任制，其中重要的任務(wù)就是實現(xiàn)自下而上的黨內(nèi)監(jiān)督體制。對黨委及領(lǐng)導(dǎo)干部進行監(jiān)督，就是對其貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策、依法履行職責(zé)、在公務(wù)和社會活動中遵守社會道德的情況進行綜合性的監(jiān)督和檢查。在黨代會常任制推行過程中，由于相關(guān)剛性制度尚不健全，缺乏權(quán)威性和嚴肅性，尤其當(dāng)前黨代會只有監(jiān)督評議的職能，卻沒有實行獎勵或處罰的權(quán)利，從而使黨內(nèi)監(jiān)督職能的實現(xiàn)成為紙上談兵。民主監(jiān)督的主客體錯位還影響了黨代表監(jiān)督的積極性。黨代表作為黨內(nèi)監(jiān)督的主體，民主意識還不強，對于自己民主監(jiān)督權(quán)利的認識尚不清晰，黨內(nèi)監(jiān)督僅停留在年會對工作報告的審議上，主動性較差。在民主評議中，很多黨代表更愿意做“老好人”。而基層黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部本作為受監(jiān)督的客體，但由于權(quán)力高度集中，缺乏制度約束，在民主監(jiān)督中常常反客為主。再者，代表對選舉單位負責(zé)、受選舉單位監(jiān)督的機制有待健全。代表由選舉單位選舉產(chǎn)生，理應(yīng)要密切聯(lián)系所在選舉單位黨員群眾，反映選舉單位黨員群眾的訴求，接受選舉單位監(jiān)督。但目前，黨代表工作重點集中在聯(lián)系服務(wù)基層社區(qū)，在黨代表與選舉單位聯(lián)系對接方面雖然有一些探索，但工作的廣度和深度都還不夠。由于黨代表不在自己的選舉單位擔(dān)任職務(wù)，選舉單位的黨員群眾對于黨代表的主要工作表現(xiàn)也無從得知，黨代表述職、評議就缺乏必要的基礎(chǔ)，這不利于增強黨代表的代表意識和責(zé)任意識。

二是歷史文化因素影響，民主政治生態(tài)尚未形成。貫徹落實黨內(nèi)民主制度，特別是在基層落實民主制度，需要良好的社會氛圍和歷史文化氛圍。中國經(jīng)歷了2000多年的封建專制社會，一些傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)觀念根深蒂固，一些不利于民主制度落實的政治文化思想仍然存在，在黨內(nèi)生活中產(chǎn)生了消極影響。例如，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在黨員權(quán)利“組織賦予”的思想，在黨內(nèi)生活中不重視黨員意見的發(fā)表，往往有把組織意愿強加給黨員個人的現(xiàn)象出現(xiàn)，使得黨員的主體地位得不到保障，關(guān)于黨員權(quán)利的各項制度形同虛設(shè)。又比如，在黨內(nèi)選舉、領(lǐng)導(dǎo)干部民主推薦等過程中，完全由組織意圖，甚至是主要領(lǐng)導(dǎo)的個人意圖來做決定，使得黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的授受關(guān)系出現(xiàn)倒置。究其原因，是受到“官本位”“一言堂”等封建傳統(tǒng)觀念的影響，而這些傳統(tǒng)觀念都是與黨的民主價值理念相對立的，不利于民主政治生態(tài)的形成。

三是黨員對民主的認知程度不夠，自身素質(zhì)有待提升。對于基層黨內(nèi)民主而言，需要基層黨員對于民主政治、民主制度的重要意義、主要內(nèi)涵和程序方法有一定的認知。黨內(nèi)民主的切實落地，離不開黨員隊伍素質(zhì)的不斷提升。往往受教育程度較高、對于民主認知水平較高的黨員，會更加珍惜自身的民主權(quán)利，對于黨的大政方針、黨內(nèi)事務(wù)有著自己的見解，參與黨內(nèi)政治生活也更加積極。與之相對應(yīng)的是，一些年齡較大、受教育程度不高、對于黨內(nèi)民主理解不深的黨員，參與黨內(nèi)事務(wù)的意愿和能力也有所不足，缺少行使自身民主權(quán)利、表達自身利益訴求的能力素質(zhì)。這也是在一些農(nóng)村地區(qū)，基層黨內(nèi)民主制度的實際供給與意愿供給差別較大的原因。另外，黨代表素質(zhì)的高低也直接影響了黨內(nèi)民主制度的實際供給。特別是部分農(nóng)村地區(qū)的黨代表，多數(shù)來自農(nóng)村一線，日常工作生活中對于黨務(wù)工作的了解相對較少，能夠接收到的信息也相對較少，參與黨內(nèi)事務(wù)的程度有限，履職能力距離黨代表的要求還有一定差距。一些黨代表平時不注意加強政治理論學(xué)習(xí)，對黨的理論、路線、方針政策不熟悉，理論素養(yǎng)不夠高。有的黨代表的代表意識不強，認為黨代會召開只是形式，所有議程和內(nèi)容以及表決的結(jié)果，黨委已明確，所以在參加會議時抱著出席即可的態(tài)度。有的黨代表當(dāng)選后有負黨員和群眾的期望，平時與轄區(qū)內(nèi)的群眾缺少交流，不關(guān)心本地、本社區(qū)、本村的發(fā)展，對社情民情不熟悉，參加黨代會時也提不出一條切合實際的建議和提案，從而影響參政議政水平。實行黨代會年會制，雖然以會議的形式為黨代表履職提供了一定的平臺，但代表發(fā)揮作用卻不能局限于年會這個平臺。特別是黨代會作為黨內(nèi)的權(quán)力機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，還需推動黨代表在黨代會閉會期間行使職責(zé)。但一些代表受到履職意識和參政議政水平的制約，群眾反映的很多問題無法得到妥善解決，在某種程度上損害了黨代表的權(quán)威性和代表性，制約了黨內(nèi)民主制度的積極建設(shè)和優(yōu)勢發(fā)揮。

三、解決我國基層黨內(nèi)民主制度意愿供給與實際供給差異的對策

盡管地方差異導(dǎo)致了制度實際供給不一致，但從我國目前情況來看上層決策對制度供給起著決定性的作用，因此，要解決基層黨內(nèi)民主制度意愿供給和實際供給的差異問題，還要以完善上級制度供給為主，加強上層的制度設(shè)計，同時結(jié)合基層實際，形成上下互動融合，共同解決制度供給差異問題。

（一）逐步完善黨內(nèi)民主制度的配套措施，解決制度供給不足的問題

解決意愿制度供給與實際制度供給不一致的問題，主要是要解決好制度短缺的問題，因此，在黨內(nèi)民主制度方面，究其根源還是制度供給不足，也就是相應(yīng)的配套制度不足的問題，因此需要我們逐步實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度（比如黨代會常任制）與黨內(nèi)制度的銜接。實行黨的代表大會常任制意義重大、影響深遠，直接關(guān)系著黨代會這一黨的最高權(quán)力機構(gòu)運行方式的變革，涉及到一系列黨內(nèi)制度的重新審視、修改和完善。提高黨代會常任制“制度化、規(guī)范化、科學(xué)化”運作水平，前提是不斷建立健全相關(guān)制度體制，保障各項機制的順利運行。要逐步強化黨代會的民主性和權(quán)威性，改善實際運作中黨內(nèi)權(quán)力過于集中在“領(lǐng)導(dǎo)層”，解決基層權(quán)力缺失、權(quán)力關(guān)系倒置等問題，使得黨委決策更加民主化、科學(xué)化。首先要不斷豐富黨代會年會的內(nèi)容，規(guī)范流程，并正確處理好與人代會的關(guān)系。其次，通過邀請黨代表列席黨委會，召開黨代表質(zhì)詢會等方式，保障黨代表在黨代會閉會期間作用的發(fā)揮。再者，要針對黨代會常任制這一基本制度，建立健全常任組織機構(gòu)，本著精兵簡政、效率優(yōu)先的原則，保證黨代會人員編制和工作經(jīng)費，從而保障黨代會常任制各項制度的落實，包括嚴格執(zhí)行地區(qū)決策的科學(xué)化程序，從黨代表帶上來的民情民意中總結(jié)地區(qū)發(fā)展問題，在黨代表調(diào)研座談中總結(jié)意見建議，增強決策的民主性和科學(xué)性。

要細化監(jiān)督評議制度，轉(zhuǎn)變主客體觀念，使黨內(nèi)監(jiān)督成為黨內(nèi)民主的重要保障。建立完整的黨內(nèi)監(jiān)督體系，實現(xiàn)黨代會對黨委工作的監(jiān)督，黨代表對黨委委員的監(jiān)督，以及黨員群眾對黨代表的監(jiān)督。首先，細化并落實黨代會常任制監(jiān)督評議制度，提高民主監(jiān)督的剛性，保證監(jiān)督查處的嚴肅性。在黨代會上，黨委、紀委工作報告的審議要接受黨代表質(zhì)詢；黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員向黨代表述職述廉，接受黨代表的質(zhì)詢和評議，將評議結(jié)果進行公布，并針對黨代表的意見進行整改。黨代表則要根據(jù)任期制對各項職權(quán)的規(guī)定，對原選舉單位的黨員群眾進行述職，接受監(jiān)督，并在任期內(nèi)實行淘汰制。其次，切實提高民主監(jiān)督意識，轉(zhuǎn)變主客體觀念。黨委及領(lǐng)導(dǎo)班子成員作為黨內(nèi)監(jiān)督的客體，要切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，強化自律意識，向黨代會負責(zé)，接受黨代表質(zhì)詢和監(jiān)督。黨代表的重要職責(zé)是監(jiān)督黨內(nèi)的重要事務(wù)，應(yīng)當(dāng)努力增強參與黨內(nèi)監(jiān)督的自覺性，依托黨代表民主推薦和民主評議制度，自下而上地形成民主監(jiān)督氛圍。還要通過完善一系列黨內(nèi)民主制度，如“黨委議事制度”、“黨內(nèi)情況通報制度”、“黨務(wù)公開制度”等相銜接。使黨內(nèi)民主制度真正走上“制度化、規(guī)范化”的發(fā)展道路。

（二）加快制度供給中的法治化進程，揚棄傳統(tǒng)政治文化中的專制因素

制度供給中應(yīng)充分考慮基層的實際，對以儒家政治文化為核心的中國傳統(tǒng)政治文化應(yīng)該全面認識、客觀評價，批判和擯棄傳統(tǒng)政治文化的專制因素，健全權(quán)利義務(wù)觀念。封建綱常倫理，特別是諸如“君與臣”“官與民”之類的權(quán)力觀念，與建立現(xiàn)代民主制度存在根本的矛盾。要在黨內(nèi)提升黨員之間的平等意識，就必須更加徹底地消除“特權(quán)”“等級”等封建觀念。要切實維護黨員的主體地位，在黨員中增強權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的民主觀念，就必須在黨員隊伍中進一步消除絕對服從、片面服從等錯誤思想。首先要強化對黨員的教育管理培訓(xùn)，培養(yǎng)黨員的民主意識、權(quán)利意識和法律意識。其次要加強宣傳和輿論引導(dǎo)，不斷推動以人本主義、平等主義、理性主義、權(quán)利本位論為核心價值觀的法律意識和法治精神的產(chǎn)生和傳播，營造黨內(nèi)民主的濃厚氛圍。積極培育適合于法律制度和依法治理的理性文化，有效推進黨內(nèi)民主制度實際供給的法治化進程，使法治秩序變成生活現(xiàn)實。

（三）加強黨代表隊伍建設(shè)，提高執(zhí)行層面實際制度供給的針對性

在基層執(zhí)行制度的過程中，往往會帶有投機思想，從自身利益出發(fā)，曲解制度、片面落實。一方面可以對制度予以創(chuàng)造性的發(fā)展，另一方面則有可能使制度落實失效或者效果打折扣。根據(jù)多地試點的經(jīng)驗，在基層黨內(nèi)民主制度化過程中，黨代表這支隊伍是推進黨內(nèi)民主制度化的重要條件，然而現(xiàn)實中，這支隊伍各成員的整體素質(zhì)、民主意識以及議政能力都有很大差距。因此有必要做好以下工作：

一是增強黨代表的履職能力。主要可以從完善黨代表選舉制度、健全黨代表增補選機制、完善黨代表激勵機制、加強黨代表教育培訓(xùn)四個方面全面提高黨代表的專業(yè)素質(zhì)和履職能力。（1）完善黨代表選舉制度。嚴格把握黨代表條件，著重把握代表的參政議政能力和群眾工作能力，配偶已移居國（境）外、子女均已移居國（境）外的不得作為代表候選人。按照“提高基層一線代表比例，增強代表廣泛性”的總體要求，在選舉新一屆黨代表過程中，科學(xué)設(shè)置并合理分配代表名額，適當(dāng)提高一線代表比例，并注意減少與人大代表、政協(xié)委員的交叉，適當(dāng)提高村、社區(qū)和企事業(yè)單位黨員代表所占比重。精心設(shè)計基層一線黨代表的界定標準，確保黨代表能夠覆蓋到各領(lǐng)域、各層面。建議在創(chuàng)新黨代表選舉制度上賦予更大的探索空間，穩(wěn)步推進黨代表公推直選工作，擴大黨代表公推直選比例，優(yōu)化黨代表結(jié)構(gòu)，真正選出履職意識和履職能力強的黨代表。（2）健全黨代表增補選機制。及時做好代表資格管理，建立健全代表任期、停止、終止資格制度。特別是難以繼續(xù)履行職責(zé)的，應(yīng)辭去代表職務(wù)，調(diào)離選舉單位（選區(qū)）的，自動停止代表資格；代表有嚴重違法違紀行為或廣大黨員認為代表不能正常履職，不再適合擔(dān)任代表職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)終止其資格。針對出現(xiàn)空缺的黨代表合理進行增補，全面考慮黨代表產(chǎn)生的界別、結(jié)構(gòu)，明確黨員自愿報名、作出承諾、公開競爭、任前公示等程序，公平選舉產(chǎn)生需要增補的黨代表，確保黨代表的增補能夠反映出選區(qū)黨員群眾的真實愿望。（3）完善黨代表激勵機制。建立走訪和約談代表的機制，對履職不積極的代表進行重點走訪和約談，關(guān)心代表工作和生活，督促代表積極履職。針對部分領(lǐng)導(dǎo)干部代表履職不積極的情況，探索將代表履職情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核的內(nèi)容，作為考核評價的重要參考。開展代表履職考核，探索黨代表履職積分制度，對履職積分項目的類別、項目分值、積分管理與運用等方面作出規(guī)定。（4）加強黨代表教育培訓(xùn)。根據(jù)黨代表職責(zé)任務(wù)、行業(yè)分布、職業(yè)特點等，構(gòu)建多層次、多渠道的黨代表經(jīng)常性學(xué)習(xí)培訓(xùn)體系，形成常態(tài)化的代表培訓(xùn)機制。要突出參政議政培訓(xùn)，提升黨代表關(guān)于黨內(nèi)民主、黨章黨規(guī)、黨務(wù)知識等方面的理論水平，打牢黨代表建言獻策、參與決策的理論基礎(chǔ)。要突出作風(fēng)建設(shè)培訓(xùn)，引導(dǎo)代表帶著感情、真心實意地服務(wù)好“最遠一家人”，盡心盡力服務(wù)到“最后一公里”。要突出提案提議撰寫培訓(xùn)，就如何撰寫高質(zhì)量的提案，從提案的內(nèi)涵、撰寫提案的基本要領(lǐng)等方面，針對性地開展專題培訓(xùn)，不斷提高黨代表撰寫提案的能力。要注意用好正反兩方面的典型，對于先進典型，組織黨代表采取聽取匯報、互動交流等方式加強學(xué)習(xí)，切實發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。對于反面典型，也要組織黨代表深刻學(xué)習(xí)，檢身正己，真正引以為戒。

二是擴大黨代表行使權(quán)利、履行職責(zé)的途徑。特別是在黨代會閉會期間，積極創(chuàng)新黨代表活動的載體，搭建發(fā)揮作用的平臺?？山梃b人大代表活動方式，加強黨代表與上級黨委、基層黨員之間的聯(lián)系，使得黨代表更好地聽取民意、上傳下達，發(fā)揮橋梁紐帶作用。加強黨代表對黨內(nèi)事務(wù)的參與，特別是進一步參與到民主決策當(dāng)中，發(fā)揮參謀助手作用。加強黨代表對黨內(nèi)事務(wù)的監(jiān)督，完善代表列席各級黨委會議制度，健全黨內(nèi)約束機制，充分發(fā)揮代表的監(jiān)督作用。在具體執(zhí)行上，可以在以下方面有針對性地增加實際制度供給，促進黨代表作用充分發(fā)揮。（1）理順黨代表向選舉單位負責(zé)和報告工作的機制。在代表聯(lián)系服務(wù)基層的基礎(chǔ)上，完善代表聯(lián)系服務(wù)選舉單位的機制，進一步密切代表與選舉單位黨員群眾的聯(lián)系。建立述職評議制度，按照“由誰選舉、受誰監(jiān)督、對誰負責(zé)”的原則，逐步開展黨代表述職評議工作，每年黨代表向所在選舉單位的黨員和黨組織報告履行職責(zé)、發(fā)揮作用的情況，由黨員進行民主評議。（2）完善黨代表聯(lián)系服務(wù)黨員群眾機制。對黨代表接待活動方式進行革新，做到“廣而告之、開門會客、來者不拒”。加強黨代表工作室建設(shè)，注重對各類型工作室的分類指導(dǎo)，進一步提高利用率，挖掘特色模式，研究典型案例，打造一批黨代表工作室示范點、形成品牌，努力把工作室打造成黨群干群溝通的“連心橋”、服務(wù)黨員群眾的“暖心巢”、黨代表履職盡責(zé)的“加油站”。加強黨代表網(wǎng)絡(luò)工作平臺建設(shè)。借鑒人大代表、政協(xié)委員分組開展工作的成功經(jīng)驗，探索建立黨代表分團編組活動模式。按照地域相近、業(yè)務(wù)相連、便于聯(lián)系、易于組織的原則，逐步完善黨代表工作小組的設(shè)置，有重點的明確各小組任務(wù)分工。充分發(fā)揮各小組的主觀能動性，自主開展調(diào)研、觀摩等活動，積極提出對策建議，形成集中與分散相結(jié)合的常態(tài)化活動方式。強化黨代表民情聯(lián)絡(luò)工作的開展，探索黨代表聯(lián)系服務(wù)民情的新措施、新辦法。（3）拓寬黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道。圍繞發(fā)揮代表參政議政、民主監(jiān)督等方面的作用，組織代表廣泛參與黨的建設(shè)各項工作。完善代表列席黨內(nèi)會議制度，形成常態(tài)化的制度安排。組織代表在視察調(diào)研的基礎(chǔ)上，圍繞黨建工作的重大課題，形成高質(zhì)量的視察調(diào)研報告，提出有針對性的代表提議。根據(jù)有關(guān)部門的安排，推薦代表廣泛參與政府績效考評、擔(dān)任廉政監(jiān)督員等工作，在各領(lǐng)域樹立黨代表的威信和形象。探索開展代表詢問、質(zhì)詢活動，組織代表就黨委重大決策部署、黨員群眾普遍關(guān)注的熱點難點問題等，向同級黨委、政府工作部門、有關(guān)黨組織及其負責(zé)人詢問、質(zhì)詢。（4）建立黨代表履職考核監(jiān)督制度。除年終述職報告外，還應(yīng)充分發(fā)揮黨員群眾和上級黨組織對黨代表的監(jiān)督、考核作用，并以制度的形式固定下來，使代表意識到自己的職責(zé)權(quán)利所在。比如，年終應(yīng)由黨代表所在選舉單位或服務(wù)群體的黨員群眾對代表打分，可劃分不滿意、一般、滿意等幾個等級，最后加權(quán)得出一個檔次，不及格的將影響評先樹優(yōu)及代表資格連任。應(yīng)該加強對黨代表定期考核的量化指標，并把考核結(jié)果公之于眾。不斷督促代表們改進完善本職工作，提高群眾對黨代表的了解和信任。

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