康紅軍 徐興興

（華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079）

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出政治分析

康紅軍 徐興興

（華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079）

以人為本的新農(nóng)村，其實質(zhì)是以滿足農(nóng)民需求為導(dǎo)向的新農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為新農(nóng)村政策最直接的執(zhí)行者，利用本級自籌財政資金與中央、上級政府轉(zhuǎn)移支付資金為農(nóng)民提供公共服務(wù)，其財政支出結(jié)構(gòu)對新農(nóng)村建設(shè)績效具有重大影響。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐步由“汲取型政權(quán)”轉(zhuǎn)型為“支出型政權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主性逐步喪失，致使其財政支出結(jié)構(gòu)的偏差，導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)的“物的新農(nóng)村”傾向突顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有“地方國家”、“政黨助手”、“地方政府”、“官員理性”多維特性，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出的復(fù)雜性?！暗胤絿摇本S護(hù)穩(wěn)定，“政黨”鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，“地方政府”偏好政績，“官員理性”偏好晉升，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出邏輯。要實現(xiàn)農(nóng)村善治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出應(yīng)重在農(nóng)民發(fā)展能力提升，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活，實現(xiàn)“為農(nóng)民而支出”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 支出政治 人的新農(nóng)村 稅費改革 財政自治性

一、以人為本新農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出政治

長期以來，我國農(nóng)村地區(qū)更多的關(guān)注“物的新農(nóng)村”，將新農(nóng)村建設(shè)理解為易見成效的村莊整治、將城鎮(zhèn)發(fā)展的思路照搬到新農(nóng)村建設(shè)中、將道路硬化、路燈亮化、農(nóng)民上樓等物的新農(nóng)村建設(shè)作為工作重心，而對增加農(nóng)民收入、農(nóng)民權(quán)利保護(hù)、農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村精神文明培育等見效慢、投入大、政績不明顯的工作重視不夠。農(nóng)民除了物質(zhì)層面的需求，還有對精神文化、民主權(quán)利、公共服務(wù)等諸多層面的需求。新農(nóng)村建設(shè)既需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)建設(shè)，又需要加強(qiáng)政治文明、生態(tài)文明、精神文明建設(shè)，以滿足農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化精神需要。這形成了政府公共品供給與農(nóng)民內(nèi)在需求脫節(jié)的非均衡矛盾。

加之，隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級不斷加快，農(nóng)村社會出現(xiàn)許多新問題、新情況。農(nóng)民外出務(wù)工致使農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”現(xiàn)象，農(nóng)村留守老人、留守兒童、留守婦女問題突出；農(nóng)村黨員發(fā)展難、黨支部書記選拔難、農(nóng)村黨組織凝聚力下降，黨的執(zhí)政根基受到一定消弱；農(nóng)村干部隊伍文化程度偏低、年齡結(jié)構(gòu)老化、帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、化解農(nóng)村矛盾糾紛的能力不強(qiáng)；村民自治流于形式，農(nóng)村社會治理復(fù)雜性和難度不斷增加，“人的新農(nóng)村”提出日程。2014年12月，中央農(nóng)村工作會議首次提出要建設(shè)“人的新農(nóng)村”①,積極穩(wěn)妥推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加快改善人居環(huán)境，提高農(nóng)民素質(zhì)，推動“物的新農(nóng)村”和“人的新農(nóng)村”建設(shè)齊頭并進(jìn)。

以人為本的新農(nóng)村，其實質(zhì)是以滿足人的需求為導(dǎo)向的新農(nóng)村。這種需求，一方面通過社會供給機(jī)制實現(xiàn)，另一方面通過政府公共機(jī)制供給而實現(xiàn)。對于農(nóng)民來說，村集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚、農(nóng)民富裕、社會資本豐富的村莊，通過自籌資金推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，能享受到更好的服務(wù)，但這種供給是不均衡的；而政府公共供給機(jī)制則能通過政府公共財政的均衡配置，對經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村進(jìn)行財政傾斜性投入，可以實現(xiàn)農(nóng)民享受公共服務(wù)的基本均等。顯然，在城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距較大的中國廣大農(nóng)村，政府通過均衡的公共財政供給，對于滿足農(nóng)民需求，享受 “新農(nóng)村建設(shè)帶來的美好生活”至關(guān)重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國新農(nóng)村建設(shè)政策最直接的執(zhí)行者，直接面對農(nóng)村基層，利用本級自籌財政資金與中央、上級政府轉(zhuǎn)移支付資金為農(nóng)民群眾提供公共服務(wù)。研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財政支出，探求其財政支出機(jī)制的運行邏輯，對于改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出體制，為農(nóng)民提供更多、更優(yōu)的公共服務(wù)，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出論題，至少要回應(yīng)以下幾個問題，一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出偏好，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的財政資金花在了哪些地方，譬如生產(chǎn)性建設(shè)的投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，抑或在村莊整治、村容村貌改善支出，抑或村莊公共服務(wù)供給、村民社會保障投入等等；二是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出效益，哪些主體將在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出中獲益，譬如國家、政黨、上級政府、鄉(xiāng)政府、政府官員、農(nóng)民這些主體如何收益，多大程度受益；三是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出機(jī)制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出偏好的內(nèi)在邏輯，回應(yīng)這一系列問題，我們稱之為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出政治”②。我們將以人為本新農(nóng)村，界定為滿足農(nóng)民需求為價值取向的新農(nóng)村，因此，也可以說，回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出政治問題，也就是回應(yīng)“誰獲益”的問題，也是在回應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的核心命題。

現(xiàn)有的研究，無論是新農(nóng)村建設(shè)抑或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府研究，都缺乏對其充分的討論。大量關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)文獻(xiàn)中，多集中在新農(nóng)村建設(shè)本身的學(xué)術(shù)命題③、以及新農(nóng)村建設(shè)的一般性財政支出問題④。僅有少數(shù)研究者關(guān)注新農(nóng)村建設(shè)中政府財政支出的政治問題。比如早在2007年，就有學(xué)者從農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利角度考察了新農(nóng)村建設(shè)中的財政支出的人本政治問題，提出以人為本、促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展是新農(nóng)村建設(shè)的價值目標(biāo)，開發(fā)農(nóng)村人力資源、提高農(nóng)民的發(fā)展能力是新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)，公共財政應(yīng)重點投入農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)村公共衛(wèi)生領(lǐng)域?！?〕也有學(xué)者從政府績效評估機(jī)制的角度考察了新農(nóng)村建設(shè)中的財政投入結(jié)構(gòu)不均衡問題，認(rèn)為不當(dāng)?shù)恼冃Э己藱C(jī)制影響了政府的對農(nóng)技推廣、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等事業(yè)的支出。〔2〕另有學(xué)者從中央支農(nóng)資金配套制度的考察出發(fā)，提出在現(xiàn)行壓力型行政體制下，基層政府為提升政績，在爭取配套資金過程中產(chǎn)生潛在的財政支出，引發(fā)了鄉(xiāng)村負(fù)債風(fēng)險?！?〕以上學(xué)者的研究豐富了我們的研究視野，但未能從新農(nóng)村建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出政治邏輯層面來討論，未能回應(yīng)“誰獲益”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的核心命題。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府研究來看，現(xiàn)有研究具有如下特征。

一是，多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特性研究。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特性研究比較典型代表性的定位諸如 “汲取型政權(quán)”、〔4〕“懸浮型政權(quán)”、〔5〕“協(xié)調(diào)型政權(quán)”、〔6〕“維控型政權(quán)”、〔7〕“三維型政權(quán)”、〔8〕“服務(wù)型政府”、〔9〕“惠農(nóng)型政府”、〔10〕“空殼化政府”〔11〕。 這些特性影響其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為及其財政支出的結(jié)構(gòu)、收益與機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政權(quán)組織，是國家與社會的鏈接點、政府與農(nóng)民的互動的交互點，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特性，也是在探討中國國家與社會關(guān)系、政府與農(nóng)民關(guān)系。

二是，多在探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為問題。諸如從項目下鄉(xiāng)、〔12〕國家與農(nóng)村正式制度轉(zhuǎn)型、〔13〕財政體制變革、〔14〕壓力型體制、〔15〕有限資源與多重角色、〔16〕等角度探討其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的影響及其運行邏輯。獨具中國特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，直接影響著其如何分配財政資源，也即如何花錢的問題。

三是，已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出研究，或從財政涉農(nóng)資金使用的科學(xué)管理開展分析，〔17〕抑或從制度變革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的約束著手研究，〔18〕鮮有文獻(xiàn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出的結(jié)構(gòu)、機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的分析，對其支出的政治邏輯分析文獻(xiàn)幾乎沒有。

鑒于此，延續(xù)現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究路徑，本文試圖從以下兩個方面推進(jìn)推進(jìn)：一是分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出的偏好、結(jié)構(gòu)、效益及其政治邏輯；二是基于調(diào)查的最新的數(shù)據(jù)分析。正處于職能轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出偏好是否得到糾偏，并對其進(jìn)行較為系統(tǒng)的政治學(xué)解釋?；诂F(xiàn)有政府特性與政府行為研究，在制度與政策設(shè)計上進(jìn)行行為糾偏，從經(jīng)驗層面和理論層面來回應(yīng)以人為本的新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)路徑。

本文以中國中部Y市S鄉(xiāng)為研究對象，對該鄉(xiāng)政府財政支出的偏好選擇、效益、支出機(jī)制進(jìn)行典型個案剖析。S鄉(xiāng)地處Y市西部邊陲，國土面積69.5平方公里，下轄29個行政村，總?cè)丝?.5萬人，Y市農(nóng)業(yè)大鄉(xiāng)，區(qū)域旅游文化資源豐富，區(qū)位優(yōu)越，交通便捷。近年來，S鄉(xiāng)圍繞“生態(tài)立鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鄉(xiāng)，奮力打造中國最美花香”的目標(biāo)，突出生態(tài)建設(shè)，成功舉辦Y市首屆園林博覽會，吸引游客103.5萬人，實現(xiàn)旅游總收入3.5億元，將生態(tài)富礦挖掘成了人文經(jīng)濟(jì)富礦。2015年，S鄉(xiāng)進(jìn)一步發(fā)揮園林博覽會品牌效應(yīng)，利用被納入H省十大鄉(xiāng)村精品旅游線路機(jī)遇，舉辦Y市S鄉(xiāng)首屆玫瑰花節(jié)，進(jìn)行生態(tài)開發(fā)，發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游，力圖實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，全鄉(xiāng)實現(xiàn)財政總收入1261萬元。2015年10月，在Y市市委推動下，開展基層黨建與基層治理改革試點，推進(jìn)基層組織建設(shè)，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，增強(qiáng)基層黨組織的滲透力、影響力、凝聚力，提高基層治理能力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅實的組織保障與和諧穩(wěn)定的環(huán)境。從財政收入看，S鄉(xiāng)具備一定的經(jīng)濟(jì)實力，且近年大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出規(guī)模也不斷增長。從該鄉(xiāng)政府的財政支出案例進(jìn)行觀察中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出的政治邏輯是一個較為可行的切入點。

本文的數(shù)據(jù)資料主要來源于筆者2016年4月至8月對S鄉(xiāng)的調(diào)研收集的，既包括課題組成員對S鄉(xiāng)各職能部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的訪談記錄、S鄉(xiāng)政府政策性文件、政府工作報告、工作總結(jié)、講話材料等內(nèi)部資料、H省、Y市政府網(wǎng)站搜集的政策文件和新聞報道，又包括筆者對S鄉(xiāng)改革的參與式觀察收集的總結(jié)性材料、對S鄉(xiāng)村黨支部書記、理事會會長的訪談記錄、以及與S鄉(xiāng)農(nóng)民的交流獲得的經(jīng)驗性材料。

二、農(nóng)村財稅制度改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出偏差

開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特性與行為邏輯研究，都會將農(nóng)村稅費改革作為討論的起點。同樣，也是我們探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出政治的源頭。

（一）農(nóng)村稅費改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出政治的興起

農(nóng)村稅費改革前，向農(nóng)民收取稅費、汲取農(nóng)村資源，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要的職能之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府呈現(xiàn)出典型的“汲取型政權(quán)”〔19〕特征。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入越來越依靠中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付資金，以及上級政府的配套性資金的投入。特別是農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入與支出的非均衡趨向愈加明顯，形成其特定邏輯公共支出偏好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐步由“汲取型政權(quán)”轉(zhuǎn)型為“支出型政權(quán)”。

農(nóng)村稅費改革的初衷是為農(nóng)民減負(fù)，建立政府公共財政負(fù)擔(dān)的農(nóng)村公共服務(wù)供給和公共事業(yè)建設(shè)體系，客觀上規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和了鄉(xiāng)村干群沖突。但也壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的空間，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌財政收入的大幅減少，加之，上級政府，特別是中央政府財政轉(zhuǎn)移支付不足進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“空殼化”現(xiàn)象突出。〔20〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配，財政壓力不斷加大。在現(xiàn)行的政績考核體系下，一些農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為考核達(dá)標(biāo)，甚至不惜擠占、挪用工資、緩解工資性支出壓力，從而騰出資金來填補(bǔ)上級各口的檢查、調(diào)研所必要的“招待費”資金缺口，更不用談將有限的財政資金為農(nóng)村提供更多的公共產(chǎn)品。據(jù)筆者2016年在S鄉(xiāng)的調(diào)研，據(jù)該鄉(xiāng)黨委副書記反映，接待各上級部門領(lǐng)導(dǎo)檢查、考核、調(diào)研都需要一大筆財政支出，僅2014年末，招待、送情財政支出就達(dá)100余萬，另外，各種其它支出也不少，近年來，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子致力于推進(jìn)各項改革，產(chǎn)生了廣泛影響，一年接待的記者就達(dá)200人次，都需要財政“管飯”，還要“管好”，因為事關(guān)鄉(xiāng)里的形象，這“請客”也是一筆不小的支出?！?1〕在招商引資背景下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將其作為增加財政收入、緩解財政壓力，發(fā)展政績、為升遷爭取籌碼的重要手段。不斷改善轄區(qū)投資環(huán)境，以公共財政投入配套好園區(qū)內(nèi)公路、水、電、路等資源、整合涉農(nóng)資金、加強(qiáng)對村莊環(huán)境的綜合整治和農(nóng)房改造，來優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理性選擇。本質(zhì)上，招商引資所耗費的公共支出是一種“為晉升而支出”。

（二）財政自主性缺失與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出結(jié)構(gòu)偏差

農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)生了雙重影響，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的規(guī)范化，另一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的收支缺口與和債務(wù)壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有依賴國家財政的轉(zhuǎn)移支付與上級政府資金支持來緩解自身財政壓力，加重了對國家和上級政府的依賴，〔22〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出自主性缺失。為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，緩解基層財政困難、鞏固農(nóng)村稅費改革成果而出臺“鄉(xiāng)財縣管”財政制度，盡管保證了工資的正常發(fā)放，但進(jìn)一步壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出自主性，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的缺位?！?3〕農(nóng)村稅費改革、“鄉(xiāng)財縣管”與人事制度、政績考核制度糅合在一起，深化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的非自主性，造成了深遠(yuǎn)影響之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出結(jié)構(gòu)的偏差。

1.“人事制度”與請客買單的位子邏輯

在財政與事權(quán)不匹配的財政體制下，上級政府具有充分的動機(jī)，只擁有事權(quán)而將財政支出的責(zé)任下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就是說要求下級做事付款，但不提供財政支持，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不愿意，但也無可奈何。因為如果拒絕執(zhí)行，就是“不作為”，就要被“問責(zé)”，就要“挪位子”?！?4〕

筆者調(diào)研所在的Y市書記雄心勃勃要在全市推進(jìn)基層黨建與治理創(chuàng)新改革，并選取了S鄉(xiāng)作為試點，總結(jié)經(jīng)驗。為進(jìn)一步提煉總結(jié)經(jīng)驗，并增強(qiáng)改革的權(quán)威性，Y市市委組織部以政府購買項目的形式，邀請H省Z大學(xué)研究團(tuán)隊前來調(diào)研，為其總結(jié)提煉、拔高其改革經(jīng)驗。經(jīng)過一番博弈，Y市委組織部決定出資12萬，由Z大學(xué)研究團(tuán)隊做這個項目，合同也由組織部與研究團(tuán)隊簽署。但不久后，Y市組織部提出這個項目S鄉(xiāng)也要出5萬,合同也由S鄉(xiāng)與研究團(tuán)隊簽署；項目結(jié)束后，S鄉(xiāng)先將全部資金轉(zhuǎn)給研究團(tuán)隊，市委組織部以獎代補(bǔ)的方式返還給7萬給S鄉(xiāng)。Z大學(xué)研究團(tuán)隊長期住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，S鄉(xiāng)必須為其“管吃、管住、管行”，還不能有絲毫怠慢，保證“招待”質(zhì)量，“招待”不好不僅有可能受到市委領(lǐng)導(dǎo)批評，而且會影響經(jīng)驗總結(jié)材料的質(zhì)量，從而影響市委改革的進(jìn)程，影響自己的“位子”與升遷，所以還必須好好“供著”?！?5〕但對于S鄉(xiāng)來說，這也需要不少公共支出。

當(dāng)然，這項支出還是不足為提的。為推進(jìn)試點工作，S鄉(xiāng)不得不進(jìn)行配套性支出，將試點經(jīng)驗“包裝”好，如配套推進(jìn)村莊環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善，才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的大頭。但至少可以看出，在現(xiàn)行行政體制與人事人事任免制度下，上級政府完全“可以請客，而不買單，或者少買單”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只得“乖乖做事、好好買單”。這種財權(quán)與事權(quán)不匹配的買單性支出，對于本身財政薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，帶來了更大的財政壓力，也使得缺乏財力去為農(nóng)村隱性公共服務(wù)支出，扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出結(jié)構(gòu)。

2.“政績指揮棒”與顯性、生產(chǎn)性公共品偏好

現(xiàn)行的政績考核體系的“指揮棒”指揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供易出政績的顯性、生產(chǎn)性公共品，而不是隱性、見效慢、投資周期長的消費性公共品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就具有了生產(chǎn)性公共品供給的偏好。

S鄉(xiāng)所在的Y市，為推進(jìn)招商引資工作，在年度《鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)管理考核辦法》中明確制定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資和項目建設(shè)的獎勵與問責(zé)制度，優(yōu)先提拔在招商引資中成績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部，對招商引資不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行談話。在此背景下，作為農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)的S鄉(xiāng)將招商引資作為一切工作的核心，為項目方提供保姆式的服務(wù)，在市級項目資金以獎代補(bǔ)的基礎(chǔ)上，給予審批費用減免、稅收比例返還等政策措施，同時，整合鄉(xiāng)財政資金，完善項目建設(shè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施，一定程度上壓縮S鄉(xiāng)在民生領(lǐng)域的支出。

另外，在現(xiàn)有的政績考核體系下，由于顯性公共品投入易于測量，易為政績考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會整合更多的財政資金投入，如村莊環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化廣場建設(shè)等，但對村莊生態(tài)文明建設(shè)、精神文明建設(shè)、政治文明建設(shè)等隱性的公共品支出則投入不夠。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出結(jié)構(gòu)偏差與“物的新農(nóng)村”趨向

前述，在現(xiàn)行政績考核體系與財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)偏差格局，在新農(nóng)村建設(shè)更多地關(guān)注的是“村容村貌”整治與“拆舊建新”，而在培育新型農(nóng)民、農(nóng)村文化教育、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)等投入大、見效較緩慢的民生工程則重視不夠。新農(nóng)村建設(shè)呈現(xiàn)出對“物的新農(nóng)村”財政投入傾向。其具體表現(xiàn)為，在農(nóng)村留守群體權(quán)益保障上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏硬性的財政投入的制度性約束。在鄉(xiāng)土文明培育上僅僅停留在文化墻粉刷層面，缺乏專業(yè)文化人才的引入與鄉(xiāng)村內(nèi)生文化的培育，文化荒漠化現(xiàn)象仍較為明顯。

（四）農(nóng)村公共服務(wù)的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)化”與公共支出糾偏

農(nóng)村稅費改革后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力與財政自主性不斷下降，以及公共財政支出結(jié)構(gòu)的偏差，致使其公共服務(wù)供給水平較為低下，在農(nóng)村公共服務(wù)供給的責(zé)任和能力弱化，農(nóng)村公共服務(wù)“農(nóng)民負(fù)擔(dān)化”日趨明顯。以S鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)各村莊房頭宗族氛圍濃厚，組織化程度較高，自發(fā)成立理事會，籌資籌勞，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，供給村莊公共服務(wù)。2015年，S鄉(xiāng)Y村6個自然灣村民籌資510余萬元（村民集資、企業(yè)老板捐資）進(jìn)行道路硬化、水塘整治、廁所改造、群眾活動中心建設(shè)，村莊基礎(chǔ)設(shè)施不斷健全，村莊環(huán)境美化升級。近年來服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理念的的不斷深化，但未根本扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出結(jié)構(gòu)的偏差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊公益事業(yè)投入與公共服務(wù)供給上仍顯不足，農(nóng)民發(fā)揮著更為重要的作用。

當(dāng)然，這種情況在不斷變化，S鄉(xiāng)政府積極整合涉農(nóng)政策、資金，采取“以獎代補(bǔ)”的方式，對起到示范、引領(lǐng)的村莊給予財政扶持資金，對村莊文化禮堂、文化墻建設(shè)給予專項資金補(bǔ)貼，傳揚核心價值觀，傳播優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)村民的文化素養(yǎng)。在村莊環(huán)境保潔上，由鄉(xiāng)財政給每個行政村配備2名保潔員，同時加強(qiáng)對村民環(huán)保意識的宣傳，整合一部分財政資金用于對衛(wèi)生保潔優(yōu)秀的村莊進(jìn)行獎勵，以引導(dǎo)村民養(yǎng)成環(huán)保意識，自覺愛護(hù)村莊環(huán)境衛(wèi)生。這些轉(zhuǎn)變是否說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出結(jié)構(gòu)得到了有效優(yōu)化？還有待進(jìn)一步從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的本質(zhì)屬性、基本特性來進(jìn)一步探討。

圖2-1：S鄉(xiāng)Y村6個自然灣村民籌資興辦公益事業(yè)情況

三、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府復(fù)合體”與支出政治的復(fù)雜性

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出受到現(xiàn)行政績考核體制、財稅體制、人事制度等多重因素的影響，呈現(xiàn)出支出結(jié)構(gòu)的偏差現(xiàn)象，也導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)的“物的新農(nóng)村”傾向突顯。盡管，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能的不斷轉(zhuǎn)變，新農(nóng)村建設(shè)中“人的新農(nóng)村”理念的提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步在公共財政支出結(jié)構(gòu)上的偏差得到一定糾正。下文，將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出結(jié)構(gòu)偏差與糾正現(xiàn)象進(jìn)行進(jìn)一步的解釋。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“四維度”

除農(nóng)村稅費改革外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身特性是如何影響其財政支出結(jié)構(gòu)？現(xiàn)有的人事制度、政績考核體制會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視生產(chǎn)性消費品提供，那么其又為何也對民生工程給予越來越多財政支出？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本特性是什么？其財政支出的機(jī)制和目標(biāo)又是什么？

由于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具有多重特性，其支出政治也是復(fù)雜的。要理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特性，首先要清楚其作為國家政權(quán)最基層的組織載體、直接與農(nóng)民打交道、代表國家行使國家權(quán)力的特性；其次，在中國黨政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，具有執(zhí)行黨委各項決策的屬性；再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為市縣級政府的下級政府，受到市縣級政府人事制度、考核體系的壓力型控制；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣由鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員構(gòu)成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職領(lǐng)導(dǎo)個人偏好和政績沖動，也是一個要考量的重要維度。從國家-政府、政黨-政府、上級-下級、官員-政府關(guān)系來看，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備“地方國家”、“政黨助手”、“下級政府”、“官員理性”四個維度。這四個維度中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著四種制度角色，承擔(dān)相應(yīng)的功能。

圖3-1 中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“四維度”

第一，在國家-政府維度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家權(quán)力的執(zhí)行者，是國家意志的體現(xiàn)，代表國家與農(nóng)民打交道，具有保障農(nóng)民權(quán)益、維護(hù)國家基層政權(quán)穩(wěn)定的職責(zé)。在地方國家的角色特征下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依托權(quán)威體制代表國家構(gòu)建秩序，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定與長治久安。

第二，在政黨-政府維度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行鄉(xiāng)黨委決策，是政黨權(quán)威的行政化滲透的組織載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治紀(jì)律的約束與控制下，不折不扣地執(zhí)行鄉(xiāng)黨委各項決議，汲取財政資源、加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、維護(hù)農(nóng)村弱勢群體權(quán)益，鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。在實際運作中黨政合一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事務(wù)決策與執(zhí)行由黨委統(tǒng)籌、動員。

第三，在上級-下級維度，上級政府依托各種針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績考核制度、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的人事任免，以及一系列問責(zé)制度，形成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力型控制，確保政令暢通、決策得到切實執(zhí)行，提升政績。

第四，從官員-政府關(guān)系看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在執(zhí)行上級政府決策、行使權(quán)力中擁有較大自由裁量權(quán)。官員作為理性人，追求收益的最大化，其往往又以晉升為基本取向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的政績觀、財富觀、安全觀影響鄉(xiāng)政府政策偏好、以及政策的執(zhí)行效果。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的四個維度影響其財政支出的復(fù)雜性，影響著其對農(nóng)村公共服務(wù)供給財政支出的偏好選擇。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多維功能與公共支出偏好

首先，在國家政權(quán)體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織，建構(gòu)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村秩序、維護(hù)基層政權(quán)的穩(wěn)定，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的本質(zhì)屬性和首要的價值目標(biāo)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國農(nóng)民階層利益分化、異質(zhì)性突顯，農(nóng)村社會面臨不少矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為農(nóng)村矛盾的聚焦平臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為農(nóng)民表達(dá)利益訴求的首選對象。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府漠視農(nóng)民利益，農(nóng)民的就會采取非理性、非法的方式釋放，或越級上訪、甚至以命相威脅，給基層社會穩(wěn)定帶來不少隱患。一些矛盾糾紛如未處理得

當(dāng)，則可能釀成群體性事件。因此，維護(hù)穩(wěn)定成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“心頭之患”和“高度重視”的一項“政策”議程。執(zhí)行這項“政策”需要大量的財政支出。根據(jù)資料的可獲得性，筆者考察了東中部3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的2015年財政預(yù)算報告，分別為浙江江山市上余鎮(zhèn)、湖南宜章縣瑤崗鎮(zhèn)、貴州省銅鋅縣小水鄉(xiāng)。

圖3-2：東中西3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2015綜合治理維穩(wěn)的財政預(yù)算

從圖3-2可看出，東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)較于中西部綜合治理維穩(wěn)的財政支出均要高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合治理維穩(wěn)財政支出與經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)水平密切相關(guān)。一是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力較為雄厚，財政預(yù)算比較充足，另一方面，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也伴隨著各種諸如征地拆遷引發(fā)的各種社會矛盾，又刺激了綜合治理維穩(wěn)成本的上升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維持基層社會穩(wěn)定，對綜合治理維穩(wěn)財政支出有著特別的偏好，甚至不惜壓縮財政撥款的行政單位支出，為維穩(wěn)提供充足的活動經(jīng)費，以維護(hù)基層社會秩序的穩(wěn)定。

其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，黨政高度融合，黨委是有重要工作職責(zé)，擔(dān)負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，推動社會事業(yè)發(fā)展等重要職能。鄉(xiāng)人民政府協(xié)同鄉(xiāng)黨委完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作，特別是加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算每年要留出足額財政資金作為黨組織機(jī)構(gòu)運行經(jīng)費。在一些進(jìn)行基層黨建創(chuàng)新改革試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)政府投入到黨組織建設(shè)的經(jīng)費更是不留余力。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的地方政府，受到上級地方政府政績沖動的控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將有限的財政資源投入到顯性的、易被政績量化的生產(chǎn)性公共品之中。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更多的財政資源投入到民生上來，與服務(wù)型政府、社會建設(shè)的理念的提出有關(guān)；黨的十八屆三中全會以來，全面深化改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入更多的財力到基層黨建與基層治理創(chuàng)新改革中來，同樣是由于中央、上級政府對其賦予更多的厚望，給予更多的關(guān)注，創(chuàng)造典型經(jīng)驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅能獲得更多的財政轉(zhuǎn)移支付資金，最為關(guān)鍵是能獲取更多的政績。

最后，以晉升為取向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員，依托其自由裁量權(quán)，影響財政預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)。當(dāng)上級政府對其政績考核唯GDP取向時，其往往將更多的財政預(yù)算投入到生產(chǎn)性投資上，如加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力招商引資，擴(kuò)大投資，拉動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長，以獲取更大政績。當(dāng)政績考核更加重視民生、重視環(huán)保，不以GDP論英雄時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員往往對農(nóng)村公共服務(wù)供給、農(nóng)村環(huán)境綜合整治投入更多財政資源。

四、農(nóng)村善治的趨向：“為農(nóng)民而支出”

新農(nóng)村建設(shè)以來，中央各級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付資金不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也得以整合更多的涉農(nóng)資金開展村莊建設(shè)。但應(yīng)自身財力不足、財政依賴性太強(qiáng)，以及財政投入體制、人事制度和政績考核體系的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出的結(jié)構(gòu)偏差較為顯著。在新農(nóng)村建設(shè)中，要實現(xiàn)農(nóng)村善治，應(yīng)當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有財稅體制、健全轉(zhuǎn)移支付制度、完善以項目制為制度性財政資源分配體系；改進(jìn)現(xiàn)有政績考核體系，形成以民生型考核制度體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政的“為農(nóng)民而支出”。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出要重在農(nóng)民的發(fā)展能力支出。農(nóng)民的發(fā)展能力受到其教育水平、健康程度、技能素養(yǎng)等方面的制約，國家財政對教育、醫(yī)療、勞動技能培訓(xùn)的投入是尊重、提升農(nóng)民發(fā)展能力的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，從國家公共財政投入體制看，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，國家在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動力技能培訓(xùn)上重點向城市傾斜，致使國家對農(nóng)村義務(wù)教育等公共產(chǎn)品的供給不夠。加之，改革開放以來，受教育產(chǎn)業(yè)化與醫(yī)療衛(wèi)生市場化改革浪潮沖擊，農(nóng)民對教育、醫(yī)療產(chǎn)品的自我供給能力下降，上學(xué)難，看病貴問題突顯。近年來，隨著改革的深化，國家惠農(nóng)政策不斷增多，農(nóng)民享受到更多的國家財政投入，“農(nóng)民問題”日漸好轉(zhuǎn)。但與此同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出結(jié)構(gòu)的偏差，將國家部分財政資金“整合化”處理，脫離了農(nóng)民的實際發(fā)展需要，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的財政資金也未能用到農(nóng)民最需要、最迫切的地方。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，重點對農(nóng)民的教育、醫(yī)療、技能提升等方面進(jìn)行財政投入，將教育、醫(yī)療、勞動力技能培訓(xùn)視為生產(chǎn)性投資。在城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特別要注意整合資金、資源，加強(qiáng)對留守兒童的教育投入，主動與高校合作，加強(qiáng)對留守兒童的教育；同時，要注重對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)，整合財政資金，改善農(nóng)技人員待遇，提高農(nóng)技人員素養(yǎng)，增強(qiáng)其為農(nóng)民提供更優(yōu)質(zhì)的農(nóng)技培訓(xùn)的能力和積極性。當(dāng)然，隨著農(nóng)民的流動性的增加，這種投資具有很強(qiáng)的外部性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極性會受到一定消弱，為此，國家如果加強(qiáng)頂層設(shè)計，健全相關(guān)制度體系，將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視農(nóng)民發(fā)展能力提升的關(guān)鍵變量。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出應(yīng)重在提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活。在提高農(nóng)民收入上，提升農(nóng)民的發(fā)展能力是基礎(chǔ)，但同時，應(yīng)注重為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會。從而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)注重對村集體企業(yè)重點進(jìn)行財政扶持，整合各種涉農(nóng)資金，保障村集體產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，為農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會。在改善農(nóng)民生活上，提高農(nóng)民收入為其提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，但還需要精神文化基礎(chǔ)。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家相關(guān)的“農(nóng)村環(huán)境綜合整治”、“農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)”等政策的基礎(chǔ)上，提供了部分配套資金，一定程度上滿足了農(nóng)民的一些精神文化需要。但整體上，其財政投入的數(shù)量和效益都不夠。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)積極整合國家財政資金和自籌資金，改善村莊生態(tài)環(huán)境，培育鄉(xiāng)村文化，支持村莊文藝社團(tuán)等草根組織的成長，豐富農(nóng)民的精神文化生活。

實現(xiàn)農(nóng)村善治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就要“以人為本、以農(nóng)民為本”，重點將公共支出放在提升農(nóng)民的發(fā)展能力、提高農(nóng)民的收入、改善農(nóng)民生活條件上。農(nóng)民治，農(nóng)村治、天下治。

注釋：

〔1〕郎秀云.農(nóng)民的發(fā)展：新農(nóng)村建設(shè)的價值目標(biāo)和優(yōu)先路徑〔J〕.江淮論壇，2007（1）：28-32.

〔2〕王鐵.新農(nóng)村建設(shè)財政投入情況研究〔J〕.中國行政管理，2008（11）：10-13.

〔3〕溫鐵軍等.中央支農(nóng)資金配套制度對中國鄉(xiāng)村負(fù)債的影響：一個初步的估算——以中西部地區(qū)貧困縣為例〔J〕.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009（2）：13-21.

〔4〕〔5〕〔19〕〔20〕周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型政權(quán)”---稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系只影響〔J〕.社會學(xué)研究，2006（3）：1-38.

〔6〕〔12〕付偉，焦長權(quán).“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項目制運作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府〔J〕.社會學(xué)研究，2015（2）：98-123.

〔7〕歐陽靜.“維控型”政權(quán)：多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性〔J〕.社會，2011（3）：42-67.

〔8〕溫丙存.三維型政權(quán)：新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——基于貴州省桐鄉(xiāng)的拓展個案研究〔J〕.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2015（2）：51-60.

〔9〕徐元善等.服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：緣起及其構(gòu)建〔J〕.中國行政管理，2009（12）:86-89；任寶玉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型與服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)〔J〕.政治學(xué)研究，2014（6）：84-96.

〔10〕何精華.構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)“惠農(nóng)型政府”：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與路徑選擇〔J〕.探索與爭鳴，2007（2）：42-45.

〔11〕格雷姆.史密斯等.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”問題研究：一種內(nèi)部運作的視角〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會體制比較.2013（1）：118-127；王飛.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府空殼化及成因探析——基于廣州欠發(fā)達(dá)地區(qū)的觀察〔J〕.廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（5）：54-58.

〔13〕何君.國家轉(zhuǎn)型、農(nóng)村正式制度變遷與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2014（6）：83-94.

〔14〕張將來等.現(xiàn)行財政體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的影響分析〔J〕.中州學(xué)刊，2003（2）：44-47.

〔15〕歐陽靜.壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會體制比較（雙月刊），2011（3）：116-122.

〔16〕李明.有限資源、多重共角色下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為變異與治理轉(zhuǎn)型〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（4）：13-17.

〔17〕王仕龍.財政涉農(nóng)資金科學(xué)管理途徑研究——以浙江F市X鎮(zhèn)為例〔J〕.江西社會科學(xué)，2014（10）：229-233.

〔18〕〔23〕侯經(jīng)川等.“鄉(xiāng)財縣管”制度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的約束效果——基于湖南兩試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實證分析〔J〕.公共管理學(xué)報，2008（1）：61-67.

〔21〕數(shù)據(jù)來源于作者與S鄉(xiāng)黨委副書記的訪談記錄。

〔22〕吳理財.農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及其后果〔EB/ OL〕. （2015 -11 -3）.http://www.cssn.cn/zzx/xsdj_zzx/wlc/201511/ t20151103_2557014.shtml

〔25〕作者訪談資料：2016年6月5日，與S鄉(xiāng)黨委委員的談話。

〔24〕作者為Z大學(xué)研究團(tuán)隊的一員，對此有切身的感受。

〔責(zé)任編輯：王生懷〕

本文系華中師范大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目資助 “中國地方治理現(xiàn)代化及國際比較研究”（項目編號：CCNU14Z02008）成果；2016年華中師范大學(xué)研究生教育創(chuàng)新資助資助項目“嚴(yán)控與激勵并存：特大城市‘積分落戶’的政策邏輯——基于武漢市的實證調(diào)查分析“(2016CXZZ215)成果。

康紅軍，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院研究生，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員；徐興興，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院研究生，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員。