胡建淼

“黑名單”管理制度
——行政機(jī)關(guān)實(shí)施“黑名單”是一種行政處罰

胡建淼

國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任、教授

司法機(jī)關(guān)給當(dāng)事人上“黑名單”屬于司法管理行為，合同關(guān)系中的一方當(dāng)事人給另一方當(dāng)事人上“黑名單”屬于民事行為，那么行政機(jī)關(guān)給公民上“黑名單”到底屬于什么性質(zhì)的行為呢？

行政機(jī)關(guān)將公民列入“黑名單”的情況非常復(fù)雜，但是，行政機(jī)關(guān)將公民列入“黑名單”，只要是以公民違法為前提，并直接導(dǎo)致公民聲譽(yù)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益受到限制或者剝奪的，就是一種行政處罰。行政處罰與其他行政行為不同的是，它具有制裁性（對(duì)違法者的制裁）、處分性（處分了相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)）、不利性（對(duì)相對(duì)人不利）和法定性（必須依法設(shè)定和依法實(shí)施）。在行政法學(xué)理論上，一般把行政處罰分為四類(lèi)：第一類(lèi)是人身罰，亦稱(chēng)自由罰，是指行政主體在一定期限內(nèi)剝奪違法當(dāng)事人人身自由的行政處罰。行政拘留就是一種典型的人身罰。第二類(lèi)是資格罰，亦稱(chēng)能力罰，是指行政主體剝奪違法當(dāng)事人某些特定行為能力和資格的處罰。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊扣許可證、執(zhí)照等行政處罰便屬此類(lèi)。第三類(lèi)是財(cái)產(chǎn)罰，是指行政主體剝奪違法當(dāng)事人某些財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行政處罰。罰款、沒(méi)收違法所得、非法財(cái)物等便屬財(cái)產(chǎn)罰。第四類(lèi)是申誡罰，亦稱(chēng)精神罰或影響聲譽(yù)罰，是指行政主體向違法當(dāng)事人發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過(guò)對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式。警告是申誡罰的主要形式?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第8條從形式上把行政處罰分為七類(lèi)：1．警告；2．罰款；3．沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；4．責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；5．暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照；6．行政拘留；7．法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

對(duì)照以上行政處罰的法律和理論，行政機(jī)關(guān)將公民、法人或者其他組織列入“黑名單”的行為，完全符合行政處罰的法律特征。上了“黑名單”的公民行為，無(wú)論是“不文明”行為還是“失信”行為，大多還是一種違法或者犯罪行為。一個(gè)典型的例子就是，國(guó)家旅游局制定的《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》第5條規(guī)定：“游客在旅游活動(dòng)中因下列行為受到行政處罰、法院判決承擔(dān)責(zé)任的，或造成嚴(yán)重社會(huì)不良影響的，應(yīng)當(dāng)納入旅游部門(mén)的‘游客不文明行為記錄’：（一）擾亂公共汽車(chē)、電車(chē)、火車(chē)、船舶、航空器或者其他公共交通工具秩序；（二）破壞公共環(huán)境衛(wèi)生、公共設(shè)施；（三）違反旅游目的地社會(huì)風(fēng)俗、民族生活習(xí)慣；（四）損毀、破壞旅游目的地文物古跡；（五）參與賭博、色情、毒品內(nèi)容的活動(dòng)或者危險(xiǎn)性活動(dòng)；（六）嚴(yán)重?cái)_亂旅游秩序的活動(dòng)；（七）國(guó)務(wù)院旅游主管部門(mén)認(rèn)定的造成嚴(yán)重社會(huì)不良影響的其他行為?！边@里哪一項(xiàng)行為不屬于《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》規(guī)定必須處罰的行為？

行政機(jī)關(guān)將公民、法人或者其他組織列入“黑名單”的行為，不僅以相對(duì)人存在違法行為為前提，而且具有極強(qiáng)的制裁性。行政處罰所包括的精神罰、財(cái)產(chǎn)罰、資格罰和人身罰等處罰功能，“黑名單”行為都兼而有之。將“黑名單”上網(wǎng)公布，這是精神罰；上了“黑名單”就被限貸、限購(gòu)，這是資格罰；上了“黑名單”就被限制出國(guó)旅游，這是人身罰（人身行為自由權(quán)）。而且，“黑名單”處罰的嚴(yán)厲程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)警告和罰款。從行政處罰的手段形式看，行政機(jī)關(guān)給相對(duì)人上“黑名單”的行為，屬于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第8條第（七）項(xiàng)所規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。