陳淑娟

人大制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，保證和發(fā)展人民民主是人大制度的題中應(yīng)有之義。一方面，由于中國(guó)社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)、利益訴求日益多元化，人大制度在整合協(xié)調(diào)利益、凝聚共識(shí)方面的作用日益凸顯；另一方面，由于人大匯集民意的工作機(jī)制不夠健全，真正做到代表最廣大人民群眾根本利益面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。民意到底是什么？人大匯集表達(dá)民意的現(xiàn)狀如何？如何完善人大匯集表達(dá)民意機(jī)制？

一、從一個(gè)案例說(shuō)起

關(guān)于煙花爆竹燃放管理的問(wèn)題，北京市相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章，經(jīng)歷了一個(gè)由限到禁又到限的反復(fù)過(guò)程，而每一次的立法都有相應(yīng)的調(diào)查研究結(jié)果作為依據(jù)。立法的變化過(guò)程，很好地體現(xiàn)了民意的復(fù)雜性、多變性。

20世紀(jì)80年代末，北京市因燃放煙花爆竹造成的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害事件呈逐年上升之勢(shì)，許多市民要求有關(guān)部門采取措施禁止燃放煙花爆竹。據(jù)媒體報(bào)道，北京市人大、政協(xié)在對(duì)“禁放”提案討論期間，進(jìn)行的民意調(diào)查結(jié)果表明：贊成禁放的占84.6%，反對(duì)的占13.2%，持其他觀點(diǎn)的占2.2%[1]。

北京市政府1986年11月頒布了《北京市煙花爆竹安全管理暫行規(guī)定》，采取了“逐步限制、趨于禁止”的管理方針。其中燃放安全管理一章規(guī)定，除因特殊情況，經(jīng)市公安局批準(zhǔn)外，下列地點(diǎn)一律禁止燃放煙花爆竹：（1）天安門地區(qū)；（2）一、二類商業(yè)街；（3）火車站、電汽車站、機(jī)場(chǎng)及公共交通路口；（4）樓頂、陽(yáng)臺(tái)、室內(nèi)；（5）體育館（場(chǎng)）、公共娛樂(lè)游覽場(chǎng)所、醫(yī)院；（6）堆有易燃、易爆物品的工地、工棚、倉(cāng)庫(kù)；化工區(qū)、汽油灌站、煤氣灌站、高壓線、名勝古跡、公園、農(nóng)村場(chǎng)院、草垛、山林、苗圃附件二百米以內(nèi)的地區(qū)；（7）市公安局明令禁止的其他地區(qū)。

1993年10月12日，北京市第十屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)、當(dāng)年12月1日起施行的《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，將北京市東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)、宣武區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)列為禁止燃放煙花爆竹地區(qū)，同時(shí)作出例外的規(guī)定，“朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)遠(yuǎn)離市區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)區(qū)人民政府報(bào)請(qǐng)市人民政府批準(zhǔn)，可以暫不列為禁止燃放煙花爆竹地區(qū)?！薄捌渌h(yuǎn)郊區(qū)、縣的禁止燃放煙花爆竹地區(qū)，由區(qū)、縣人民政府劃定?！辈⒁?guī)定，“市人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，逐步在本市行政區(qū)域內(nèi)全面禁止燃放煙花爆竹。”可以說(shuō)，這部法規(guī)雖然作出了禁止燃放的規(guī)定，但遠(yuǎn)未到“全面禁止”的程度。

2005年，在制定《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》的過(guò)程中，關(guān)于禁還是限的問(wèn)題，北京市人大常委會(huì)開(kāi)展了多個(gè)層面的調(diào)查研究。市人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法辦公室委托18個(gè)區(qū)縣召開(kāi)了218次座談會(huì)、5252人參加，多數(shù)意見(jiàn)主張適度放開(kāi)對(duì)燃放煙花爆竹的限制；內(nèi)務(wù)司法辦公室委托18個(gè)區(qū)縣向北京市民發(fā)放了6萬(wàn)份調(diào)查問(wèn)卷，贊成適度放開(kāi)的占收回有效問(wèn)卷總數(shù)的69.64%；市人大代表反饋意見(jiàn)319份，其中贊成適度開(kāi)放的占意見(jiàn)總數(shù)的81.82%；根據(jù)市社情民意調(diào)查中心、城八區(qū)調(diào)研情況及“首都之窗”政府網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，贊成在春節(jié)期間有限度燃放煙花爆竹的人數(shù)分別占了調(diào)查總?cè)藬?shù)的92.4%、62.7%、69.6%。

同樣是民意，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的不同，主流民意發(fā)生了很大的變化，從禁止燃放悄然變成了限制燃放。2005年9月，北京市十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)了這部法規(guī)。條例仍規(guī)定了禁止銷售、燃放煙花爆竹的區(qū)域，同時(shí)，對(duì)限制燃放煙花爆竹的時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)定，即“本市五環(huán)路以內(nèi)的地區(qū)為限制燃放煙花爆竹地區(qū)，農(nóng)歷除夕至正月初一，正月初二至十五每日的七時(shí)至二十四時(shí)，可以燃放煙花爆竹，其他時(shí)間不得燃放煙花爆竹。五環(huán)路以外地區(qū)，區(qū)、縣人民政府可以根據(jù)維護(hù)公共安全和公共利益的需要?jiǎng)澏ㄏ拗迫挤艧熁ū竦膮^(qū)域。國(guó)家、本市在慶典活動(dòng)和其他節(jié)日期間，需要在限制燃放煙花爆竹地區(qū)內(nèi)燃放煙花爆竹的，由市人民政府決定并予以公告”。

二、民意復(fù)雜多元且難以準(zhǔn)確獲得

從實(shí)踐情況看，民意具有以下幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)。

1.民意是多元的。隨著整個(gè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型變遷、社會(huì)階層和結(jié)構(gòu)的變化，出現(xiàn)了思想狀況多樣性、價(jià)值取向多元化、利益訴求非統(tǒng)一化和利益關(guān)系復(fù)雜化的特征。同時(shí)，社會(huì)主體之間由于職業(yè)、職務(wù)、身份、地域等造成的信息獲取和信息表達(dá)上的差異，被日益普及的互聯(lián)網(wǎng)、新媒體所縮小，大家能夠平等地表達(dá)對(duì)同一個(gè)事件的聲音，從而更加體現(xiàn)出社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，思想和價(jià)值觀的多元。比如，對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯同一件事情，因?yàn)闃菍硬煌?、年齡不同、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同，就存在明顯的不同意見(jiàn)。

2.民意是復(fù)雜的。民意存在多數(shù)民意與少數(shù)民意、主流民意與支流民意的區(qū)別。正如臺(tái)灣學(xué)者余致力所言：“民意的民不必然等同全民，民意也未必一定是多數(shù)民眾的意見(jiàn)。當(dāng)然，特定的民意如果在人數(shù)上多過(guò)未表達(dá)意見(jiàn)或持反對(duì)意見(jiàn)的人時(shí)，我們可以稱這種民意為多數(shù)民意或主流民意?！盵2]同時(shí)，民意也存在潛在的民意和顯在的民意之區(qū)別。經(jīng)由各種媒介傳播、告知于公眾的民意，是公開(kāi)的；還有一些民意則是潛在的、隱而未發(fā)的，是一種“暗流”。而潛在的民意，從民眾數(shù)量上，有可能超過(guò)公開(kāi)民意。政治學(xué)和大眾傳播理論中有一個(gè)沉默的螺旋（The Spiral Of Silence）理論，認(rèn)為人們?cè)诒磉_(dá)自己想法和觀點(diǎn)的時(shí)候，如果看到自己贊同的觀點(diǎn)且這種觀點(diǎn)受到廣泛歡迎，就會(huì)積極參與進(jìn)來(lái)，這類觀點(diǎn)就會(huì)越發(fā)大膽地發(fā)表和擴(kuò)散；而發(fā)覺(jué)某一觀點(diǎn)無(wú)人或很少有人理會(huì)，甚至有時(shí)會(huì)有群起而攻之的遭遇，即使自己贊同它，也會(huì)保持沉默。意見(jiàn)一方的沉默造成另一方意見(jiàn)的增勢(shì)，如此循環(huán)往復(fù)，便形成一方的聲音越來(lái)越強(qiáng)大，另一方越來(lái)越沉默下去的螺旋發(fā)展過(guò)程。

3.民意是可以整合的。盡管民意存在多元、分歧的特點(diǎn)，但民意在很多方面也表現(xiàn)出它的確定性，人們對(duì)于具體事物的判斷有很大的差距和變化，但是一個(gè)人看待問(wèn)題的核心價(jià)值和內(nèi)在邏輯卻是相當(dāng)確定的，大家發(fā)表的意見(jiàn)，在一開(kāi)始可能極為紛繁，但用公開(kāi)方式表達(dá)出來(lái)后，經(jīng)過(guò)相互溝通，就可能達(dá)成某種共識(shí)，這些構(gòu)成共識(shí)的部分可以叫作公眾意見(jiàn)，而那些在溝通中無(wú)法達(dá)成共識(shí)的，可以看成是合理的分歧，因?yàn)槭谴蠹艺J(rèn)知和了解的分歧，也不會(huì)妨礙相互尊重。雖然個(gè)體意見(jiàn)一般很不確定，但是達(dá)到統(tǒng)計(jì)意義上顯著的公眾意見(jiàn)往往比較確定，因此它們大多可在實(shí)際的多個(gè)或者反復(fù)的民意調(diào)查中得到印證。如果讓民眾公開(kāi)表達(dá)意見(jiàn)、積極溝通、形成共識(shí)，在此基礎(chǔ)上形成的大多數(shù)決定，有助于導(dǎo)致自覺(jué)的社會(huì)秩序。也就是說(shuō)，整合的前提，是民眾積極參與、主動(dòng)表達(dá)，在相互溝通、交流的過(guò)程中，逐步達(dá)成共識(shí)。

三、人民代表大會(huì)制度是民意匯集整合的重要制度渠道

人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的代議民主制度，是民意表達(dá)和整合的重要制度渠道。

首先，從權(quán)力的來(lái)源上說(shuō)，人民代表大會(huì)是由人民選舉產(chǎn)生的，其權(quán)力是人民賦予的，應(yīng)根據(jù)人民的意志和利益來(lái)行使國(guó)家權(quán)力，因而要充分反映民意，處處對(duì)人民負(fù)責(zé)，時(shí)時(shí)受人民監(jiān)督?！叭舜蟮奈ㄒ宦氊?zé)，就是忠實(shí)代表民意，客觀反映民意，并確保民意的實(shí)現(xiàn)?！盵3]其次，人民代表大會(huì)具有統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的優(yōu)勢(shì)，具有相對(duì)超脫的地位，沒(méi)有自己的特殊利益，能夠擺脫政績(jī)思維，用法治思維和民主意識(shí)，更好地代表人民群眾的利益，為人民群眾發(fā)聲。第三，人民代表大會(huì)是實(shí)現(xiàn)民意組織化表達(dá)和制度化表達(dá)的重要途徑，能夠把分散的、局部的民意集中起來(lái)形成組織化的意志，通過(guò)體制內(nèi)組織對(duì)組織的對(duì)話和協(xié)商，形成對(duì)相關(guān)權(quán)益訴求的法制和政策共識(shí)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的根本解決。

從廣義來(lái)說(shuō)，人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)工作都是匯集整合民意的過(guò)程，是代表人民的意志和愿望，共同管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)的過(guò)程。從狹義上來(lái)說(shuō)，人大及其常委會(huì)采用一些具體的工作機(jī)制，廣泛匯集民意。 比如，北京市人大常委會(huì)發(fā)揮代表聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)和作用，形成了以常委會(huì)圍繞工作議題組織代表開(kāi)展視察檢查調(diào)研活動(dòng)、代表小組活動(dòng)、代表年中活動(dòng)、會(huì)前集中視察、三級(jí)代表聯(lián)系機(jī)制等匯集民意的機(jī)制，還在基層設(shè)立了代表聯(lián)系選民的代表工作室、代表工作站、代表之家等，方便區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表定期與原選區(qū)選民保持聯(lián)系、聽(tīng)取選民對(duì)各方面工作的意見(jiàn)、了解選民的訴求和意愿等。此外，還有會(huì)議征求意見(jiàn)機(jī)制，比較典型的有立法工作中的座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)機(jī)制等；公開(kāi)征求意見(jiàn)機(jī)制，比如圍繞立法、監(jiān)督工作中的重要議題，通過(guò)北京市人大常委會(huì)官方網(wǎng)站，向社會(huì)各界公開(kāi)征求意見(jiàn)建議。

近幾年來(lái)，北京市人大常委會(huì)不斷改進(jìn)工作方法，圍繞常委會(huì)的重點(diǎn)議題，引入專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)開(kāi)展民意調(diào)查逐漸常態(tài)化、制度化。2015年，針對(duì)停車管理問(wèn)題和居家養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題，與市統(tǒng)計(jì)局民意調(diào)查中心合作，開(kāi)展民意調(diào)查。2016年，針對(duì)降低小客車使用強(qiáng)度立法和老舊小區(qū)改造議案辦理，開(kāi)展民意調(diào)查。其中，對(duì)降低小客車使用強(qiáng)度立法的調(diào)查委托市場(chǎng)調(diào)查公司開(kāi)展，重點(diǎn)了解社會(huì)公眾對(duì)北京當(dāng)前交通擁堵?tīng)顩r的客觀感受，以及對(duì)擬采取的單雙號(hào)限行常態(tài)化、征收擁堵費(fèi)緩堵措施的態(tài)度，為常委會(huì)立法提供信息參考。調(diào)查公司將調(diào)查對(duì)象確定為本市18歲至70歲的常住有車和無(wú)車居民，以有車居民為主，有車居民覆蓋各年齡段，男女比例大致均衡，擁有車輛各個(gè)檔次適當(dāng)兼顧，在北京市城六區(qū)及通州區(qū)、昌平區(qū)進(jìn)行專業(yè)調(diào)查，街頭隨機(jī)訪問(wèn)和電話隨機(jī)調(diào)查共2200人，最終形成了10多萬(wàn)字的詳細(xì)調(diào)查報(bào)告。經(jīng)分析，只有不到三成有車公眾支持征收擁堵費(fèi)，五成有車公眾支持常態(tài)化限行。以民意調(diào)查結(jié)果為支撐，市人大常委會(huì)決定暫緩這項(xiàng)立法。

四、對(duì)人大匯集整合民意的建議

（一）加強(qiáng)人大匯集整合民意機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)

從前面的內(nèi)容可以看出，民意本身是多元、復(fù)雜的，存在潛在和顯在民意的區(qū)別，存在主流民意與少數(shù)民意的區(qū)別，但人民代表大會(huì)制度作為匯集整合民意的重要制度平臺(tái)，匯集整合民意的機(jī)制缺乏總體的頂層設(shè)計(jì)?，F(xiàn)有的各項(xiàng)機(jī)制，都是人大常委會(huì)在立法、監(jiān)督、代表等工作中逐漸探索、總結(jié)出來(lái)的，不夠系統(tǒng)和完善。有些機(jī)制并未常態(tài)化，比如立法中的聽(tīng)證會(huì)形式很少被使用，北京市人大常委會(huì)只使用了3次；有些議題幾乎窮盡了各種匯集民意的工作機(jī)制，但有些議題只采用了一兩種，呈現(xiàn)出不平衡的態(tài)勢(shì)。在如何防止個(gè)體意見(jiàn)與公共利益和社會(huì)利益沖突，防止沉默的螺旋理論導(dǎo)致的顯在民意與真實(shí)民意存在較大差異等問(wèn)題方面，還需要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)。

這種頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)該像立法法明確規(guī)定了聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)、向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)等做法一樣，明確梳理出幾大類匯集整合民意的工作機(jī)制。比如，對(duì)公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)機(jī)制，明確哪些議題必須公開(kāi)征求意見(jiàn)、公開(kāi)征求意見(jiàn)不能少于多長(zhǎng)時(shí)間、在哪些媒體和網(wǎng)站上公開(kāi)、社會(huì)意見(jiàn)吸收情況如何反饋等。比如，對(duì)發(fā)揮代表聯(lián)系人民群眾作用方面，可以明確代表圍繞人大及其常委會(huì)工作議題征求一定數(shù)量人民群眾意見(jiàn)機(jī)制，使代表就近就便征求人民群眾對(duì)某一項(xiàng)工作議題的意見(jiàn)建議成為常態(tài)，成為一個(gè)重要的民意來(lái)源。

（二）形成民意搜集、分析、整合、吸收、反饋的完整工作鏈條

目前，人大初步形成了匯集民意的工作機(jī)制，但尚未形成比較完整的從搜集、分析、整合到吸收、反饋的完整工作鏈條，沒(méi)有形成工作的閉環(huán)。獲取民意基礎(chǔ)信息只是第一步，如何整合吸收民意，并對(duì)民意吸收情況及時(shí)反饋，才是激發(fā)公眾參與度、提高公眾滿意度的重要一環(huán)。匯集民意重在把握民意，分清民意的主流和支流，將主流民意進(jìn)行表達(dá)，對(duì)支流民意做到統(tǒng)籌兼顧。這需要人力的投入，需要對(duì)民意的真正尊重，也需要作出相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。

這就需要我們完善整合民意的工作機(jī)制，在深入分析的基礎(chǔ)上，分清民意的主流與支流，抓住支流民意關(guān)心的核心問(wèn)題，提出兼顧不同群體利益的更合理的工作方案，真正達(dá)到整合協(xié)調(diào)利益關(guān)系、找到最大“公約數(shù)”的目的。在相關(guān)議題的前期準(zhǔn)備、方案制訂、開(kāi)展調(diào)研、形成報(bào)告的全過(guò)程，都應(yīng)當(dāng)建立民意收集整理機(jī)制，引入第三方力量收集民意，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)收集哪些民意、怎樣收集等問(wèn)題的分析和指導(dǎo)，圍繞民意反映突出的幾個(gè)問(wèn)題，有針對(duì)性地召開(kāi)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等，形成自己的認(rèn)識(shí)和判斷，反過(guò)來(lái)又能進(jìn)一步引導(dǎo)輿論，推動(dòng)社會(huì)各界形成共識(shí)。建立民意吸收的反饋機(jī)制，通過(guò)一對(duì)一答復(fù)、集中答復(fù)、網(wǎng)絡(luò)回復(fù)等方式，對(duì)哪些意見(jiàn)吸收了、哪些意見(jiàn)沒(méi)有吸收、沒(méi)有吸收的原因是什么等內(nèi)容作出反饋，反饋信息要及時(shí)予以公開(kāi)，鼓勵(lì)更多的人民群眾積極參與、積極表達(dá)。

（三）加強(qiáng)對(duì)民意的量化分析

主要是更多使用統(tǒng)計(jì)調(diào)查等量化分析手段，真實(shí)、準(zhǔn)確、全面地把握民意。實(shí)踐中，我們也深刻地感覺(jué)到，民意調(diào)查是“面”上的調(diào)查，通過(guò)分層抽樣等方式，抽選出與人口真實(shí)結(jié)構(gòu)最接近的樣本，開(kāi)展電話調(diào)查、街頭隨機(jī)訪問(wèn)、入戶調(diào)查等，得出的結(jié)論能夠盡可能地接近整個(gè)社會(huì)民意的原貌，在為常委會(huì)科學(xué)決策提供民意支撐上，有更強(qiáng)的說(shuō)服力。然而，由于委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展民意調(diào)查或?qū)ｍ?xiàng)調(diào)查的成本較高、執(zhí)行時(shí)間較長(zhǎng)，人大工作中較多使用的仍然是“點(diǎn)”的工作方式，比如與相關(guān)政府部門座談、召開(kāi)小型座談會(huì)聽(tīng)取利益相關(guān)方的意見(jiàn)、視察基層典型經(jīng)驗(yàn)等，采用專業(yè)民意調(diào)查的項(xiàng)目主要是社會(huì)普遍關(guān)注、涉及公民切身利益、各方意見(jiàn)分歧較大的個(gè)別議題，每年一般只開(kāi)展一兩項(xiàng)，利用率不高。

建議在人大及其常委會(huì)的工作中，增加開(kāi)展民意調(diào)查的議題數(shù)量，特別是像既有多層住宅加裝電梯、生活垃圾分類等涉及人民群眾切身利益、存在一定意見(jiàn)分歧的議題，更要用數(shù)據(jù)說(shuō)話，使信息結(jié)構(gòu)盡可能地與整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)相一致，反映社會(huì)民意的原貌，增強(qiáng)決策的說(shuō)服力，避免決策的片面化。

（四）積極應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)廣泛匯集民意

目前，人大及其常委會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)客戶端等新型方式應(yīng)用較少。雖然公開(kāi)征集社會(huì)意見(jiàn)是通過(guò)常委會(huì)門戶網(wǎng)站進(jìn)行，但幾乎從未利用影響力更大的商業(yè)網(wǎng)站征求意見(jiàn)，征求意見(jiàn)的覆蓋面、影響力都很有限。以2016年為例，北京市人大常委會(huì)通過(guò)機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站，對(duì)人口與計(jì)劃生育條例修正案等7項(xiàng)立法議題和2017年監(jiān)督議題建議等3項(xiàng)監(jiān)督議題征求了社會(huì)意見(jiàn)，但網(wǎng)民的參與度并不高，最多的一項(xiàng)是關(guān)于人口與計(jì)劃生育條例修正案，8天時(shí)間里共有43條留言，其他項(xiàng)目中，除兩項(xiàng)法規(guī)收到一兩條回復(fù)外，基本是零回復(fù)。

習(xí)近平總書(shū)記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上指出，網(wǎng)民來(lái)自老百姓，老百姓上了網(wǎng)，民意也就上了網(wǎng)。群眾在哪兒，我們的領(lǐng)導(dǎo)干部就要到哪兒去。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)走群眾路線，經(jīng)常上網(wǎng)看看，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應(yīng)網(wǎng)民關(guān)切、解疑釋惑。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2016年6月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.10億，其中手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.56億，占比達(dá)92.5%；2016年上半年，中國(guó)網(wǎng)民人均周上網(wǎng)時(shí)長(zhǎng)為26.5小時(shí)，平均每天上網(wǎng)接近3.8小時(shí)。

由于中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模的龐大，網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放、平等、自由的特點(diǎn)，網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表意見(jiàn)更加便捷、容易，人民群眾參與公共政治的活躍度更高，民情民意的信息量更豐富，借由網(wǎng)絡(luò)傳播的焦點(diǎn)信息能夠很快達(dá)到一定的傳播量級(jí)，形成網(wǎng)絡(luò)輿論，這些信息對(duì)于判斷和了解民意具有很重要的參考價(jià)值。我們可以利用互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民數(shù)量大、互動(dòng)性強(qiáng)、實(shí)效性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，對(duì)人民群眾關(guān)注度高的問(wèn)題開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)調(diào)查。

（五）發(fā)揮新聞媒體匯集整合民意的作用

當(dāng)前，人大新聞宣傳工作更多地還停留在程序性報(bào)道、工作過(guò)程報(bào)道、事實(shí)報(bào)道方面，匯集整合民意的作用發(fā)揮得還不夠。事實(shí)上，新聞媒體是溝通聯(lián)系人大及其常委會(huì)與人民群眾的重要橋梁，承擔(dān)著宣傳和反饋雙向作用。一方面，把人大及其常委會(huì)的工作宣傳出去，讓更多的人民群眾知情；另一方面，把人民群眾的意見(jiàn)和聲音收集上來(lái)，讓人大及其常委會(huì)的決策更科學(xué)、民主。新聞媒體具有一種為公眾設(shè)置“議事日程”的功能，通過(guò)賦予各種議題不同程度的顯著性的方式，影響著人們對(duì)周圍世界“大事”及其重要性的判斷。通俗一點(diǎn)說(shuō)，媒體經(jīng)常報(bào)道哪些事情、對(duì)哪些事情關(guān)注度高，人民群眾就會(huì)認(rèn)為這些事情重要，就會(huì)更加關(guān)注這些事情。

我們應(yīng)善用新聞媒體的議程設(shè)置功能和輿論表達(dá)場(chǎng)的功能，對(duì)一些人民群眾關(guān)注度高、各方意見(jiàn)可能分歧較大的議題，比如煙花爆竹禁放、養(yǎng)狗、限行限號(hào)限購(gòu)等問(wèn)題，讓新聞媒體積極報(bào)道，引發(fā)人民群眾的關(guān)注、參與和討論，充分發(fā)表自己的看法和觀點(diǎn)，從而讓常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)能夠把握民意的總體流向，進(jìn)而有意識(shí)地加以引導(dǎo)，在不同觀點(diǎn)的爭(zhēng)論、交鋒中，促成主流民意的形成，整合協(xié)調(diào)利益，達(dá)成社會(huì)共識(shí)。

這里面要處理好輿論和民意的關(guān)系。民意存在于公開(kāi)與潛在兩個(gè)層面，經(jīng)由各種媒介傳播、告知于公眾的民意即是輿論；但更多的民意往往是潛在的、隱而未發(fā)的。民意在外延上比輿論更廣，輿論是經(jīng)過(guò)傳播和再現(xiàn)的民意，是民意的一種表現(xiàn)形式，而不是全部。我們要善用媒體的力量，讓更多的潛在民意通過(guò)新聞媒體的報(bào)道，成為顯在的民意，形成輿論，根據(jù)民眾意愿和接受程度，出臺(tái)合適的政策。

注釋：

[1]《歷程：北京煙花爆竹由“禁”改“限”》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/society/2005-09/09/content_3603283.htm，訪問(wèn)時(shí)間：2017年3月2日。

[2]余致力：《民意與公共政策——理論探討與實(shí)證研究》，臺(tái)灣五南圖書(shū)出版股份有限公司2002年版，第36～37頁(yè)。

[3]蔡定劍：《中國(guó)人大制度》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1993年版，第34頁(yè)。

（作者單位：北京市人大常委會(huì)研究室）