閻輝

摘 要：目前我國(guó)通用航空的發(fā)展正處于幼年時(shí)期，專(zhuān)門(mén)研究通用航空法律的著作很少，然而現(xiàn)在通用航空的發(fā)展所遇到的障礙很多，主要表現(xiàn)在通用航空法律環(huán)境不成熟，對(duì)通用航空的保護(hù)和管理等缺乏明確的法律依據(jù)。本文從理論和現(xiàn)實(shí)角度分析通用航空公司的現(xiàn)狀，以及通用航空公司的法律法規(guī)存在的不足和問(wèn)題，并試圖從法律層面提出相關(guān)的完善意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：通用航空；法律法規(guī)；完善

一、引言

關(guān)于我國(guó)對(duì)通用航空的法律定義，主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)民用航空法》的第一百四十五條中作出規(guī)定，既通用航空是指除了民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)都稱(chēng)作通用航空，該法條規(guī)定的比較籠統(tǒng)。然而在現(xiàn)實(shí)中民航相關(guān)管理部門(mén)和航空業(yè)界對(duì)的通用航空定義主要是用于從事除公共航空航空運(yùn)輸（航班、貨運(yùn)等）、軍用、警用等等之外的一些特殊民用目的的作業(yè)飛行任務(wù)，包括但不限于從事人工增雨、氣象干擾及探測(cè)、農(nóng)林漁業(yè)勘察、工業(yè)勘察規(guī)劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)林防護(hù)、建筑測(cè)量、醫(yī)療救護(hù)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、海洋勘測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、體育訓(xùn)練等方面的飛行活動(dòng)。

目前我國(guó)通用航空的發(fā)展仍然處于“幼年”階段，通用航空的發(fā)展壯大需要國(guó)家以及地方的法律法規(guī)、政策、運(yùn)營(yíng)環(huán)境等保障和支撐。其中完善的法律法規(guī)是促進(jìn)我國(guó)通用航空有序發(fā)展的重要保障。如何完善通用航空法律，保障通用航空的有序、快速、可持續(xù)的發(fā)展可謂迫在眉睫，亟待解決。因此對(duì)立法研究對(duì)于整個(gè)通用航空發(fā)展意義深遠(yuǎn)。

二、通用航空公司的法律制度體系存在的問(wèn)題

（一）通用航空公司審批制度的缺陷

我國(guó)近幾年通用航空公司的實(shí)際運(yùn)行狀況表明，民航管理當(dāng)局在執(zhí)行各種審批制度的過(guò)程中，都呈現(xiàn)出審查嚴(yán)格，審批周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。有些通用航空公司從籌建到成立就需要二到五年的時(shí)間，在成立以后的運(yùn)行過(guò)程中，每一次飛行都需要在空軍和民航局、空管部口進(jìn)行審批和備案，手續(xù)繁瑣復(fù)雜。因此，繁瑣的審批制度嚴(yán)重加重了通航企業(yè)的投入和運(yùn)行成本，讓通航企業(yè)把大量的精力耗費(fèi)在企業(yè)資質(zhì)審批，手冊(cè)申報(bào)、運(yùn)行協(xié)調(diào)上面，極大的增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，降低了運(yùn)行效率，浪費(fèi)了通用航空企業(yè)大量的人力和財(cái)力。

（二）配套規(guī)章不健全、針對(duì)性需加強(qiáng)

目前現(xiàn)存的針對(duì)通用航空的規(guī)章體系仍然不夠完整和系統(tǒng)，主要體現(xiàn)在：部分規(guī)章結(jié)構(gòu)不合理、內(nèi)容缺乏針對(duì)性。目前現(xiàn)行有效的民航總局規(guī)章中，內(nèi)容涉及通用航空的規(guī)章僅僅有三十多部，即便如此，在這些屈指可數(shù)規(guī)章中，僅僅也只有少數(shù)幾部規(guī)章是專(zhuān)門(mén)針對(duì)通用航空的，然而就在僅存幾部針對(duì)通用航空的規(guī)章，卻存在缺乏其應(yīng)有的針對(duì)性、時(shí)效性的問(wèn)題，并且規(guī)章里面的一些規(guī)定有時(shí)實(shí)在是無(wú)法參考更談不上實(shí)際操作。從目前的實(shí)際情況看，針對(duì)通用航空的很多重要的規(guī)章尚未制定，例如缺少通用航空飛機(jī)適航管理規(guī)定、通用航空飛行管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、通用航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定等，在現(xiàn)實(shí)操作中都是沿用和參照公共運(yùn)輸航空的相關(guān)規(guī)章規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)章與規(guī)章之間缺乏連貫性、規(guī)章并不適用通用航空的實(shí)際情況，這樣生搬硬套、不符合實(shí)際的規(guī)章只會(huì)加大了通用航空企業(yè)運(yùn)營(yíng)的成本、造成了通用航空資源的浪費(fèi)、不利于通用航空的發(fā)展等。

（三）通用航空公司的法律定位不準(zhǔn)確

通用航空作業(yè)飛行能夠適用現(xiàn)代化工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展需求，我國(guó)的民航法律法規(guī)中把通用航空公司定義為不能從事公共旅客運(yùn)輸?shù)纳虡I(yè)航空公司。在監(jiān)管過(guò)程中，由于通用航空公司屬于商業(yè)航空公司，那么監(jiān)管當(dāng)局便參照我國(guó)運(yùn)輸航空公司的安全監(jiān)管模式，對(duì)通航公司實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，以確保其安全運(yùn)行。通用航空公司的航空器在從事商業(yè)飛行的過(guò)程中，承擔(dān)著生產(chǎn)工具的角色，對(duì)于一個(gè)生產(chǎn)工具的運(yùn)營(yíng)公司，國(guó)家在政策監(jiān)管上是否需要對(duì)公司購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)工具進(jìn)行行業(yè)審批備案，是否應(yīng)該鼓勵(lì)私人使用輕型航空器從事工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這些都是我國(guó)在通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期需要厘清的重要問(wèn)題。只有對(duì)通用航空有了準(zhǔn)確的理解，對(duì)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才能有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。因此，民航專(zhuān)家楊惠提出，應(yīng)當(dāng)體系化構(gòu)建安全監(jiān)管的內(nèi)部措施，避免相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部仍有重疊交叉或沖突的可能性。

三、通用航空公司的法律制度體系完善對(duì)策

（一）分階段取消審批制，改為注冊(cè)制

為了解決現(xiàn)有的通用航空公司審批難的問(wèn)題，應(yīng)簡(jiǎn)化運(yùn)行手續(xù)，取消審批的限制，改為注冊(cè)制，才能迎來(lái)通航產(chǎn)業(yè)真正的蓬勃發(fā)展局面。學(xué)者孫笑俠提出，國(guó)家利益只存在于三種情況：一是國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定與安全，這是政治統(tǒng)治的利益需要；二是國(guó)家法上的國(guó)家主權(quán)意義上的利益；三是民事法律上的國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的利益。除此之外國(guó)家不應(yīng)當(dāng)存在獨(dú)立的利益，否則就可能是非法的利益。如果要國(guó)家要大力發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)，就應(yīng)該以非凡的勇氣，摒棄現(xiàn)有的一些重復(fù)性而且無(wú)用的審批手續(xù)。

（二）完善有關(guān)通用航空的法規(guī)、政策、規(guī)章

要完善通用航空的法律法規(guī)，就要正確把握我國(guó)民用航空立法體系、立法宗旨以及對(duì)通用航空法規(guī)的、規(guī)章的理解，先行對(duì)他們進(jìn)行清理、修訂及完善工作，建立針對(duì)通用航空統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)，減少通用航空飛機(jī)的引進(jìn)流程和審批手續(xù)、簡(jiǎn)化通用航空作業(yè)審批流程。完善稅收法規(guī)有關(guān)通用航空飛機(jī)的規(guī)定，在稅收上應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待大型公共航空和通用航空飛機(jī)，不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單的將其化為等號(hào)以減少通用航空運(yùn)營(yíng)的成本。我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)一些地域遼闊、空域開(kāi)闊的城市通過(guò)立法，落實(shí)相應(yīng)的鼓勵(lì)性法規(guī)文件，保護(hù)通用航空經(jīng)營(yíng)人的權(quán)利和利益，創(chuàng)造良好、穩(wěn)定的法律環(huán)境，吸引投資者，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)。

（三）完善通用航空法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

我國(guó)通用航空法律法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)體系都不夠完整和系統(tǒng)。以法律為核心，完善通用航空立法體系針對(duì)通用航空建立一套規(guī)章和規(guī)范性文件共同組成的、合理的、與國(guó)際慣例接軌的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。為我國(guó)針對(duì)通用航空問(wèn)題提供切實(shí)有效的法律依據(jù)，以通用航空輔助推動(dòng)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

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