王文才+王忻

摘 要： 該文以東勝區(qū)未利用土地資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、動態(tài)變化和存在的主要問題為核心，根據(jù)鄂爾多斯市未利用地資源開發(fā)利用的成熟經(jīng)驗，提出了東勝區(qū)未利用地資源開發(fā)利用的合理化建議。通過分析發(fā)現(xiàn)：東勝區(qū)未利用地開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境影響評價常常被忽視，造成了不同程度的生態(tài)環(huán)境破壞。在用地政策上，沒有相應的技術(shù)支持和標準，且優(yōu)惠政策少，規(guī)劃管理依據(jù)不足。使用土地的相關(guān)價款及稅費等優(yōu)惠政策力度不夠，無法彌補未利用地相對于耕地的開發(fā)成本差額，致使用地者開發(fā)利用未利用地的積極性不高。在今后利用過程中需加強未利用地資源調(diào)查、評價與監(jiān)測?？r制規(guī)劃、研制標準，規(guī)范未利用地開發(fā)利用的規(guī)模、程序及時序，達到未利用地開發(fā)利用生態(tài)保護和節(jié)約集約利用。

關(guān)鍵詞： 東勝區(qū)； 未利用地； 開發(fā)利用

Abstract： In this paper， east-area unused land resources development and utilization of the present situation， the main problems of dynamic change and as the core， according to the ordos city of unused land resources development and utilization of mature experience， put forward the dongsheng district of unused land resources development and utilization of rationalization proposal. Through the analysis found that dongsheng district of unused land development and utilization of ecological environmental impact assessment is often neglected， caused different degree of ecological environment destruction. On land use policy， there is no corresponding standard and technical support， and preferential policies， planning and management on the basis of inadequate. Relevant considerations involved in the use of land and tax preferential policies is not strong enough， cannot make up for the development costs of unused land relative to the cultivated land balance， causing the land development and utilization of unused's enthusiasm is not high. In the future use of unused resources need to be improved in the process of investigation， assessment and monitoring. Well system planning， development standard， the standard of exploitation and utilization of unused land scale， the program in time sequence， to unused land development and utilization of ecological protection and the economical and intensive utilization.

key words： Dongsheng district unused The development and utilization

土地是民生之本，發(fā)展之基。近年來鄂爾多斯市經(jīng)濟發(fā)展和城市化速度較快，建設用地規(guī)模大，建設用地需求與耕地保護的矛盾日益突出。根據(jù)鄂爾多斯人地矛盾突出、未利用地資源豐富特點，區(qū)政府要求各部門從經(jīng)濟社會發(fā)展的大局出發(fā)，在保護生態(tài)環(huán)境及符合生態(tài)建設規(guī)劃的前提下，充分認識未利用地開發(fā)利用工作的重要性，科學合理利用未利用地，拓展土地開發(fā)利用空間及挖掘土地開發(fā)利用潛力，保障經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的合理需求。要求在正確處理保護與合理利用的關(guān)系，摸清家底，科學編制未利用地利用規(guī)劃，并明確規(guī)定了開發(fā)利用的范圍及管理程序。

1. 研究區(qū)概況

東勝區(qū)位于鄂爾多斯高原的中東部，地勢西高東低，分為東西兩個區(qū)域，東部為丘陵溝壑區(qū)，海拔高度1269m～1584m；西部波狀高原區(qū)，地勢較平緩，西、北、東三面略高，中南部較低，近似盆地。是毛烏素沙地的延伸地帶，風蝕沙化嚴重，海拔高度1367m～1615m。平均海拔1460m，東北略高于西南，外圍為丘陵所環(huán)繞，未利用地土地資源相對較為豐富。而城鄉(xiāng)綜合發(fā)展、統(tǒng)籌規(guī)劃要求日益明顯，隨著城市發(fā)展空間不斷拓展，風景名勝區(qū)、生態(tài)保護區(qū)發(fā)展和基本農(nóng)田的保護都需要進一步的互動與整合，合理利用未利用土地成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一個重要支撐平臺。

《鄂爾多斯市東勝區(qū)未利用土地資源開發(fā)利用分析》利用地理信息系統(tǒng)，對東勝區(qū)范圍的未利用地資源進行了詳細調(diào)查與研究，在參考了《東勝區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》及《東勝區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2009-2020年）》、《東勝區(qū)林地保護利用規(guī)劃》以及相關(guān)部門的同期規(guī)劃資料，以維護本區(qū)土地資源的可持續(xù)利用，確保國土安全和保持林地總量動態(tài)平衡的前提下，對未利用地土地資源的保護、開發(fā)進行時間和空間上的總體安排，并提出實施規(guī)劃的保障措施。

2. 東勝區(qū)未利用土地現(xiàn)狀

未利用地：指農(nóng)用地及建設建設用地以外的土地。包括：其他草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地、尚未利用的河流水面、湖泊水面及內(nèi)陸灘涂等。

全區(qū)未利用地面積38216.51萬公頃，占全區(qū)總土地面積的15.12%，其中：可利用未利用土地面積30128.05公頃；尚未利用的河流水面、湖泊和內(nèi)陸灘涂面積共計8088.46公頃。其他草地面積最大22556.88公頃；其次是灘涂面積7593.50公頃；裸地面積5437.54公頃；沙地、鹽堿地面積分別1998.18公頃、135.45公頃。

罕臺鎮(zhèn)未利用面積最大達10936.26公頃，占全區(qū)未利用地面積的28.63%；銅川鎮(zhèn)、泊爾江海子鎮(zhèn)、康巴什新區(qū)及街道辦事處面積分別9908.13公頃、8978.19公頃、7982.39公頃、411.54公頃。

2.1 類型多樣、分布廣、開發(fā)潛力大

根據(jù)實地調(diào)查，全區(qū)未利用地：38216.51公頃，占全區(qū)總面積15.12%；可利用面積大致占全區(qū)未利用地面積84.70%；類型多樣、分布廣、開發(fā)潛力巨大，是經(jīng)濟發(fā)展重要的后備土地資源。

2.2 空間分布相對不平衡

全區(qū)未利用地中：其他草地面積最大22556.88公頃，占全區(qū)未利用地總面積59.02%，其他草地主要分布在罕臺鎮(zhèn)、泊爾江海子鎮(zhèn)、銅川鎮(zhèn)。沙地、鹽堿地、河流及湖泊等未利用地，數(shù)量較少、相對分散僅分布在個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)，空間分布相對不均衡。

3. 東勝區(qū)未利用地資源開發(fā)潛力評價

3.1 評價指標

依據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)未利用地資源開發(fā)利用潛力研究》報告，并參考《內(nèi)蒙古農(nóng)用地分等》成果，結(jié)合東勝區(qū)的實際情況，確定未利用地適宜性分級的因素、指標及指數(shù)，為評價和劃分等級提供科學依據(jù)。

主要考慮不同地類生存和發(fā)展適宜性的基本條件，以確定不同地類適宜性分級的影響因素和因子，及其關(guān)鍵影響指標和影響指數(shù)，參與評價。

影響因素和因子包括：土壤、氣候、地貌、區(qū)位、水資源、地質(zhì)和礦產(chǎn)資源等。不同適宜性地類具有不完全相同的因素和因子。例如宜林地分級評價因素僅需要氣候、地貌和土壤條件三因素就可以進行分級評價；而宜城鎮(zhèn)建設用地需要地形地貌、區(qū)位條件、水資源條件和地質(zhì)條件等因素進行分級評價；

因素指標和影響指數(shù)的選擇也因不同的適宜地類而不相同，具體評價指標和指數(shù)見說明。

3.2 評價方法

評價的目的、原則和要求，吸取同類地區(qū)的成功經(jīng)驗，本次評價采用限制因素法及指數(shù)開方法相結(jié)合進行分級評價，結(jié)合輔助調(diào)查、專家判斷等多種手段進行綜合評定。

限制因素法：按照利用方式對未利用地最低要求條件，依參評項逐項列出臨界指標，如：重鹽漬化土壤（含鹽量>0.5%）不宜作物生長、活動斷裂帶兩側(cè)不宜城鎮(zhèn)建設等。

具體做法是確定自然保護區(qū)、濕地保護區(qū)范圍、地質(zhì)公園的基礎(chǔ)上，在對每一個評價單元用各參評項的臨界指標進行逐一篩選，依城鎮(zhèn)與工礦建設用地、耕地、人工草地、林地的評價順序，逐一評價出每個單元適宜類。本次評價中采用這一方法進行未利用地單元的適宜類劃分。

指數(shù)開方法：將指數(shù)和法、限制因素法相結(jié)合，用一定的數(shù)學規(guī)則進行運算處理，按其數(shù)值大小確定適宜類等級。

具體做法是根據(jù)農(nóng)用地、建設利用對土地的要求，確定評價因素適宜指標范圍、最適指標及指數(shù)；某些不能用數(shù)值直接表示的指標，用文字描述劃分評價因素的診斷指標，賦予指數(shù)值的辦法處理，將所有指標均依數(shù)值表示，在按評價單元將其評價因素的指數(shù)值。

3.3 評價結(jié)果

通過未利用地圖班單元的逐塊評價，得出未利用地的適宜性評價結(jié)果，包括宜城鎮(zhèn)工礦建設用地、宜耕地、宜林地和宜人工草地部分。

據(jù)本次結(jié)果顯示，可利用類面積30128.05公頃，占未利用地的78.84%。其中建設用地4783.81公頃；耕地4519.33公頃；林地6214.61公頃；人工草地14610.30公頃。

4. 結(jié)論與建議

加強未利用地資源調(diào)查、變更、評價及監(jiān)測。（1）以東勝區(qū)第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)中取得的相關(guān)成果為前提，年度土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查基礎(chǔ)，開展未利用地現(xiàn)狀、利用條件等調(diào)查，建立以未利用地為主的用地類型現(xiàn)狀屬性的數(shù)據(jù)庫；（2）以未利用地為主的適宜性評價，確定適宜性及潛力；（3）根據(jù)開發(fā)條件等建立監(jiān)測系統(tǒng)，對前后的狀況進行動態(tài)監(jiān)測。編制規(guī)劃，規(guī)范程序、規(guī)模和時序。在對東勝區(qū)現(xiàn)狀分析和適宜性評價的基礎(chǔ)上，并與《鄂爾多斯市土地利用總體規(guī)劃（2006年—2020年）》充分銜接，確定戰(zhàn)略和目標，提出分區(qū)及管制措施，確定重點區(qū)域和重點項目，開展未與合理利用經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益計算、開發(fā)利用產(chǎn)生的環(huán)境影響進行評價，以此指導東勝區(qū)未利用地合理科學的開發(fā)、利用。

鼓勵使用進行的未利用地開發(fā)利用得到實惠。（1）城鎮(zhèn)的各類工業(yè)項目建設使用未利用地，應依據(jù)實際情況適當?shù)亟档徒ㄖ禂?shù)、建設用地容積率等；（2）實行建設用地征用、轉(zhuǎn)用分離審批，對于重點項目區(qū)范圍內(nèi)保留非建設用地，對于不改變地貌景觀進行的生態(tài)業(yè)政策協(xié)調(diào)，對一些適宜使用未利用地進行建設與保護的用地，只需要辦理土地征收相關(guān)手續(xù)，建設的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)制定相應的政策，促進產(chǎn)業(yè)不用再申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和審批相關(guān)手續(xù)；（3）結(jié)構(gòu)調(diào)整；（4）與區(qū)域政策協(xié)調(diào)，針對國家及自治區(qū)對于引進的重大民生、環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目使用荒沙及荒漠出臺的相關(guān)文件中提出的原則等進行建設，并形成的永久性建設用地部分性的要求，制定更具有操作性的政策，支持地區(qū)經(jīng)濟發(fā)應免岐或減免部分新增建設用地土地有償使用費。促進區(qū)域協(xié)調(diào)；（5）與相關(guān)部門協(xié)調(diào)，需要結(jié)合未利用地分布及資源環(huán)境條件，從國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林業(yè)、水利、環(huán)境保護等相關(guān)用地計劃指標管理、新增建設用地有償使用費征收部門相應政策的協(xié)調(diào)支持，提高未利用地開發(fā)利用標準和征地報批程序等多方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵政策的針對性。

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