李 鷗

我國的精準(zhǔn)扶貧正處于攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，精準(zhǔn)扶貧如何實(shí)施？脫貧效果怎樣持續(xù)？這些亟需研究。2015年，中國國際扶貧中心進(jìn)行了《貧困農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展研究》，研究聚焦于社區(qū)自主發(fā)展（Community-Driven Development，CDD）與社區(qū)發(fā)展基金（Community Development Fund，CDF）兩個(gè)分項(xiàng)目。該項(xiàng)目采用了CDD即社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展途徑進(jìn)行項(xiàng)目村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用CDF即社區(qū)發(fā)展基金途徑支持村民特別是貧困戶開展生產(chǎn)創(chuàng)收活動(dòng)，改革創(chuàng)新了基層扶貧治理機(jī)制，取得了良好效果，為我國精準(zhǔn)扶貧工作提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，可以凝煉為：“以治理創(chuàng)新型精準(zhǔn)扶貧模式激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力”。

CDD和CDF是世界銀行自20世紀(jì)90年代起在其貸款項(xiàng)目中大力推廣的減貧途徑。CDD的核心是“把減貧資源及其如何使用的決策權(quán)交給社區(qū)的組織”，手段包括：“加強(qiáng)或建立富有責(zé)任性（Responsive）和包容性（Inclusive）的社區(qū)組織”，“支持基礎(chǔ)廣泛的參與，特別是貧困人口參與減貧的規(guī)劃和實(shí)施”“在社區(qū)組織和政府機(jī)構(gòu)、非政府組織之間建立聯(lián)系”“改善治理、體制和政策，使減貧服務(wù)的提供者能及時(shí)、負(fù)責(zé)地（Accountably）響應(yīng)社區(qū)的需求”。而CDF則是將減貧資金交給社區(qū)，通過資金合作組織的組建和持續(xù)運(yùn)行，支持成員特別是貧困戶、婦女發(fā)展生計(jì)，增加收入，擺脫貧困。國際扶貧中心提出的《研究工作任務(wù)大綱》中總結(jié)了我國當(dāng)前扶貧工作遇到的挑戰(zhàn)，特別提出其一是“貧困農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力不足、長效機(jī)制沒有建立”，突出表現(xiàn)為社區(qū)和農(nóng)戶的參與程度不高；農(nóng)民能力提高緩慢，特別是自我組織、管理、發(fā)展和監(jiān)督能力嚴(yán)重不足；社區(qū)發(fā)展資金匱乏；自然資源的利用與管理難以持續(xù)4個(gè)方面。而世行五期項(xiàng)目恰恰針對了這些挑戰(zhàn)與表現(xiàn)。

世行五期項(xiàng)目是在陜西白水、河南葉縣等地實(shí)行CDD和CDF試點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的。自2011年開始在陜西、重慶、河南3個(gè)?。ㄖ陛犑校┑捻?xiàng)目縣實(shí)施，于2015年底結(jié)束，一共調(diào)研29個(gè)村。本報(bào)告將在調(diào)研地區(qū)扶貧工作實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”障礙因素的研究發(fā)現(xiàn)、世行五期項(xiàng)目在這些因素方面可供借鑒經(jīng)驗(yàn)分析的基礎(chǔ)上，論述推進(jìn)貧困農(nóng)村地區(qū)社會治理創(chuàng)新的主要建議，以保證精準(zhǔn)扶貧的落實(shí)、扶貧成果的持續(xù)。

一、自主發(fā)展：精準(zhǔn)扶貧和治理創(chuàng)新

中央指出，“發(fā)展理念是發(fā)展行動(dòng)的先導(dǎo)，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)”①中央政治局2015年7月20日會議關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十三五規(guī)劃的精神。，對精準(zhǔn)扶貧、治理創(chuàng)新也是如此。國際減貧研究認(rèn)為，“權(quán)利的缺失、話語權(quán)的缺失是致貧的重要因素”，“貧困人口只能通過自己組織起來的發(fā)展行動(dòng)根本擺脫貧困”，因此把貧困優(yōu)先（Pro-poor）、賦權(quán)、“社區(qū)主導(dǎo)”等作為減貧的重要理念。而我國“消除貧困”“實(shí)現(xiàn)共同富?！钡哪繕?biāo)和“堅(jiān)持人民主體地位”“發(fā)展依靠人民”“共享發(fā)展”等理念則與之相通。

世行五期項(xiàng)目正是以“社區(qū)自主發(fā)展”、賦權(quán)、參與等理念和以“最貧困的村、貧困農(nóng)戶”為目標(biāo)群體，為項(xiàng)目的思路、方向和著力點(diǎn)提供了先導(dǎo)、奠定了基礎(chǔ)，有效地保證了中央關(guān)于發(fā)展的理念在貧困農(nóng)村社區(qū)“落地生根”。

進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧、治理創(chuàng)新，首先應(yīng)該樹立正確的理念。精準(zhǔn)扶貧、治理創(chuàng)新要堅(jiān)持“內(nèi)因?yàn)橹?、外因?yàn)檩o”理念，經(jīng)常以“扶貧先扶志”“脫貧致富終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動(dòng)來實(shí)現(xiàn)”②習(xí)近平2015年11月在中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話。等提醒自己，以賦權(quán)、鼓勵(lì)參與來激發(fā)貧困村（戶）的內(nèi)生動(dòng)力，發(fā)揚(yáng)“自力更生”精神，推動(dòng)自身發(fā)展。

習(xí)總書記指出，扶貧工作應(yīng)“因地制宜，因人因地施策，因貧困原因、類型施策”③習(xí)近平2015年6月18日在貴州召開的部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會上的講話。，一些縣級以上扶貧或相關(guān)部門的政策制定人員往往對其意義認(rèn)識不足，工作中往往認(rèn)為自己了解基層、有工作經(jīng)驗(yàn)，制定政策無須到基層深入調(diào)研、了解實(shí)際情況，自覺不自覺地忘記了“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”。群眾路線是“我們黨的根本工作路線”，對扶貧工作也應(yīng)如此。應(yīng)當(dāng)相信，是基層干部和群眾最了解“因地制宜、因戶因人施策”的重要性，最能加以實(shí)踐、落實(shí)。緊緊依靠貧困社區(qū)和人口，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、如期脫貧。

世行五期項(xiàng)目創(chuàng)新性的治理機(jī)制為踐行發(fā)展理念和“社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展”途徑提供了組織保證，促進(jìn)了內(nèi)外因的良好結(jié)合，主要體現(xiàn)在貧困村組和縣鄉(xiāng)兩個(gè)層次以及機(jī)構(gòu)、機(jī)制等方面。

（一）在社區(qū)層次進(jìn)行治理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新

在社區(qū)層次進(jìn)行治理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新既立足于我國農(nóng)村基層體制，又彌補(bǔ)了諸多不足，由此激發(fā)出的干部群眾內(nèi)生動(dòng)力是項(xiàng)目成功的主要內(nèi)因。

我國農(nóng)村基層的村兩委或近兩年一些省市開始的村三委（村支委、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會）治理架構(gòu)保證了村民自治制度的正常運(yùn)行，1998年通過、2010年修訂的《村民委員會組織法》是其主要的法律依據(jù)。但在法律條款、配套法律法規(guī)和具體操作實(shí)施中也存在一些明顯缺欠，因此不少地方出臺了《村民代表會議議事辦法》等予以彌補(bǔ)。

世行五期項(xiàng)目在村組組織結(jié)構(gòu)、操作程序等方面進(jìn)行了參與式“治理（即對社區(qū)內(nèi)外部資源進(jìn)行配置決策、使用和管理）”的設(shè)計(jì)安排（見圖1）。圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)CDD項(xiàng)目，在村級以村兩委為核心，選舉產(chǎn)生了村項(xiàng)目決策委員會和監(jiān)督委員會，在組級成立了項(xiàng)目實(shí)施小組和監(jiān)督小組，促進(jìn)了村民的參與和自治，特別是保證了婦女、貧困戶等群體對社區(qū)發(fā)展的平等參與和受益。“扶貧先扶志”，CDD和社區(qū)發(fā)展基金CDF項(xiàng)目一起，調(diào)動(dòng)起項(xiàng)目村農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)出他們對村組基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、互助資金使用與管理的主人翁感以及“共有財(cái)產(chǎn)”意識和責(zé)任意識。同時(shí)激活了村落中傳統(tǒng)的“互助文化”，發(fā)展起“共生文化”，為項(xiàng)目的成功提供了最重要的群眾基礎(chǔ)和社區(qū)發(fā)展變化的內(nèi)在根據(jù)。

圖1： 項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)框圖

如陜西省項(xiàng)目辦認(rèn)為，“村民小組之間競爭，相互比著要做得更好，群眾有自豪感：項(xiàng)目是自己爭取來的，是自己的事情；從而使資源在社區(qū)得到有效的分配、使用和管理、維護(hù)”。另外，項(xiàng)目適應(yīng)中國農(nóng)村實(shí)際所設(shè)計(jì)的“治理”安排也激發(fā)出貧困村基層干部更高層次的精神需求和奉獻(xiàn)精神——“內(nèi)生動(dòng)力”的主要驅(qū)動(dòng)力（“火車頭”，“要想富，看支部”，“路線確定以后，干部是決定因素”）。

（二）區(qū)縣鄉(xiāng)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)設(shè)置創(chuàng)新

區(qū)縣鄉(xiāng)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)設(shè)置創(chuàng)新體現(xiàn)了制度優(yōu)勢，發(fā)揮了協(xié)調(diào)資金、技術(shù)投入和管理、監(jiān)督功能，是項(xiàng)目成功最重要的外部條件。

調(diào)研區(qū)縣政府的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組起到關(guān)鍵的政策環(huán)境支持、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用。如重慶市涪陵區(qū)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組決定，把CDD項(xiàng)目納入對有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核，保證了基層政府對項(xiàng)目的有力支持，縣鄉(xiāng)項(xiàng)目辦也發(fā)揮了項(xiàng)目設(shè)計(jì)中要求的管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)等功能和作用。不少縣的項(xiàng)目辦還力所能及地協(xié)調(diào)涉農(nóng)部門的投入，特別是那些扶貧辦與農(nóng)發(fā)辦依然“兩塊牌子一套人馬”的縣。

陜西定邊縣的聯(lián)席會議制度是這方面的一個(gè)嘗試：“由扶貧辦提議，政府召集、主持，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、專家、技術(shù)人員參加；根據(jù)項(xiàng)目推進(jìn)需要，不定期舉行；進(jìn)行項(xiàng)目整合（單一性，如修路）和資金整合（綜合性，如移民搬遷，涉及田、路、水、房、村落等）；因資金來源不同（省、市）而出現(xiàn)配套資金投放地點(diǎn)重合的需要調(diào)劑”；“項(xiàng)目實(shí)施客觀上需要相關(guān)部門參與、支持（如修路的設(shè)計(jì)、預(yù)算、施工、驗(yàn)收等）；世行項(xiàng)目也要求相關(guān)部門參與（國內(nèi)項(xiàng)目也是這樣要求）”。如“財(cái)政在對聯(lián)席會議討論的項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)/資金審核過程中，識別已進(jìn)入部門規(guī)劃的項(xiàng)目，從CDD項(xiàng)目的規(guī)劃資金中排除；整合協(xié)調(diào)相關(guān)部門的項(xiàng)目資金；（事后）報(bào)賬監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)部門間的重復(fù)投資項(xiàng)目，對超出部分予以核減等”。這一制度保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（三）協(xié)助員的設(shè)置及扶貧工作專業(yè)化、職業(yè)化

世行五期項(xiàng)目在貧困村設(shè)置社區(qū)協(xié)助員崗位，加以聘用、培訓(xùn)、考核，為項(xiàng)目開展社區(qū)實(shí)地工作提供了專業(yè)保證，促進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)扶貧工作的專業(yè)化、職業(yè)化，是落實(shí)“社區(qū)自主發(fā)展”理念和項(xiàng)目在機(jī)構(gòu)發(fā)育、操作程序、管理/監(jiān)測等方面要求以及培養(yǎng)貧困社區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的重要外因。

在項(xiàng)目村安排協(xié)助員是世行CDD試點(diǎn)，也是國際減貧的重要經(jīng)驗(yàn)。協(xié)助員的角色就像化學(xué)反應(yīng)中的催化劑，只是采用適當(dāng)?shù)膮f(xié)助或促參（Facilitation）方法，來協(xié)助或促進(jìn)（Facilitate）社區(qū)參與或主導(dǎo)發(fā)展的過程，而不是由自己主導(dǎo)。這樣的角色被稱為協(xié)助者或促參師（Facilitator），他們大多有社會工作或社會學(xué)的專業(yè)背景，并經(jīng)過促參技術(shù)和參與式社區(qū)發(fā)展規(guī)劃與管理的培訓(xùn)。但我國目前，這方面的專業(yè)人才不足。世行五期項(xiàng)目對招聘的協(xié)助員自上而下地進(jìn)行了培訓(xùn)，制定了工作職責(zé)、考核辦法等。

陜西省一些項(xiàng)目區(qū)縣的協(xié)助員由扶貧辦直接面向社會聘用并進(jìn)行管理，且與培訓(xùn)結(jié)合起來，使這些調(diào)研村協(xié)助員的工作水平、業(yè)績和積極性明顯高出一籌。而由組織部門聘用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的大學(xué)生村官擔(dān)任協(xié)助員的則差一些。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，世行CDD、CDF項(xiàng)目取得的成果得到了持續(xù)。如陜西省白水縣試點(diǎn)項(xiàng)目一共成立了24個(gè)社區(qū)發(fā)展基金，于項(xiàng)目結(jié)束6年后的2015年5月仍然有18個(gè)保留了下來，其中16個(gè)正常運(yùn)行。這和當(dāng)時(shí)的協(xié)助員按照項(xiàng)目理念和設(shè)計(jì)深入細(xì)致地開展工作，培養(yǎng)起社區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力密不可分。

（四）社區(qū)發(fā)展資金以共有金融方式超越了商業(yè)化的狹隘理念

社區(qū)發(fā)展資金（CDF）以共有金融方式超越了商業(yè)化的狹隘理念，證明中國社會具有和諧共生的親情文化土壤，是世行五期項(xiàng)目中最可能持續(xù)的項(xiàng)目成果。

CDF以項(xiàng)目資金為基礎(chǔ)，吸收村民入社資金、社會捐贈資金等，遵循“適額、適率、有償使用、滾動(dòng)發(fā)展”等原則，組建社區(qū)互助社，鼓勵(lì)貧困戶和婦女優(yōu)先加入，成立理事會和監(jiān)督小組進(jìn)行管理、監(jiān)督；社員成立聯(lián)保小組，通過“互信”/“互助”精神與文化的培育和發(fā)揚(yáng)、適應(yīng)村落人文環(huán)境的制度安排以及農(nóng)民專業(yè)合作社與外部服務(wù)的支持，保證有愿望、能力和信譽(yù)的貧困戶社員用上、用好款，增收脫貧。各項(xiàng)目村的CDF資金到期還款率基本達(dá)到100%，這是其他貸款項(xiàng)目難以相比的。這說明共有共生是可以選擇的道路，對貧困社區(qū)和農(nóng)戶脫貧尤其如此。

調(diào)研中人們普遍認(rèn)為：社區(qū)發(fā)展資金CDF是最可能持續(xù)的世行五期項(xiàng)目，包括扶貧辦、地方政府和村民，都對CDF持希望繼續(xù)下去的態(tài)度。一方面，CDF滿足了社區(qū)和村民特別是貧困人口的需求；另一方面，CDF有接地氣的操作規(guī)程，符合中國農(nóng)村傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的共有和公平理念。

結(jié)合CDF共有金融模式，創(chuàng)新生產(chǎn)性資金管理使用方法，確保有能力、有意愿的貧困戶加快脫貧。倡導(dǎo)包容理念，強(qiáng)化貧困社區(qū)的共有共生意識。堅(jiān)持扶貧互助資金“有償使用”，并采用減免入會費(fèi)、補(bǔ)貼占用費(fèi)（利息）等措施，確保有能力和意愿的貧困戶全覆蓋。引導(dǎo)外部資源幫扶，開展技術(shù)培訓(xùn)、銷售信息共享等手段，用上并用好發(fā)展資金，促進(jìn)社員之間建立互信、互助的氛圍，培養(yǎng)農(nóng)民守信的現(xiàn)代社會信用基礎(chǔ)，管好用好，循環(huán)滾動(dòng)，支持可持續(xù)發(fā)展。

CDF充分運(yùn)用了“親情社會”的社會資本，“熟人社會”后面的邏輯是“親情社會”，具有共生的價(jià)值觀。其理念和做法創(chuàng)新出有別于西方的“私有財(cái)產(chǎn)”、中國傳統(tǒng)的“集體經(jīng)濟(jì)”和后來的“股份制經(jīng)濟(jì)”而類似于許多少數(shù)民族村落依然廣泛存在的“共有財(cái)產(chǎn)”所有制形式，激發(fā)出或激活了貧困地區(qū)“熟人社會”功能區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民的“共有財(cái)產(chǎn)”意識，成為去商業(yè)化的農(nóng)民共生銀行。其產(chǎn)權(quán)歸全體村民，由包括貧困戶在內(nèi)的農(nóng)戶通過入社加以使用，由互助社或協(xié)會管理，從而珍惜并努力使其永續(xù)發(fā)展；它高于尤努斯“孟加拉鄉(xiāng)村銀行”模式的境界，并只有在中國“一切為了人民”的政治制度下才可能發(fā)生；如能在這個(gè)方向上繼續(xù)努力，將可能成為我國今后扶貧開發(fā)工作的一大亮點(diǎn)。

（五）全村共同決策的 “社區(qū)自主”精準(zhǔn)扶貧

貧困村采用“以貧困戶為中心、以社區(qū)為基礎(chǔ)”的方針，建立由全村共同決策的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中，世行五期項(xiàng)目建立了CDD項(xiàng)目評定和實(shí)施程序，由村兩委申報(bào)和組織實(shí)施，加強(qiáng)《村民委員會組織法》所規(guī)定的村務(wù)監(jiān)督委員會和村民代表會議、村民會議的民主監(jiān)督與協(xié)商、議事、決策職能，落實(shí)婦女“占村民代表三分之一以上”的規(guī)定，補(bǔ)充建立必要的機(jī)構(gòu)（如世行五期村民組的項(xiàng)目實(shí)施/監(jiān)督小組）或配備人員（如重慶市大扶貧工程項(xiàng)目的義務(wù)監(jiān)督員），加強(qiáng)建設(shè)的規(guī)劃、監(jiān)督和后期運(yùn)行、管理，保證更多貧困組（戶）和婦女的平等參與、受益和設(shè)施的長久維護(hù)、利用。

生產(chǎn)性資金通過互助資金，支持有愿望和有能力的貧困戶入社、發(fā)展生產(chǎn)，最終實(shí)現(xiàn)脫貧；非生產(chǎn)性幫扶資金則針對群眾參與評定出的特殊困難群體。生產(chǎn)性扶貧資金對“貧困人口中完全喪失勞動(dòng)能力的人”以外的其他群體都十分重要。除了可以支持所有有勞動(dòng)能力的人立足當(dāng)?shù)刭Y源實(shí)現(xiàn)就地脫貧以外，生產(chǎn)性資金還可以支持“異地搬遷”貧困人口“有事做、能致富”；支持“生態(tài)補(bǔ)償”貧困人口從事“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”規(guī)定允許的生產(chǎn)、創(chuàng)收活動(dòng)；支持因教育致貧的貧困人口生產(chǎn)、增收；甚至支持那些“部分喪失勞動(dòng)能力”但有意愿的貧困人口從事力所能及的創(chuàng)收活動(dòng)；從而激發(fā)貧困農(nóng)戶吃苦耐勞、自力更生的精神，“靠辛勤勞動(dòng)改變貧困落后面貌”。以行政村（或自然村）能發(fā)揮互助、互信“熟人社會”功能的區(qū)域?yàn)榉秶?，組建互助社，管理、運(yùn)行扶貧互助資金，將產(chǎn)業(yè)開發(fā)、到戶增收、社會幫扶創(chuàng)收等生產(chǎn)性資金注入進(jìn)來，統(tǒng)籌管理、規(guī)范運(yùn)作。

非生產(chǎn)性資金和措施對象由村兩委組織識別，并接受內(nèi)外監(jiān)督。如危房改造、扶貧搬遷、大病救助、中高職學(xué)生生活補(bǔ)助等非生產(chǎn)性幫扶資金和扶持措施由政府相關(guān)部門牽頭，在貧困村由村兩委采用“一事一議”方法，組織村民確定扶助對象，并發(fā)揮村組其他機(jī)構(gòu)及外部的監(jiān)督職能。這些資金和措施主要針對有困難的建檔立卡戶，從而減少有關(guān)工作的敏感性和難度，利于村民保持客觀、公正態(tài)度與社區(qū)和諧。這些資金需及時(shí)到戶，避免貧困戶把生產(chǎn)性資金用到這些方面，影響他們增收、脫貧。

將國際合作社聯(lián)盟的六項(xiàng)“合作原則”與我國貧困農(nóng)村實(shí)際相結(jié)合，發(fā)展真正的農(nóng)民專業(yè)合作組織（而不是那種借用村民名義套取資金支持一兩個(gè)大戶的所謂合作社），與互助資金相結(jié)合，支持村民特別是貧困戶增收、脫貧，通過“合作”形成“規(guī)?！保瑤?dòng)共同富裕。

產(chǎn)業(yè)扶貧中嘗試發(fā)展孕育式產(chǎn)業(yè)扶貧：用部分產(chǎn)業(yè)扶貧資金建立共有制的新型社會企業(yè)，增加貧困戶就業(yè)，生產(chǎn)扶貧所需產(chǎn)品，同時(shí)讓資金孕育式循環(huán)增值，保證每年都有資金被再創(chuàng)造出來，新的利潤一部分直接投入村落基礎(chǔ)設(shè)施或貧困戶補(bǔ)貼，一部分用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，形成可持續(xù)的扶貧發(fā)展路子。

二、社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展的實(shí)踐和運(yùn)行

世行五期項(xiàng)目設(shè)計(jì)的6項(xiàng)機(jī)制，保障了項(xiàng)目理念和“社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展”途徑的實(shí)踐與運(yùn)行。

（一）包容性機(jī)制

包容性機(jī)制確保了貧困優(yōu)先（Pro-poor）和全村參與。世行五期項(xiàng)目的CDD基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是面向全村的，其理念、對目標(biāo)對象的限定以及參與式的協(xié)商、決策基本保證了項(xiàng)目村中更貧困村（組）在基礎(chǔ)設(shè)施方面的受益。因此，在實(shí)施中得到全體村民的擁護(hù)和參與，其結(jié)果也會自然使貧困戶的生產(chǎn)、生活條件得到改善。項(xiàng)目村當(dāng)時(shí)雖然沒有劃分貧困戶，但CDF互助資金限定，貸款金額從小額開始（最多不超過五千或一萬元）占用費(fèi)率高于或起碼不低于信用社貸款利率，還款期限不超過一年（有些還按月或季度償還本息）以及貧困戶在社員中要達(dá)到一定比例等。這樣就“自動(dòng)”地排除掉那些需要大額貸款的富裕戶，他們?nèi)菀自谛庞蒙缳J到款且期限長，往往可以還了利息就續(xù)貸。從而使有限的互助資金最大限度地用于中低收入農(nóng)戶，特別是有意愿和能力的貧困戶。因此可以說，世行五期項(xiàng)目扶持對象識別及受益的包容性機(jī)制有利于村組、農(nóng)戶的和諧，從而一起搞好項(xiàng)目。

（二）“選村選項(xiàng)”的參與機(jī)制

“選村選項(xiàng)”的參與機(jī)制以及CDD、CDF兩個(gè)分項(xiàng)目的結(jié)合，精準(zhǔn)地回應(yīng)了貧困社區(qū)和貧困戶發(fā)展的最急迫需求，彌補(bǔ)了政府涉農(nóng)部門項(xiàng)目支持和農(nóng)村金融對貧困社區(qū)和人口服務(wù)的嚴(yán)重不足，保證了“因地制宜、因戶施策”。

項(xiàng)目操作從社區(qū)宣傳動(dòng)員開始，然后進(jìn)行競爭定村（項(xiàng)目啟動(dòng)后的前兩年）（見圖2）。競爭上的項(xiàng)目村在組建了村、組級項(xiàng)目決策、實(shí)施、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以后，從村到組組織男女村民討論、分析貧困現(xiàn)狀和成因，進(jìn)行問題排序，提出對策，對項(xiàng)目建議進(jìn)行排序，就投工投勞、土地調(diào)整、后續(xù)管理、資金安排等達(dá)成共識。之后各組準(zhǔn)備項(xiàng)目建議書，然后在村級進(jìn)行項(xiàng)目競爭評選。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各個(gè)村都基本上遵循了這些程序和規(guī)定，特別是組之間的項(xiàng)目競爭環(huán)節(jié)得到重視，大家都認(rèn)為這樣的過程很重要。重慶酉陽縣大溪鎮(zhèn)長嶺村反映，“組之間競爭可以提高認(rèn)知、認(rèn)識和參與積極性；雖然有爭執(zhí)，也能達(dá)成一致”。河南桐柏的陳莊村則評價(jià)，“通過組之間競爭，能把下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)用在最需要的地方”。

圖2： CDD項(xiàng)目操作流程圖

CDD項(xiàng)目所支持的村以內(nèi)通組路到耕地或經(jīng)濟(jì)林的生產(chǎn)路都不在交通部門修路項(xiàng)目的范圍內(nèi)；項(xiàng)目區(qū)所處山區(qū)和耕地、林地的分散分布也不符合綜合農(nóng)業(yè)開發(fā)對地形地貌和地塊成方連片的要求。即使在扶貧與農(nóng)發(fā)“兩塊牌子一套人馬”的項(xiàng)目縣，情況也是“農(nóng)發(fā)支持的是高標(biāo)準(zhǔn)、示范性，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對貧困村/區(qū)域關(guān)注不夠，支持重點(diǎn)與政策制約了與扶貧互補(bǔ)的可能性”。在人畜安全飲水和灌溉設(shè)施方面，項(xiàng)目區(qū)很多貧困村的急迫需求也還沒有得到水利部門的支持，對比CDD項(xiàng)目進(jìn)行了及時(shí)的回應(yīng)。陜西陳倉廟川村農(nóng)民的說法是：CDD項(xiàng)目“針對了群眾的需要、困難”。

在發(fā)展生產(chǎn)、創(chuàng)收資金方面，CDF項(xiàng)目社區(qū)主導(dǎo)、村民參與的操作方法，滿足了那些無物抵押、沒人擔(dān)保以及因年齡等條件從信用社貸不到款的貧困戶、中老年群眾的資金需求，保證了“項(xiàng)目安排精準(zhǔn)”。12個(gè)有CDF的世行五期項(xiàng)目調(diào)研村中，除了其中一個(gè)村（發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和種養(yǎng)大戶）以外，其余11個(gè)村用互助資金都是主要發(fā)展的小規(guī)模種養(yǎng)業(yè)。

陜西陳倉的陳家溝村反映，“信用社50歲以上的不貸，少于1萬元不貸，需有小于45歲的夫妻二人擔(dān)?！?。定邊的賈崾先村反映，“（CDF）解決了貸款難；信用社遠(yuǎn)、不及時(shí)”。延長的封家河村反映，“扶貧貼息貸款是通過信用社，需有他們的經(jīng)銷人或財(cái)政發(fā)工資的作擔(dān)保，到不了大多數(shù)中低收入農(nóng)戶”。用河南夏邑崔集村農(nóng)民的話說，“與信用社相比，他們是越‘跩（當(dāng)?shù)胤窖裕稳萦绣X人，愛炫耀）’的越用上，CDF是越窮的越用上”。

（三）“實(shí)施/監(jiān)督”機(jī)制

實(shí)施/監(jiān)督機(jī)制確保了村組機(jī)構(gòu)功能發(fā)揮和村民全過程參與，激發(fā)出參考村民的內(nèi)生動(dòng)力，提高了其自我發(fā)展能力，保證了工程質(zhì)量和項(xiàng)目成果的持續(xù)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，調(diào)研村在“項(xiàng)目實(shí)施”步驟中所制定的方案充分利用了村落文化對事務(wù)安排的秩序、村規(guī)民約等傳統(tǒng)做法以及群眾認(rèn)可的以往承包管理方式，妥善解決了“占地”、工程質(zhì)量監(jiān)督、后續(xù)管理與維護(hù)等問題。

各個(gè)調(diào)研村都反映，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及的占地問題如果由社區(qū)主導(dǎo)，那么群眾參與就更容易解決。如陜西陳倉的陳家溝村，“修生產(chǎn)路涉及的占地、挖樹問題由組內(nèi)村民協(xié)商：挖地沒有補(bǔ)償，因?yàn)闆]有地可補(bǔ)；挖樹根據(jù)株數(shù)多少，在戶之間平衡、調(diào)劑、補(bǔ)償；當(dāng)時(shí)有想不通的，后來見到好處，理解了、想通了”。定邊的賈崾先村則是通過“協(xié)商一致：修路占地不多，組內(nèi)討論，大家同意，無償推路；坡改梯范圍內(nèi)外的戶之間互換/調(diào)，都能受益”。

由于選中的項(xiàng)目與自身利益密切相關(guān)，村民在規(guī)劃和工程監(jiān)督中表現(xiàn)出很高的積極性，村組項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要作用，保證了工程質(zhì)量。河南沈丘的郭寨村在項(xiàng)目修路時(shí)，“各組的實(shí)施小組/監(jiān)督小組成員、黨員、村民代表等都到現(xiàn)場，監(jiān)督攪拌機(jī)進(jìn)料，看比例合適不合適、養(yǎng)護(hù)是否灑水等。而工程隊(duì)也聽話，因?yàn)橛袡?quán)停他工”。陜西陳倉陳家溝村村組項(xiàng)目機(jī)構(gòu)和群眾在工程規(guī)劃和質(zhì)量監(jiān)督的參與中，“項(xiàng)目建議書得到確定后，村聘請?jiān)O(shè)計(jì)單位現(xiàn)場勘查、設(shè)計(jì)，本組群眾跟上”；修路時(shí)，“各組的實(shí)施小組、監(jiān)督小組到現(xiàn)場監(jiān)督施工，測量或根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷道路寬度、坡度（是否平緩等）和彎度是否達(dá)到設(shè)計(jì)，如發(fā)現(xiàn)不能滿足意愿，就要求工程隊(duì)改正”。

在后續(xù)管理方面，道路一般性維護(hù)采用了“哪個(gè)組地界內(nèi)的由哪個(gè)組負(fù)責(zé)”，組長組織村民投工投勞解決；塌方等大型維修則上報(bào)，由村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織解決。重慶酉陽縣的長嶺村是“通組路每條找1個(gè)管護(hù)員承包，負(fù)責(zé)日常維修，每年每公里800元；村路或大型垮塌由村組織請人修，誤工費(fèi)每人每天100元，向鎮(zhèn)里打報(bào)告、申請，鎮(zhèn)政府可以統(tǒng)籌使用縣交委村路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)”。另外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目分批、分年度實(shí)施，也符合人們的認(rèn)識規(guī)律，能夠使村民將項(xiàng)目與自身利益密切聯(lián)系起來，從而挖掘和激發(fā)出他們的自有資源和“自力更生”精神，并在實(shí)施過程中實(shí)現(xiàn)意識、態(tài)度和行為的轉(zhuǎn)變，提高自身和項(xiàng)目成果的可持續(xù)發(fā)展能力。

項(xiàng)目設(shè)計(jì)的“項(xiàng)目監(jiān)測”包括了公示制度、投訴機(jī)制和項(xiàng)目監(jiān)測三個(gè)部分，保證了項(xiàng)目信息的公開透明和項(xiàng)目實(shí)施的公平公正，促進(jìn)了貧困村（戶）的知情、參與，是重要的機(jī)制創(chuàng)新，對項(xiàng)目取得預(yù)期成效起到了重要作用。例如在各個(gè)調(diào)研村的村部甚至一些項(xiàng)目戶的家里，都可以看到印有從鄉(xiāng)項(xiàng)目辦到地市、省市、國家項(xiàng)目辦各級的投訴舉報(bào)電話，有力地促進(jìn)了項(xiàng)目村組機(jī)構(gòu)人員的廉潔自律。

（四）基于信任的“資金管理”機(jī)制

項(xiàng)目設(shè)計(jì)的賬戶開設(shè)與管理只包括兩個(gè)層次—縣財(cái)政局賬戶與村級賬戶管理，少于現(xiàn)行的涉農(nóng)資金管理層級。而資金管理的資金計(jì)劃、申請、撥付也比現(xiàn)行管理制度（如“村財(cái)鄉(xiāng)管”等）簡便、迅捷，增加了貧困村對項(xiàng)目和資金的“所有感”，避免了資金在中間環(huán)節(jié)的“跑、冒、滴、漏”，保證了精準(zhǔn)到村、到組。

這一資金管理機(jī)制基于對村民自主管理的信任，同時(shí)增加了村民的主人翁的自我認(rèn)知。保證了資金的安全和精準(zhǔn)到村、到組。

（五）“社區(qū)采購”機(jī)制創(chuàng)新了項(xiàng)目工程、貨物和咨詢服務(wù)的采購方式

由于世行五期的工程項(xiàng)目一般在貧困村、組層次，規(guī)模較小，因此采用了世行“社區(qū)采購”方式，包括社區(qū)自營、直接采購、詢價(jià)采購和招標(biāo)采購，充分挖掘貧困村組自身的資源、能力，確立他們作為業(yè)主的主人翁地位，使其行使采購、監(jiān)督等權(quán)利。

根據(jù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，大多數(shù)工程采用了“詢價(jià)采購”，單個(gè)合同超過30萬元的才必須通過招標(biāo)采購，從而節(jié)省了招投標(biāo)所涉及的費(fèi)用，也更易于項(xiàng)目村（組）操作。

（六）社會或第三方參與和政府購買機(jī)制

社會或者第三方參與協(xié)助貧困村實(shí)施扶貧開發(fā)項(xiàng)目，政府同時(shí)購買社會組織的參與，是一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)。

參考世行五期項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)駐村工作隊(duì)和社會組織駐村人員以“協(xié)助員”的角色作為“第三方”協(xié)助貧困村以社區(qū)自主發(fā)展模式開展扶貧項(xiàng)目。以國家創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策，支持有意識、意愿和能力的“老扶貧”、項(xiàng)目協(xié)助員、互助社精英，領(lǐng)辦和組建精準(zhǔn)扶貧社會組織，參加政府購買的服務(wù)，承接在社區(qū)層面協(xié)助貧困村項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施、管理（特別是社區(qū)互助資金項(xiàng)目）并發(fā)揮外部監(jiān)督職能；接受區(qū)縣扶貧辦和有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理、考核、指導(dǎo)和監(jiān)督。

在缺少社會組織發(fā)育條件的地方，區(qū)縣扶貧辦可以向社會招聘協(xié)助員，或者明確駐村干部的“協(xié)助員”角色，使其承接協(xié)助貧困村（戶）實(shí)施項(xiàng)目的職能；其中政府派駐人員還可幫助“夯實(shí)農(nóng)村基層黨組織和脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合起來”。

2016年底國務(wù)院印發(fā)的“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃支持社會組織參與扶貧開發(fā)，2017年初財(cái)政部、民政部印發(fā)的《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確將社會治理列入各級政府部門向社會組織購買的公共服務(wù)范圍，為扶貧與農(nóng)村社會治理領(lǐng)域社會組織的發(fā)展帶來了重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)?？梢岳脜⑴c購買和提供服務(wù)的機(jī)會，打造中國自己的專業(yè)化扶貧與社區(qū)發(fā)展工作隊(duì)伍。通過參與式途徑實(shí)施治理創(chuàng)新和人力資源建設(shè)，激活、發(fā)揮貧困村戶的“內(nèi)生動(dòng)力”，“喚起工農(nóng)千百萬，同心干”；通過貧困村內(nèi)外力量協(xié)同作戰(zhàn)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，確保貧困人口如期脫貧，實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

社區(qū)協(xié)助員具有創(chuàng)新性工作方法，與第一書記、駐村工作隊(duì)等外部力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工協(xié)作。在有第一書記與駐村工作隊(duì)和項(xiàng)目招聘或社會組織的協(xié)助員的貧困村，組成“協(xié)助員”團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)一思路方法，統(tǒng)籌分工。下派駐村人員著重加強(qiáng)基層組織建設(shè)，協(xié)助員側(cè)重協(xié)助社區(qū)項(xiàng)目實(shí)施。駐村人員在“結(jié)對幫扶”等工作中充分發(fā)揮貧困村（戶）的自有資源、能力、意愿和社會資本、知識技能，與協(xié)助員一起支持村組采用CDD、CDF模式開展基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)發(fā)展建設(shè)。將結(jié)對幫扶融入社區(qū)發(fā)展中，規(guī)范外部力量角色，增強(qiáng)幫扶措施的可行性、成效與可持續(xù)性。

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