高春蘭 金美英
現(xiàn)代社會(huì)的很多家庭問題已經(jīng)超越個(gè)別家庭范疇,與社會(huì)問題聯(lián)系在一起,成為僅靠家庭成員無法解決的社會(huì)結(jié)構(gòu)性問題,若這些問題得不到妥善解決,可能會(huì)引發(fā)家庭解體,造成更多的社會(huì)問題,因而需要由國家和社會(huì)積極應(yīng)對家庭問題,在預(yù)防和治療家庭問題上給予更大的支持。為了應(yīng)對家庭所面臨的問題,韓國于2005年1月開始正式實(shí)施《健康家庭基本法》。本文著重介紹韓國《健康家庭基本法》的立法背景和決策過程中的爭議焦點(diǎn),分析《健康家庭基本法》的主要內(nèi)容、服務(wù)輸送體系以及這一法律改革趨向。
家庭制度是人類最古老的制度之一,是隨著社會(huì)的變遷而不斷發(fā)生變化的制度?,F(xiàn)代家庭以多種形態(tài)存在,人們對家庭的認(rèn)識(shí)也不斷發(fā)生變化,因而對家庭下確切的定義是有難度的。通常認(rèn)為,家庭是由父母及其子女構(gòu)成的社會(huì)基本單位。家庭是超越利益并以血緣和親情關(guān)系為紐帶的生活共同體,是每個(gè)擁有固有家風(fēng)的文化集團(tuán),是通過家庭教育和社會(huì)化促進(jìn)個(gè)人發(fā)展和形成人格特點(diǎn)的最原始的生活共同體。
在過去的半個(gè)世紀(jì),韓國經(jīng)歷了急速的社會(huì)變動(dòng),而這種變化對韓國家庭產(chǎn)生了巨大影響。在工業(yè)化、城市化、信息化過程中,家庭結(jié)構(gòu)、家庭功能、家庭生活、家庭關(guān)系、家庭價(jià)值觀等與家庭相關(guān)領(lǐng)域發(fā)生了深刻的變化。獨(dú)身家庭和丁克家庭的增多、家務(wù)勞動(dòng)質(zhì)和量的變化、家庭撫養(yǎng)觀念的變化、子女教育的精致化和養(yǎng)育費(fèi)用的增加、家庭內(nèi)部矛盾和沖突的激烈、網(wǎng)絡(luò)利用者的增多、跨國婚姻的增加等,這些都使家庭經(jīng)歷前所未有的變化。青少年犯罪、家庭暴力、老人遺棄、家庭集體自殺等家庭越軌行為導(dǎo)致一系列社會(huì)問題(金勝權(quán),2004)。當(dāng)然,社會(huì)環(huán)境的變化對家庭未必都會(huì)產(chǎn)生負(fù)面或消極影響,但有的家庭確實(shí)不能積極應(yīng)對環(huán)境的變化,進(jìn)而產(chǎn)生諸多家庭問題。這種變化不僅對家庭健康產(chǎn)生影響,而且影響家庭成員的生活質(zhì)量,進(jìn)而關(guān)乎到整個(gè)社會(huì)的健康和穩(wěn)定發(fā)展。這些問題僅僅靠家庭或個(gè)人難以解決,急需社會(huì)政策的介入。韓國《健康家庭基本法》正是在這些家庭環(huán)境的變化和已有家庭政策不能適應(yīng)這種變化、難以應(yīng)對家庭面臨問題的背景下產(chǎn)生的。
1997年,東南亞金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊韓國經(jīng)濟(jì),也給韓國家庭帶來了直接的影響。經(jīng)濟(jì)危機(jī)使韓國國民總收入從1996年的5183億美元下降到1997年的4743億美元和1998年的3130億美元。人均國民收入從1996年的11380美元下降到1998年的6742美元(樸允英,2002)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)給家庭帶來的影響是家庭成員失業(yè)、離家出走、離婚、自殺、被遺棄等,進(jìn)而導(dǎo)致家庭的解體。家庭收入急劇下降給低收入階層帶來更大的災(zāi)難,有些家庭連日常生活都難以為繼。當(dāng)然經(jīng)濟(jì)貧困不一定直接導(dǎo)致家庭的解體,但它作為一種催化劑,激化了家庭矛盾,加快了家庭解體的進(jìn)程。如有的家庭為了保全財(cái)產(chǎn)而采取“戰(zhàn)略性離婚”,有的家庭因經(jīng)濟(jì)問題而出現(xiàn)暴力、離家出走、出軌等現(xiàn)象。東南亞金融危機(jī)以后,韓國政府于1999年9月發(fā)布了《國民基礎(chǔ)生活保障制度》并于2000年10月開始正式實(shí)施,即最低生活保障制度。最低生活保障制度對低收入家庭來說能夠緩解貧困,產(chǎn)生一定效果,但家庭形態(tài)和家庭結(jié)構(gòu)的變化依然處于持續(xù)狀態(tài)(金泰日,2004)。
家庭結(jié)構(gòu)的變化首先表現(xiàn)為家庭規(guī)模的縮小。韓國家庭成員數(shù)量在1960年為平均5.6人,2000年下降到3.1人。1960年5人以上的家庭占64.1%,但2000年下降到13.4%,核心家庭成為主流形式(韓國統(tǒng)計(jì)廳,2002)。家庭人口數(shù)量的減少意味著家庭問題從原來由多人共同解決轉(zhuǎn)化為由1人或2人來解決。尤其是在老齡化社會(huì),老人夫婦家庭、老人獨(dú)居家庭數(shù)量不斷增多,這就需要把獨(dú)居老人家庭也視為一種家庭類型,開發(fā)和實(shí)施為老年人家庭服務(wù)的項(xiàng)目。
家庭結(jié)構(gòu)的變化還表現(xiàn)為離婚率的上升而導(dǎo)致的家庭類型的多樣化。離婚導(dǎo)致單親家庭增多,即使再婚,對子女來說因?yàn)榕c親父母的分離及和繼父母的共同生活,在心理上、情緒上以及生活上產(chǎn)生一定影響。整體而言,隨著社會(huì)發(fā)展,對社會(huì)福利需求強(qiáng)烈的家庭越來越多,此時(shí)需要有相應(yīng)的家庭福利政策。
從家庭關(guān)系來看,現(xiàn)代社會(huì)雖然強(qiáng)調(diào)夫妻關(guān)系的平等,但是傳統(tǒng)的男人負(fù)責(zé)掙錢養(yǎng)家、女人在家照顧孩子和侍奉老人的思維方式在韓國人的生活中依然存在。隨著女性的社會(huì)地位、學(xué)歷的提高和社會(huì)參與意識(shí)的增強(qiáng),女性就業(yè)率不斷提高。在過去30多年間,女性就業(yè)率從1980年的41.5%增長到2006年的51%,尤其是已婚女性就業(yè)的比例有了大幅度提高。雖然女性也上班,但女性的家務(wù)勞動(dòng)并沒有減輕。據(jù)韓國統(tǒng)計(jì)廳統(tǒng)計(jì),在雙職工家庭中,女性每天承擔(dān)家務(wù)勞動(dòng)3小時(shí)28分,收入勞動(dòng)5小時(shí)14分,每天勞動(dòng)8小時(shí)42分,而男性每天的家務(wù)勞動(dòng)32分鐘,收入勞動(dòng)6小時(shí)34分,每天勞動(dòng)7小時(shí)6分(尹京子,2008)??梢?,雖然女性也參加社會(huì)勞動(dòng),但家務(wù)勞動(dòng)的分擔(dān)并沒有發(fā)生變化,這也容易造成家庭矛盾。傳統(tǒng)的家庭提供的安全照護(hù)功能在現(xiàn)代社會(huì)中不易發(fā)揮出來,因而有必要在家庭問題發(fā)生之前進(jìn)行預(yù)防干預(yù)以增強(qiáng)家庭的健康性。在現(xiàn)代社會(huì),女性參與社會(huì)經(jīng)活動(dòng)的比例提高意味著家庭照護(hù)功能的弱化,家庭或女性已不能完全承擔(dān)對孩子的養(yǎng)育和對老人的照護(hù),急需社會(huì)服務(wù)的制度性支持。
在父母和子女關(guān)系方面,韓國父母對子女的養(yǎng)育態(tài)度表現(xiàn)出民主性、虛榮性和子女中心主義的特征,老人和已婚子女共同生活的比例呈逐漸下降趨勢,進(jìn)入老年階段后老人更趨向于獨(dú)立生活(金勝權(quán),2004)。老父母和已婚子女關(guān)系更多的表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的互相支持。
(1)缺乏以家庭為單位的整合性福利政策?,F(xiàn)行社會(huì)福利政策都是以年齡或特殊群體為依據(jù)進(jìn)行劃分,分為嬰幼兒、兒童、青少年、殘疾人、老人、女性等福利政策。這種政策的前提是通過解決個(gè)體問題能夠解決家庭問題。在實(shí)施《健康家庭基本法》之前,韓國社會(huì)缺乏以家庭為對象的整合性福利服務(wù)政策。雖然存在多樣化的社會(huì)福利政策,但基本上是針對家庭內(nèi)的兒童、老人、殘疾人。他們雖然具有家庭成員的地位,但在政策層面上是作為獨(dú)立的個(gè)體而存在的,有限的以家庭為對象的政策也體現(xiàn)在部分收入保障和住房政策上。
韓國從2003年盧武鉉執(zhí)政以來,擴(kuò)大了對福利領(lǐng)域的投入。當(dāng)年盧武鉉競選總統(tǒng)時(shí)曾承諾把福利預(yù)算逐漸提高到財(cái)政支出的13%–15%,并加大對老人、殘疾人、兒童福利領(lǐng)域的支出。盧武鉉執(zhí)政以后提出了以“參與性福利”為標(biāo)志的新政府社會(huì)福利政策方向,在19項(xiàng)社會(huì)福利領(lǐng)域中,包含5項(xiàng)老人福利、6項(xiàng)殘疾人福利,但沒有涉及家庭福利。在兒童福利中,也只提出擴(kuò)大對單親家庭兒童和未婚母親家庭兒童的補(bǔ)貼,對兒童保護(hù)要從大規(guī)模機(jī)構(gòu)中心服務(wù)轉(zhuǎn)移到家庭保護(hù)優(yōu)先的小規(guī)模家庭型機(jī)構(gòu)中。因此,在盧武鉉社會(huì)政策中雖然加強(qiáng)了對社會(huì)福利的投入,但對家庭福利或以家庭為單位的福利服務(wù)體系并沒有給予關(guān)注(李珍淑、安戴英,2005)。這種傾向直接影響到政府部門的決策,承擔(dān)社會(huì)福利業(yè)務(wù)的保健福利部因此對家庭福利或者對社會(huì)福利領(lǐng)域的家庭政策未給予充分的重視。
(2)家庭政策以事后治療為中心,缺乏預(yù)防措施。韓國家庭成員的基本生活需求大多是靠家庭來滿足的,家庭福利服務(wù)主要是以事后治療形式對家庭無法提供服務(wù)的特殊群體提供的,家庭福利以弱勢群體的福利需求有差異為前提,把服務(wù)對象分為殘疾人、老人、兒童和婦女,因此家庭福利是以有問題的個(gè)人為對象提供救助或服務(wù)(曹興植,2003:176)。 大多數(shù)需要保護(hù)的對象生活在家庭中,需要在家庭內(nèi)部得到保護(hù),他們的福利需求未得到滿足與家庭保護(hù)功能的弱化或喪失有關(guān)。韓國家庭政策更多的是家庭問題出現(xiàn)后,甚至引發(fā)社會(huì)問題以后才采取補(bǔ)救措施或投入服務(wù),如出現(xiàn)青少年離家出走、子女叛逆、家庭暴力等現(xiàn)象以后才提供政策服務(wù),而沒有在家庭問題或沖突處于萌芽狀態(tài)時(shí)或者針對細(xì)微的問題提供早期的咨詢服務(wù),如培育家庭成員應(yīng)對社會(huì)變化的能力、提高家庭和家庭成員的適應(yīng)能力等。為此,韓國需要建立以預(yù)防為中心的家庭政策。
(3)福利政策輸送體系不健全。社會(huì)福利服務(wù)輸送體系需要在服務(wù)供給者和服務(wù)對象之間形成比較暢通的傳遞途徑,形成這種服務(wù)輸送系統(tǒng)的條件包括服務(wù)的普遍性、適合性、連續(xù)性、合作性和專門性(金新烈,2004)。韓國家庭政策的輸送體系對服務(wù)對象予以限制,限制在需要保護(hù)的家庭上,一般家庭或一人家庭等多樣化家庭都排除在政策服務(wù)之外。從家庭服務(wù)的質(zhì)和量來看,還處于單純的施恩狀態(tài)或者名義上的服務(wù),對案主的需求不能切實(shí)地予以回應(yīng)或滿足。同時(shí),在家庭政策輸送體系上,主管部門多元化,服務(wù)的連續(xù)性受到影響,尤其是因連接各部門、各機(jī)關(guān)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)沒有形成,對具有多樣化需求的家庭難以提供整合性服務(wù)。在專業(yè)性方面,相關(guān)機(jī)構(gòu)缺乏家庭支援服務(wù)專門人才,對專任人員也沒有提供充足的教育和培訓(xùn),尤其是缺少把家庭視為系統(tǒng)進(jìn)行研究的專家以及為此所需要的專門技術(shù)和專門項(xiàng)目。
韓國的家庭福利政策需要從分門別類的以個(gè)體為對象的剩余型制度向以一般家庭為對象的普遍性模式轉(zhuǎn)換。韓國學(xué)術(shù)界認(rèn)為,長期以來韓國政府對家庭政策沒有表現(xiàn)出明確立場,也沒有以家庭為單位的整合性家庭政策(金成泉,2000)。綜合考慮以上因素,新頒布的《健康家庭基本法》不僅是以整個(gè)家庭為對象的整合性法律,而且規(guī)定了家庭福利政策的實(shí)踐方向,具有重要意義(尹京子,2008)。
家庭政策是“政府為家庭提供的所有政策”(Kamerman & Kahn,1994)或者“政府對家庭直接或間接產(chǎn)生影響的所有政策”(Zimmerman,1995)。這種政策的前提是家庭長期以來發(fā)揮相應(yīng)的功能和作用,而現(xiàn)在家庭面臨難以發(fā)揮這種功能的社會(huì)環(huán)境,國家和政府通過家庭政策幫助家庭解決困難,進(jìn)而建設(shè)健康家庭(宋多英、鄭善英,2013)。
《健康家庭基本法》第1條規(guī)定了立法目的,即“為營造健康家庭生活和維持并發(fā)展家庭而明確國民權(quán)利義務(wù)和國家及地方政府的責(zé)任,謀求家庭問題的解決方案,強(qiáng)化增進(jìn)家庭成員福利的支援政策,為實(shí)現(xiàn)健康家庭做出貢獻(xiàn)?!狈擅鞔_指出建設(shè)健康家庭的國民和政府的責(zé)任,健康家庭是通過解決家庭問題、增進(jìn)國民福利的國家和政府的支援政策來實(shí)現(xiàn)的。
《健康家庭基本法》的基本理念是“家庭應(yīng)該為發(fā)揮滿足個(gè)人基本需求、促進(jìn)社會(huì)和諧的功能而得到維持和發(fā)展”?!督】导彝セ痉ā贩从硞€(gè)人、家庭和社會(huì)相互影響、同步發(fā)展的理念,體現(xiàn)個(gè)人發(fā)展–家庭安全–社會(huì)和諧的健康家庭發(fā)展機(jī)制。 政府和國民對建設(shè)健康家庭都有責(zé)任和義務(wù),“所有國民作為家庭成員都有享受安定和美好人生的家庭生活的權(quán)利”,“所有國民需要認(rèn)識(shí)家庭的重要性并為增進(jìn)家庭福利而努力”,“國家及地方政府為健康家庭建設(shè)提供必要的制度和條件,保障并研究和制定相應(yīng)的對策”,“國家和地方政府為民主型家庭的形成、家庭親和性環(huán)境的營造、兩性平等的家庭價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、家事勞動(dòng)的價(jià)值評估而努力”。這表明增進(jìn)家庭福利是國家和政府應(yīng)該承擔(dān)的首要責(zé)任,而享受福利的國民不是被動(dòng)接受福利的對象,應(yīng)該為家庭福利作出努力。
健康家庭政策包括女性福利部的基本計(jì)劃、地方政府的實(shí)施計(jì)劃、對健康家庭的教育和研究及對家庭變化的調(diào)查。
女性家庭部部長經(jīng)與中央相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人協(xié)商,每五年制訂一次健康家庭基本計(jì)劃,計(jì)劃內(nèi)容須包括:強(qiáng)化家庭功能、挖掘家庭潛力、增進(jìn)家庭自理的對策;營造社會(huì)和諧和文化傳承的家庭共同體文化;通過滿足多樣化的家庭需求,實(shí)現(xiàn)健康家庭;建設(shè)民主式家庭關(guān)系,發(fā)揮兩性平等作用;營造家庭親和性社會(huì)環(huán)境;通過緩解家庭養(yǎng)育和撫養(yǎng)負(fù)擔(dān),預(yù)防家庭解體,減少社會(huì)費(fèi)用;緊急支援危機(jī)家庭的對策;通過增進(jìn)家庭健康,實(shí)現(xiàn)健康社會(huì);與家庭支援政策相關(guān)的財(cái)政籌資方案等。
女性福利部、中央相關(guān)行政部門和地方政府依據(jù)基本計(jì)劃每年制訂實(shí)施計(jì)劃并進(jìn)行實(shí)施和評估,中央相關(guān)行政部門和地方政府負(fù)責(zé)人每年向女性福利部提交實(shí)施計(jì)劃和實(shí)施業(yè)績。
女性福利部、中央相關(guān)行政機(jī)關(guān)和地方政府在履行基本計(jì)劃或?qū)嵤┯?jì)劃過程中,必要時(shí)可以向相關(guān)公共機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及民間企業(yè)負(fù)責(zé)人提出合作要求,接到合作要求的單位無特殊理由須予以合作。
國家及地方政府應(yīng)開展有關(guān)健康家庭研究,不斷開發(fā)健康家庭教育項(xiàng)目。國家和地方政府掌握個(gè)人和家庭的生活狀態(tài),為了解實(shí)現(xiàn)健康家庭及預(yù)防家庭問題的服務(wù)需求,每五年進(jìn)行一次家庭實(shí)際狀況調(diào)查。
《健康家庭基本法》第3條規(guī)定“家庭是以婚姻、血緣和收養(yǎng)等形式而組成的社會(huì)基本單位”,“家庭是家庭成員維持生計(jì)或者共同居住的生活共同體,是形成家庭成員日常撫養(yǎng)、養(yǎng)育、保護(hù)和教育的生活單位”?!凹彝ミ€包括一人家庭和非血緣關(guān)系構(gòu)成的家庭”,因?yàn)樯顔挝皇侵溉司S持生命活動(dòng)的空間和結(jié)構(gòu),一人家庭也可以有自己的生活。健康家庭是指“家庭成員需求得到滿足,人的生活質(zhì)量得到保障的家庭”。
健康家庭事業(yè)是“預(yù)防和解決家庭問題的各種措施和加強(qiáng)家庭撫養(yǎng)、養(yǎng)育、保護(hù)、教育等功能的事業(yè)”。增進(jìn)家庭健康、強(qiáng)化家庭功能能夠促進(jìn)個(gè)人的幸福和社會(huì)的和諧,因而可以通過健康家庭事業(yè)實(shí)現(xiàn)立法目的。
健康家庭事業(yè)包括對一般家庭的支援、對危機(jī)家庭的緊急支援、對養(yǎng)育子女家庭的支援、以家庭為單位的福利增進(jìn)、家庭的健康增進(jìn)、民主平等的家庭關(guān)系的支援、家庭單位的市民作用、家庭文化生活的發(fā)展、家庭禮儀、家庭志愿者的支援、離婚預(yù)防及離婚家庭支援、健康家庭教育、志愿活動(dòng)的支援等。
開展健康家庭事業(yè)的主要目的是預(yù)防家庭問題產(chǎn)生和強(qiáng)化家庭功能。預(yù)防家庭問題產(chǎn)生方面,《健康家庭基本法》明確規(guī)定家庭問題的預(yù)防和解決家庭問題的支援事業(yè),并要求這種支援以家庭為單位。如國家和地方政府從精神、身體以及經(jīng)濟(jì)生活等方面支援家庭功能的發(fā)揮,尤其為多樣化家庭提供支援,使其發(fā)揮正常的家庭功能。對有家庭沖突和矛盾的家庭提供咨詢服務(wù);對有家庭暴力的家庭提供專業(yè)的系統(tǒng)介入服務(wù);對有離婚傾向的家庭提供離婚調(diào)解服務(wù);對確已離婚的家庭,針對包括子女養(yǎng)育在內(nèi)的諸多問題給予積極的支援。預(yù)防家庭問題產(chǎn)生的最積極的辦法是家庭教育,為此《健康家庭基本法》規(guī)定應(yīng)開展結(jié)婚準(zhǔn)備教育、父母教育、家庭倫理教育、家庭價(jià)值及家庭生活教育等。
強(qiáng)化家庭功能方面,主要是通過增強(qiáng)家庭的自立性來增進(jìn)家庭健康?!督】导彝セ痉ā芬?guī)定國家和地方政府幫助家庭緩解養(yǎng)育子女的負(fù)擔(dān),保障兒童追求幸福的權(quán)利,擴(kuò)大兩性平等的育兒休假制度,充分認(rèn)識(shí)家務(wù)勞動(dòng)的社會(huì)價(jià)值,并努力把這一事項(xiàng)反映到具體的家庭法、制度或政策之中。國家和地方政府不斷制訂適應(yīng)嬰幼兒、兒童、青少年、中壯年、老年等生命周期的綜合性健康增進(jìn)對策。健康家庭不是與社會(huì)孤立的,而是應(yīng)該重視家庭間、家庭與社區(qū)的合作與協(xié)同。國家和地方政府為了增強(qiáng)家庭凝聚力和家庭成員的發(fā)展,為家庭提供發(fā)揮市民作用的機(jī)會(huì),擴(kuò)大家庭成員參與志愿活動(dòng)的機(jī)會(huì)?,F(xiàn)代社會(huì),家庭成員對家庭的期待是家庭文化和娛樂生活,因此法律規(guī)定國家和地方政府要弘揚(yáng)健康家庭的文化生活,在推進(jìn)家庭休閑文化、平等的家庭文化、家庭為單位的志愿活動(dòng)、健康的衣食住文化、合理的消費(fèi)文化、社區(qū)共同體文化等方面給予政策支持。
專門的健康家庭服務(wù)組織包括健康家庭服務(wù)的公共輸送系統(tǒng)、健康家庭支援中心和民間組織等。
為了提高家庭生活質(zhì)量,增強(qiáng)家庭力量,有效實(shí)現(xiàn)家庭政策,韓國設(shè)立了健康家庭振興院。該院是獨(dú)立的法人單位,在其主要業(yè)務(wù)所在地進(jìn)行登記。振興院開展家庭咨詢及家庭教育事業(yè);營造家庭親和社會(huì)環(huán)境;開展子女養(yǎng)育支援事業(yè);利用單親家庭、祖孫家庭和多文化家庭(指跨國婚姻家庭)的力量強(qiáng)化支援事業(yè);為健康家庭支援中心、多文化家庭支援中心、家庭親和支援中心的運(yùn)營者和從業(yè)者提供教育和培訓(xùn);開展家庭政策及事業(yè)開發(fā)的調(diào)查研究等業(yè)務(wù)。政府在預(yù)算范圍內(nèi)對振興院的運(yùn)營提供必要費(fèi)用。
國家和地方政府為了開展家庭問題的預(yù)防、解決和治療,維持健康家庭項(xiàng)目的開發(fā)、家庭文化運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)、家庭相關(guān)信息及資料的提供,因而設(shè)立健康家庭支援中心。中心由能夠促進(jìn)健康家庭事業(yè),具有相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的專家(健康家庭師),具有社會(huì)福利學(xué)、家政學(xué)、女性學(xué)等專業(yè)背景的人負(fù)責(zé)。中心依據(jù)女性福利部規(guī)定的相關(guān)法令,把業(yè)務(wù)的一部分委托給民間組織?!督】导彝セ痉ā芬?guī)定國家和地方政府對開展健康家庭事業(yè)的組織和個(gè)人補(bǔ)助全部或部分經(jīng)費(fèi),對其實(shí)施業(yè)務(wù)提供必要支援。
韓國社會(huì)家庭問題嚴(yán)重,國家和社會(huì)對家庭的支援不足,沒有明確的家庭政策,而健康家庭是個(gè)人幸福和社會(huì)和諧發(fā)展的必要條件,需要國家和社會(huì)的支援,《健康家庭基本法》正是反映了這種時(shí)代要求?!敖】导彝ァ辈皇墙】岛头墙】档亩址ǜ拍?,而是對家庭的健康性做出復(fù)合性解釋的概念;“健康家庭”也不是意味著典型的正常家庭,而是作為生活共同體包含多種形態(tài)的家庭。為了營造健康的家庭生活,《健康家庭基本法》明確了國家和地方政府的責(zé)任?!督】导彝セ痉ā凡皇前鸭彝ヒ暈楸粍?dòng)接受福利的存在,國家和個(gè)人為實(shí)現(xiàn)健康家庭而共同努力是其倡導(dǎo)的理念(趙喜今、樸美夕,2004)。因此,《健康家庭基本法》與以往以個(gè)人為對象的事后服務(wù)的政策相比是一種政策范式的轉(zhuǎn)換,《健康家庭基本法》的制定為未來國家制定家庭政策奠定了基礎(chǔ)。
家庭福利服務(wù)輸送體系是連接家庭福利服務(wù)供給者和受惠者的組織系統(tǒng),是把家庭福利政策轉(zhuǎn)換為具體服務(wù)并傳遞給家庭及其成員的制度裝置。家庭福利服務(wù)輸送體系包括中央政府、民間福利機(jī)構(gòu)以及社會(huì)工作者等所有與社會(huì)福利相關(guān)的公共和民間的服務(wù)輸送網(wǎng)絡(luò)。在家庭福利中,財(cái)政支持和項(xiàng)目開發(fā)固然重要,但開發(fā)和完善能動(dòng)的、有效的傳遞家庭福利服務(wù)系統(tǒng)是更加重要的因素。只有從中央到地方的所有傳遞服務(wù)的組織之間的聯(lián)系,各種組織和受惠者之間的服務(wù)輸送路徑暢通和完善,才能提高服務(wù)效率和效果,更好地滿足服務(wù)對象的需要(李元奎、金再日,2007)。
為實(shí)現(xiàn)《健康家庭基本法》規(guī)定的“營造健康的家庭生活”,“維持和發(fā)展家庭”的立法目標(biāo),有必要開發(fā)健康家庭服務(wù)輸送體系。為此,韓國社會(huì)從中央到地方設(shè)立了健康家庭支援中心。健康家庭支援中心作為健康家庭事業(yè)的服務(wù)輸送系統(tǒng),從事預(yù)防、咨詢和治療家庭問題的事業(yè),開發(fā)維持健康家庭的項(xiàng)目,開展家庭文化運(yùn)動(dòng),滿足多樣化家庭需求,推進(jìn)家庭和社會(huì)和諧。從服務(wù)輸送系統(tǒng)來看,設(shè)置中央健康家庭支援中心和道(?。?、市(直轄市)以及市、郡、區(qū)健康家庭支援中心。截至2015年,韓國全國有1個(gè)中央健康家庭支援中心,151個(gè)地方健康家庭支援中心。自《健康家庭基本法》實(shí)施以來,健康家庭支援中心也有了很大的發(fā)展,在2004年只有3個(gè),而到2015年增加到152個(gè),幾乎覆蓋全國所有市、郡、區(qū),其中112個(gè)中心是由中央政府提供運(yùn)營經(jīng)費(fèi),40個(gè)中心由地方政府提供支持(參見表1)。
表1: 健康家庭支援中心發(fā)展?fàn)顩r (單位:個(gè))
中央健康家庭支援中心是家庭福利服務(wù)輸送體系的中樞機(jī)關(guān),支援地方健康家庭支援中心的運(yùn)營,開發(fā)和普及多種家庭支援項(xiàng)目、構(gòu)建家庭相關(guān)信息系統(tǒng)、培訓(xùn)和教育中心從業(yè)人員、支援和評估地方健康家庭支援中心等事業(yè)。
地方健康家庭支援中心發(fā)揮為社區(qū)居民家庭生活相關(guān)問題提供咨詢并直接提供相關(guān)服務(wù)的窗口作用。具體來說,提供家庭教育和家庭咨詢,開展以社區(qū)居民為對象的家庭文化宣傳和改善活動(dòng),進(jìn)行社區(qū)居民家庭服務(wù)的需求調(diào)查,提供與家庭相關(guān)的社區(qū)信息,支援家庭照護(hù)功能,提供單親家庭、祖孫家庭、多文化家庭等多樣化家庭的支援服務(wù)。
健康家庭支援中心的主要項(xiàng)目有家庭照護(hù)、家庭教育、家庭文化培育/教育、家庭整合、社區(qū)合作等。家庭照護(hù)包括對子女課后照顧、周六照顧、體驗(yàn)活動(dòng);家庭教育領(lǐng)域包括開發(fā)依據(jù)孩子成長階段、家庭特征、父母特性的適配型父母教育;家庭文化領(lǐng)域有家庭美術(shù)活動(dòng)、家庭周末農(nóng)場、家庭志愿活動(dòng)等;家庭整合領(lǐng)域有多樣化家庭志愿服務(wù)、祖孫家庭服務(wù)等;社區(qū)合作領(lǐng)域有構(gòu)筑和運(yùn)營社區(qū)社會(huì)福利信息網(wǎng)絡(luò),與社區(qū)合作的項(xiàng)目(參見表2 )。
表2: 2013年市、郡、區(qū)健康家庭支援中心必須開展的事業(yè)
總之,健康家庭支援中心的事業(yè)大體分為教育、咨詢和文化。梁貞善、金成姬(2010)以京畿道(相當(dāng)于中國的省)地區(qū)的市、郡(縣)、區(qū)健康家庭支援中心為對象,調(diào)查中心開展的事業(yè)和居民利用服務(wù)的情況。調(diào)查顯示,服務(wù)利用者認(rèn)為健康家庭最重要的事業(yè)是“營造和睦家庭關(guān)系的教育”,滿意度最高的項(xiàng)目是“營造家庭親和文化”,表示有意愿參加的項(xiàng)目有“家庭教育”。女性福利部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)也顯示參與家庭親和文化項(xiàng)目的人數(shù)最多(參見表3)。
表3: 健康家庭支援中心服務(wù)利用情況 (單位:人)
韓國《健康家庭基本法》從立法之時(shí)就存在很多爭議。早在1995年,韓國家政學(xué)界就以“家庭福利”為主題召開了學(xué)術(shù)會(huì)議,此后“家庭福利”引起了家政學(xué)的關(guān)注。家政學(xué)界從以往的家政學(xué)、家庭管理學(xué)、家庭消費(fèi)學(xué)等衣食住領(lǐng)域,通過“家庭福利”概念向社會(huì)福利領(lǐng)域延伸,有的學(xué)校把家政專業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ジ@?、兒童福利、老年福利等專業(yè)。此后,家政學(xué)界為制定家庭福利政策做了不懈的努力。從1997年開始,家政學(xué)界學(xué)者逐步開展制定《家庭福利基本法》的籌備工作;1998年培養(yǎng)并頒發(fā)沒有法律依據(jù)的“家政福利師”資格證;2001年通過國會(huì)議員提交了《家庭福利基本法》法案,但沒有通過國會(huì)審議委員會(huì)的審議;2003年經(jīng)過10名議員的提案,提交了《健康家庭育成基本法》;同年保健福利部對此做出立法預(yù)告。
當(dāng)2001年家政學(xué)界提出《家庭福利基本法》法案時(shí),社會(huì)福利學(xué)界沒有任何反應(yīng),沒有意識(shí)到應(yīng)對的必要性。而當(dāng)2003年政府發(fā)出《健康家庭育成基本法》立法預(yù)告并以家政學(xué)界代表為中心提出法案時(shí),社會(huì)福利學(xué)界才急于尋找應(yīng)對方案并提出了《家庭支援基本法》法案(李珍淑、安戴英,2005)。社會(huì)福利學(xué)界提出的《家庭支援基本法》也只是針對《健康家庭育成基本法》存在的問題進(jìn)行批判和補(bǔ)充。社會(huì)福利學(xué)界認(rèn)為,《健康家庭育成基本法》過度侵害家庭的自律性,把家庭分為“健康”和“不健康”二分法是不科學(xué)的,而且此案比起國家和社會(huì)對家庭的支持,更加強(qiáng)調(diào)家庭自身的責(zé)任。此外,還認(rèn)為不應(yīng)該設(shè)立“健康家庭育成支援綜合中心”這種比較孤立的服務(wù)輸送體系,與其在全國240多個(gè)市、郡、區(qū)設(shè)立健康家庭支援中心,還不如利用已分布全國的1000多個(gè)相關(guān)福利機(jī)構(gòu)。同時(shí)提出了充分利用已有的人力資源,盡可能減少財(cái)政負(fù)擔(dān)的意見(金仁淑,2007)。
2003年,女性學(xué)界在女性福利部的支持下也提出了《平等家庭基本法》以應(yīng)對家政學(xué)界的《健康家庭育成基本法》,但是沒有實(shí)際形成議案。韓國女性團(tuán)體聯(lián)合會(huì)也批判家政學(xué)界為主導(dǎo)而提出的方案,認(rèn)為“健康家庭”的用語本身傾向于典型的核心家庭,強(qiáng)調(diào)回歸傳統(tǒng)家庭,忽視不斷出現(xiàn)的各種不同類型的家庭,但最終也沒有形成政策議案。
2003年7月家政學(xué)界主導(dǎo)的《健康家庭育成基本法(案)》和2003年8月社會(huì)福利界主導(dǎo)的《家庭支援基本法(案)》共同提交到法案審議委員會(huì),由此在兩個(gè)法案之間形成博弈。法案提交后,2003年8月韓國家政學(xué)會(huì)召開了“防治家庭解體及支援健康家庭育成法”聽證會(huì)。同年10月,韓國社會(huì)福利學(xué)會(huì)也舉行“家庭支援基本法案法制化正當(dāng)性”的政策討論會(huì)。2003年11月,保健福利委員會(huì)組織召開“制定健康家庭育成基本法”的聽證會(huì)并把此案提交給國會(huì)法案審議委員會(huì)。經(jīng)審議并依據(jù)專家意見,去掉“育成”二字,最終以《健康家庭基本法》名稱通過了法案審議委員會(huì)的決議。12月21日,社會(huì)福利學(xué)界雖然向國會(huì)司法委員會(huì)提交了反對意見,但國會(huì)最終還是通過了《健康家庭基本法》法案(崔奎華、金申英,2012)。
圍繞《健康家庭基本法》產(chǎn)生的爭議焦點(diǎn)之一是對“健康家庭”的理解。反對者認(rèn)為“健康家庭”的用語把家庭分為健康和不健康,隱含著接受國家支援的家庭是不健康的意思,有可能會(huì)被貼上不健康家庭的標(biāo)簽?!叭绻督】导彝セ痉ā肥菍﹄x婚、出生率降低等所謂家庭危機(jī)進(jìn)行國家干預(yù),那么健康家庭崇尚由不離婚的夫婦及其子女構(gòu)成的家庭,按照這樣的邏輯,離婚家庭、單親家庭及沒有子女的家庭等都是不健康的家庭,但是這種類型的家庭恰恰反映了韓國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)”,“對健康家庭的理解直接關(guān)系到家庭福利政策和服務(wù)項(xiàng)目所指向的對象。如果健康家庭指向特定形態(tài)的家庭,那么多數(shù)不健康的家庭可能被政策所忽視”(尹洪植,2004)。對此,支持健康家庭的學(xué)者認(rèn)為“在健康家庭中不存在健康和不健康的概念,健康家庭的核心是民主和平等的家庭關(guān)系,包含多樣化的家庭”,“家庭健康不是指其結(jié)構(gòu)和形態(tài),而是指某種功能,是指增進(jìn)家庭的健康性和提高家庭生活質(zhì)量。我們的社會(huì)存在健康的單親家庭、健康的核心家庭,也有健康的同性戀家庭”(鄭敏子,2003)。
在《健康家庭基本法》中爭議焦點(diǎn)還表現(xiàn)在如何界定國家和家庭的關(guān)系問題?!督】导彝セ痉ā返?條規(guī)定“國家和地方政府為了健康家庭,創(chuàng)建必要的制度和條件,并為之謀求相應(yīng)的對策”。支持者認(rèn)為這是指明了國家的政策方向,明確國家的作用和責(zé)任。反對者認(rèn)為國家的介入是必要的,但重要的是國家介入的內(nèi)容。如果國家政策不能反映家庭變化的面貌和方向,那么國家的介入不僅不能緩解危機(jī),反而可能會(huì)加重危機(jī)(尹洪植,2004)?!督】导彝セ痉ā返?條規(guī)定“所有國民應(yīng)該意識(shí)到婚姻和生育的重要性”,反對者認(rèn)為這是國家用法律來強(qiáng)求婚姻和生育,這是不合理的,“國家不應(yīng)該只是強(qiáng)調(diào)婚姻的重要性,而是為女性提供更好的生育和養(yǎng)育的條件”(姜喜京,2005)。
如何輸送整合性服務(wù)是健康家庭支援事業(yè)能否成功的關(guān)鍵。對服務(wù)輸送體系的構(gòu)建方面有兩種對立的觀點(diǎn):一是在市、郡、區(qū)設(shè)立獨(dú)立的健康家庭支援中心。建立獨(dú)立的業(yè)務(wù)中心可以獨(dú)立開展整合性家庭服務(wù),發(fā)展家庭福利服務(wù)的固有業(yè)務(wù),集中力量培養(yǎng)專業(yè)人員。但是與已有的家庭福利服務(wù)供給機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)有重復(fù)的可能性。實(shí)際上韓國已經(jīng)存在遍布全國的由保健福利部主管的社區(qū)綜合福利館,其業(yè)務(wù)包含家庭福利服務(wù),如果在全國16個(gè)道、市和234個(gè)市、郡、區(qū)建立中心,勢必花費(fèi)大量的預(yù)算(安炳哲,2009)。二是充分利用已有的相關(guān)機(jī)構(gòu),建立多種類型的服務(wù)機(jī)構(gòu)。應(yīng)該考慮地區(qū)性,可利用已有的社區(qū)福利館、兒童咨詢機(jī)構(gòu)、女性服務(wù)中心等機(jī)構(gòu),建立不同類型的健康家庭支援中心。這種方案的優(yōu)點(diǎn)是可以充分利用已有的服務(wù)體系,反映個(gè)別地區(qū)的特點(diǎn),也能節(jié)約資金。
家庭環(huán)境的變化和既有家庭政策的局限性,使韓國社會(huì)需要確立與家庭相關(guān)的新政策,由此,2003年韓國發(fā)布了《健康家庭基本法》,并于2005年1月1日起正式實(shí)施。但是這一政策的最終出臺(tái)也并非一帆風(fēng)順,而是經(jīng)歷了眾多主體之間的爭論和博弈。由于在制定法律時(shí),不同政黨和不同學(xué)科之間意見分歧很大,所以即使頒布并實(shí)施了《健康家庭基本法》,但要求修改法律的呼聲一直沒有中斷過。2006年4月,女性家庭委員會(huì)提出要全面修改《健康家庭基本法》,也召開政策討論會(huì)和聽證會(huì),并提交了修改法案,但是最終沒有被通過。目前韓國仍然實(shí)施當(dāng)初的《健康家庭基本法》,雖然經(jīng)過10多年的發(fā)展,有部分條款得到修改,但是基本結(jié)構(gòu)和框架以及核心內(nèi)容并沒有修改。
韓國健康家庭事業(yè)未來發(fā)展方向是:從需要保護(hù)的特殊家庭向所有家庭提供支援的普遍性方向發(fā)展;從權(quán)威主義家庭關(guān)系向平等民主的家庭關(guān)系轉(zhuǎn)換;從個(gè)別家庭的負(fù)擔(dān)緩解向強(qiáng)化對家庭的社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)向;從碎片的、個(gè)別的政策向合作和調(diào)整可能的整合性方向轉(zhuǎn)移。韓國的家庭政策強(qiáng)調(diào)預(yù)防和治療兼顧的整合性服務(wù),強(qiáng)調(diào)專家及專門機(jī)構(gòu)參與服務(wù)的專門性服務(wù),強(qiáng)化教育和文化運(yùn)動(dòng)的功能。盡管韓國的《健康家庭基本法》經(jīng)過了多重磨難而形成,而且法律出臺(tái)之日起也受到來自不同利益集團(tuán)和不同學(xué)界的責(zé)難,但韓國《健康家庭基本法》的制定可以說是韓國家庭政策范式發(fā)生變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。對這部法律的爭論還在繼續(xù),但最終的目的仍是增進(jìn)家庭福利,提高每個(gè)家庭成員的生活質(zhì)量。
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