柳玉臻

加拿大是一個(gè)由英裔和法裔為建國(guó)主體民族的聯(lián)邦制國(guó)家，在20世紀(jì)70年代形成了比較完善的福利國(guó)家體制，包括養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、教育和家庭福利等。雖然加拿大的福利體制有獨(dú)特之處，但在當(dāng)代受到經(jīng)濟(jì)和政治全球化的影響，其體制越來越呈現(xiàn)出新自由主義的特征。本文介紹了加拿大家庭福利政策的構(gòu)成，考察了福利政策的歷史變遷，分析了家庭福利政策的爭(zhēng)論和發(fā)展邏輯，最后討論了加拿大家庭福利政策的歷史經(jīng)驗(yàn)。

一、加拿大家庭福利政策介紹

按照丹麥學(xué)者埃斯平–安德森（Esping–Andersen，1990）對(duì)福利國(guó)家體制的比較和研究，加拿大屬于自由主義福利國(guó)家體制，國(guó)家福利的主要提供方式是基于收入調(diào)查的社會(huì)救助和個(gè)人需要繳費(fèi)才能參與的社會(huì)保險(xiǎn)。以家庭福利為例，以加拿大聯(lián)邦政府為責(zé)任主體的福利項(xiàng)目主要是家庭津貼（Family Allowance）和兒童福利（Child Benefit,包括普通兒童福利和殘障兒童福利），另外就業(yè)父母可以因產(chǎn)假和照顧假而申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)，按照婚姻和家庭狀況可以申請(qǐng)商品和服務(wù)稅退稅（GST/HST credit）①Family Benefit. 2016， https://www.canada.ca/en/services/benefits/family/index.html。。這些福利項(xiàng)目的設(shè)置是為了幫助家庭，特別是中低收入家庭減輕養(yǎng)育子女和照顧家庭的負(fù)擔(dān)。盡管家庭津貼項(xiàng)目在1945年設(shè)立之初為全民性的福利項(xiàng)目，所有18歲以下兒童的家庭均可獲得均等的福利，但在1993年之后這個(gè)項(xiàng)目被廢除，被家計(jì)調(diào)查型的兒童稅收福利（Canada Child Tax Benefit, CCTB）取代,包括基本補(bǔ)貼和國(guó)家兒童津貼補(bǔ)助(National Child Benefit Supplement,NCBS)。2006年，在CCTB和NCBS的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府推出了全民兒童福利項(xiàng)目（Universal Child Care Benefit，UCCB），但這一項(xiàng)目在2016年終止，原三重兒童福利項(xiàng)目被統(tǒng)一的加拿大兒童福利（Canada Child Benefit）取代，再次將兒童福利的分配設(shè)定為家庭收入調(diào)查式按比例分配的收入補(bǔ)貼項(xiàng)目。

在聯(lián)邦政府設(shè)立的家庭福利項(xiàng)目之外，加拿大各省和地區(qū)政府也有以家庭為受益對(duì)象的福利項(xiàng)目。考慮到各省生活成本的不同，為補(bǔ)貼中低收入家庭，各省都設(shè)立了與聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)一致的家庭津貼和兒童福利金項(xiàng)目。如果家庭收入在某一額度以下，除領(lǐng)取聯(lián)邦政府的家庭福利金之外，可以在報(bào)稅表格中申請(qǐng)省家庭福利。另外，一般各省都會(huì)為中低收入家庭提供能源消費(fèi)補(bǔ)貼（Energy Tax Credit）和房屋租賃及房產(chǎn)稅補(bǔ)貼等。這些項(xiàng)目由省或地區(qū)政府出資，大多與聯(lián)邦政府的家庭福利一起由加拿大稅務(wù)局（Canada Revenue Agency, CRA）管理。

二、加拿大家庭福利政策的形成與變遷

加拿大家庭福利政策的發(fā)展可以分為四個(gè)階段：前福利國(guó)家時(shí)期、全國(guó)性社會(huì)保障建立時(shí)期、危機(jī)時(shí)期和當(dāng)代的重建（Rice & Prince，2013）。每個(gè)階段福利政策的變革都與特定的福利理念、經(jīng)濟(jì)背景、政治導(dǎo)向及社會(huì)和人口狀況聯(lián)系在一起（見表1）。

表1： 加拿大家庭社會(huì)福利政策的發(fā)展階段

（一）前福利國(guó)家時(shí)期

加拿大社會(huì)福利體系的建設(shè)開始于殖民地時(shí)期。在1931年英國(guó)國(guó)會(huì)制定《威斯敏斯特法案》承認(rèn)加拿大為英聯(lián)邦的自治領(lǐng)域之前，加拿大先后作為法屬和英屬殖民地，承襲了法國(guó)和英國(guó)的管理。在法裔居民集中的加拿大東部省份，領(lǐng)主制和天主教是主導(dǎo)的管理方式，家庭和教會(huì)是主要的福利提供者。在英裔居民集中的中西部省份和大西洋省份，受到英國(guó)《濟(jì)貧法》的影響，社會(huì)福利主要由社區(qū)慈善組織提供。在福利理念上，殖民地時(shí)期主導(dǎo)的意識(shí)形態(tài)強(qiáng)調(diào)私人主動(dòng)性和個(gè)人責(zé)任，認(rèn)為成功的家庭是勤奮和節(jié)儉的，貧窮是懶惰或不愿犧牲導(dǎo)致的。社區(qū)成員普遍認(rèn)為社會(huì)問題的產(chǎn)生是個(gè)人行為的直接后果，貧窮源于個(gè)人的失敗，包括身體軟弱和沒有能力照顧好個(gè)人及其家庭。

按照加拿大的第一部憲法型法案《英屬北美法案》（1867）的規(guī)定，社會(huì)福利屬地方事務(wù)，在各省的管轄權(quán)限以內(nèi)。按照憲法規(guī)定，各省有責(zé)任為本地居民提供社會(huì)福利，各省的社會(huì)福利范圍主要是省政府管理的監(jiān)獄和避難所、省和地方政府資助的私人慈善行為以及省和市政府提供的對(duì)特殊群體的濟(jì)貧等。由于強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任和工作倫理，各省的社會(huì)救助從覆蓋人群和福利標(biāo)準(zhǔn)來說都是最低限的，貧困救助的對(duì)象是老人、孤兒、精神病患者和肢體殘障者，而有勞動(dòng)能力的失業(yè)者需要從事特定工作才能領(lǐng)取補(bǔ)助，貧困家庭的孩子需要做學(xué)徒才能領(lǐng)取補(bǔ)助。社會(huì)救助被認(rèn)為是在其他資源之外的補(bǔ)缺，其他資源包括私人愛心、鄰舍幫助、志愿組織和教會(huì)等。只有當(dāng)這些資源都用盡后人們才可以合法地向政府尋求幫助。公共救助由當(dāng)?shù)卣芾?，有?yán)格的收入核查，地方（非專業(yè)）機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。

（二）全國(guó)性社會(huì)保障建立時(shí)期

伴隨著人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的遷移，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件和民意都要求政府更多地介入社會(huì)事務(wù)。當(dāng)人們離開農(nóng)村到城市生活時(shí)，一方面，他們對(duì)家庭的依賴減少，家庭和教會(huì)能提供的保護(hù)變少，人們能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足的環(huán)境也變?nèi)趿?。另一方面，城市化?chuàng)造了新的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式，衛(wèi)生和醫(yī)療條件發(fā)生了改變，人際交往方式也發(fā)生了改變。伴隨城市的增長(zhǎng)，城市貧民窟迅速增多，因此引起的突出的社會(huì)問題包括嬰兒死亡、兒童照顧忽略、青少年犯罪以及失業(yè)和酗酒等。在這個(gè)背景下，城市居民，特別是女性，對(duì)公共健康、家庭計(jì)劃、母親養(yǎng)老金和家庭津貼相關(guān)的社會(huì)政策產(chǎn)生了很大的需求。社會(huì)壓力的存在使得各省政府更多投入到社會(huì)福利中，陸續(xù)設(shè)立和推行了工人保障、母親津貼、兒童福利等社會(huì)福利項(xiàng)目，運(yùn)作的理念從治愈社會(huì)問題向預(yù)防社會(huì)問題轉(zhuǎn)變。以母親津貼（Mothers Allowance）為例，1916年在明尼托巴省建立，之后其他各省陸續(xù)建立了類似的項(xiàng)目。母親津貼以家計(jì)調(diào)查的方式為一些帶孩子的勤奮寡居的母親提供幫助，主要的理念依然是個(gè)人主義和自立，認(rèn)為政府的幫助會(huì)破壞人們工作的意愿和助長(zhǎng)依賴（Dennis，1985）。

在這個(gè)階段，聯(lián)邦政府承擔(dān)的福利責(zé)任也越來越得到加強(qiáng)。按照1867年憲法，在社會(huì)福利領(lǐng)域，加拿大國(guó)會(huì)的立法權(quán)力主要涉及軍隊(duì)、退伍軍人、海軍醫(yī)院、移民事務(wù)、印第安人事務(wù)。聯(lián)邦政府可以通過稅收和國(guó)債為社會(huì)福利項(xiàng)目籌資。1919年聯(lián)邦政府通過了《士兵安置法案》（Soldier Settlement Act），為退伍士兵和士兵遺孀提供土地、技術(shù)支持和現(xiàn)金。1919年聯(lián)邦政府通過了《養(yǎng)老金法案》（The Pension Act,1919）,為殘疾退伍軍人和他們的家屬提供養(yǎng)老金（年齡在70歲以上）。1927年起，聯(lián)邦政府鼓勵(lì)各省政府加入養(yǎng)老金項(xiàng)目，為參與的省份提供50%的資金。在20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，伴隨失業(yè)產(chǎn)生了大量的家庭破裂、社會(huì)動(dòng)蕩和政治不滿，加拿大人開始意識(shí)到失業(yè)和貧窮并非個(gè)人的失敗，人們相信政府必須為那些不能保護(hù)自己免于失業(yè)和其他風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人提供某種形式的幫助。由于在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期市政府的收入縮減，省政府和聯(lián)邦政府通過向市政府提供緊急援助資金的方式進(jìn)行失業(yè)救濟(jì)和貧困救助。

在第二次世界大戰(zhàn)之后，受凱恩斯和貝弗里奇思想的影響，加拿大的學(xué)者和政治家們也開始構(gòu)建加拿大的福利國(guó)家體系。按照凱恩斯的觀點(diǎn)，大規(guī)模的失業(yè)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的結(jié)果，需要公共政策的介入，這個(gè)理念支持了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的介入。受《貝弗里奇報(bào)告》啟發(fā)，加拿大學(xué)者Leonard Marsh在1943年發(fā)布了《加拿大社會(huì)保險(xiǎn)報(bào)告》（Report on Social Security for Canada, 又稱《馬氏報(bào)告》），提出使用社會(huì)保險(xiǎn)方法取代公共資助以擴(kuò)大社會(huì)福利覆蓋面，并提出了兒童津貼計(jì)劃。1945年，加拿大開始推行全民家庭津貼項(xiàng)目，兒童津貼的發(fā)放與兒童與誰居住無關(guān)，與父母是否工作無關(guān)，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。在隨后的三十年中這一項(xiàng)目發(fā)生了一系列變化，包括涵蓋了印第安兒童，將領(lǐng)取者居住期限縮為一年，提高津貼水平（5歲以下兒童每月津貼自1945年的5加元增加到1974年的20加元）。1973年的《家庭津貼法案》將年齡限制由16歲提高為18歲。除聯(lián)邦層面的家庭津貼項(xiàng)目外，各省還有針對(duì)兒童的津貼項(xiàng)目，包括家庭救助、青年津貼、母親津貼等。

（三）危機(jī)時(shí)期

加拿大的福利體系在成形后面臨質(zhì)疑、挑戰(zhàn)和危機(jī)。在20世紀(jì)70年代，受石油危機(jī)的影響，加拿大的經(jīng)濟(jì)總量、工業(yè)產(chǎn)出、世界貿(mào)易等都出現(xiàn)下降，失業(yè)率提升。伴隨經(jīng)濟(jì)衰退，一方面，領(lǐng)取社會(huì)福利的人數(shù)增長(zhǎng)。另一方面，來自體系內(nèi)外對(duì)福利合法性和有效性的質(zhì)疑增加。來自工業(yè)界的批評(píng)聲音認(rèn)為政府通過借貸來運(yùn)營(yíng)社會(huì)福利項(xiàng)目吸納了本可以用于經(jīng)濟(jì)投資的資金，助長(zhǎng)了人們對(duì)社會(huì)福利的依賴；左翼學(xué)者和政要對(duì)社會(huì)依然存在的不平等和貧困表示失望；右翼學(xué)者和政要對(duì)社會(huì)支出和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾給出關(guān)注；女權(quán)主義學(xué)者批評(píng)社會(huì)政策邊緣化了女性，掩蓋了她們所承受的負(fù)擔(dān)；社區(qū)工作者抱怨福利體系的官僚制運(yùn)作對(duì)服務(wù)對(duì)象不夠尊重；在福利體系之內(nèi)的群體，包括服務(wù)提供者和服務(wù)對(duì)象，批評(píng)福利項(xiàng)目僵化了貧困群體（Rice & Prince，2013）。

面對(duì)各種質(zhì)疑，受新自由主義思想影響，加拿大的社會(huì)政策發(fā)生調(diào)整，側(cè)重縮減政府開支和推動(dòng)社會(huì)福利多元化。在聯(lián)邦政府層面，1978年特魯多（Pierre Trudeau）自由黨政府壓縮了全民性的家庭津貼支出，將津貼水平由每月25.68加元降為每月20加元；同時(shí)引入了兒童退稅項(xiàng)目（Child Tax Credit）以幫助中低收入家庭，如果家庭年收入在18000加元以下，可以領(lǐng)取每個(gè)孩子每年200加元的津貼。津貼水平隨收入提高而按比例降低，政府進(jìn)行嚴(yán)格的資格審核，控制福利欺騙。1993年馬爾羅尼（Brian Mulroney）保守黨政府完全廢棄了全民性的家庭津貼項(xiàng)目，以家計(jì)調(diào)查式每月支付的兒童稅收福利（Canada Child Tax Benefit, CCTB）和工作收入補(bǔ)貼（Working Income Supplement）取代，領(lǐng)取對(duì)象是低收入和中等收入家庭。家庭年收入在25921加元以下的兒童照顧者可以為兩個(gè)18歲以下孩子領(lǐng)取每月各85加元的津貼，另外可以領(lǐng)取最高500加元的工作收入補(bǔ)貼；隨孩子數(shù)目增加，每個(gè)孩子可以領(lǐng)取的津貼降低；隨家庭年收入和工作收入提高，可領(lǐng)取的兒童稅收福利降低①Social Security Bulletin(1994)，Child Tax Benefits: A Comparison of the Canadian and U.S. Programs,https://www.ssa.gov/policy/docs/ssb/v57n3/v57n3p93.pdf。。1998年，克雷蒂安（Jean Chrétien）的自由黨政府取消了工資收入補(bǔ)貼，以聯(lián)邦和省政府協(xié)議的形式提出了國(guó)家兒童津貼補(bǔ)助（National Child Benefit Supplement, NCB），領(lǐng)取對(duì)象限定為低收入家庭。按照2008年的標(biāo)準(zhǔn)，家庭年收入在21287加元以下的家庭可以同時(shí)領(lǐng)取CCTB和NCB，最高額為6431加元；家庭收入在21287–37885加元的家庭，可以領(lǐng)取足額的CCTB，但NCB領(lǐng)取水平下降；家庭收入在37885–103235加元的家庭，可以領(lǐng)取按比例下降的CCTB，不能領(lǐng)取NCB；家庭收入在103235加元以上的家庭不享受兒童福利①The National Child Benefit Progress(2008)， http://www.nationalchildbenefit.ca。。

除聯(lián)邦政府壓縮全民性家庭福利支出外，省政府層面的社會(huì)福利計(jì)劃也發(fā)生了相似的改變。1993年，阿爾伯達(dá)省的克萊恩（Ralph Klein）保守黨政府廢棄了省家庭福利項(xiàng)目，引入自立支持計(jì)劃（Supports for Independence Program），要求人們?cè)谙蛘笾耙咽褂昧似渌С猪?xiàng)目。1995年，安大略省的哈瑞斯（Mike Harris）保守黨政府削減了22%的社會(huì)支持資金，廢棄了一般社會(huì)救助（General Welfare Assistance）和家庭福利計(jì)劃（Family Benefits Program），以安省殘障金計(jì)劃取代（Ontario Disability Program）。另外，1996年聯(lián)邦政府終止了從1966年開始承諾四十年不變的與省政府對(duì)半承擔(dān)社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利資金的加拿大援助計(jì)劃（Canada Assistance Plan，CAP），以固定資金金額的加拿大社會(huì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目取代（Canada Social Transfer），這個(gè)轉(zhuǎn)變將承擔(dān)和運(yùn)作社會(huì)福利的責(zé)任由聯(lián)邦政府向下轉(zhuǎn)移到省政府。

（四）當(dāng)代社會(huì)政策的重建

在全球化話語(yǔ)下，當(dāng)代社會(huì)政策的爭(zhēng)論演變?yōu)樨?cái)政話題，對(duì)政府財(cái)政收入的估測(cè)、支出、利率和降低赤字的目標(biāo)成為社會(huì)政策制定的邊界（米什拉，2008）。在理念上，全球化發(fā)展出的共識(shí)是各國(guó)應(yīng)該追求一種福利的混合經(jīng)濟(jì)，在籌資和項(xiàng)目供給運(yùn)作上從公共部門轉(zhuǎn)移到其他部門。受英國(guó)和美國(guó)推廣社會(huì)福利第三條道路的影響，加拿大的社會(huì)政策也開始重建，朝向“積極福利”和 “社會(huì)投資”型政府轉(zhuǎn)變，社會(huì)項(xiàng)目改革的指導(dǎo)原則是必須支持工作倫理和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。在家庭福利項(xiàng)目上，一方面政府收緊了福利領(lǐng)取者的條件限制，領(lǐng)取者需要承擔(dān)更多的與工作相關(guān)的義務(wù)；另一方面，政府通過增大在福利設(shè)施上的投資來構(gòu)建支持家庭成員就業(yè)的環(huán)境。例如，2003年3月，克雷蒂安（Jean Chrétien）的自由黨政府與省政府達(dá)成早期教育和兒童照顧協(xié)議（Early Learning and Child Care Program），聯(lián)邦政府在五年期內(nèi)提供10.5億加元來幫助各省增加和改善公立托兒所和幼兒園服務(wù)，以支持兒童父母兼顧就業(yè)和家庭②Early Learning and Child Care(2016)，http://www.ecd–elcc.ca/eng/elcc/elcc_home.shtml。。雖然這一協(xié)議在2006年3月提前終止，但高質(zhì)量和低付費(fèi)的幼兒照顧是促進(jìn)就業(yè)和保障家庭收入的必需條件這一理念得到了各屆政府的認(rèn)可。例如，特魯多（Justin Trudeau）自由黨政府在2016年財(cái)政預(yù)算中提出要在2017–2018年度內(nèi)投資5億加元來建立全國(guó)性的早期教育和兒童照顧體系，其中1億加元用于在原住民保留地建造兒童早期教育場(chǎng)所③Canada Budget (2016)，http://www.budget.gc.ca/2016/home–accueil–en.html。。

在這一階段，加拿大的家庭福利津貼項(xiàng)目從全民性向選擇性轉(zhuǎn)變。2006年2月，哈珀（Stephen Harper）保守黨政府在CCTB兒童福利基礎(chǔ)上提出全民性的兒童福利項(xiàng)目（Universal Child Care Benefit，UCCB），照顧兒童的加拿大居民都可以為每個(gè)6歲以下兒童領(lǐng)取每月160加元和6–17歲兒童每月60加元的福利。2016年7月，特魯多（Justin Trudeau）自由黨政府廢棄了之前由CCTB、NCBS和UCCB構(gòu)成的兒童福利項(xiàng)目，以單一的加拿大兒童金（Canada Child Benefit, CCB）取代（見圖1）。CCB的領(lǐng)取按家庭收入分為不同等級(jí)，家庭年收入在30000加元以下的兒童照顧者可以為每個(gè)6歲以下兒童領(lǐng)取每月533.33加元，6–17歲兒童每月450加元的福利；年收入在30000–65000加元以內(nèi)按0.58%遞減；年收入在65000–186000加元以內(nèi)按0.27%遞減；年收入在186000以上則沒有津貼①Canada Child Benefit(2016)，http∶//www.cra–arc.gc.ca/E/pub/tg/t4114/t4114–16e.pdf。。在CCB計(jì)劃中涵蓋為殘障兒童設(shè)立的兒童殘疾福利（Child Disability Benefit, SDB）。此外，特魯多政府提出了中產(chǎn)階級(jí)家庭減稅計(jì)劃，自2016年1月起，年收入在45000–90000加元的個(gè)人收入稅自22%降至20.5%，而年收入在200000加元以上的個(gè)人收入稅率自29%提至33%。

圖1： 2016年加拿大兒童金（CCB）引入后（6歲以下）兒童福利金的變化

以上分四個(gè)階段介紹了加拿大家庭福利政策的形成與變遷，這四個(gè)階段代表了福利政策的關(guān)注點(diǎn)從家庭成員的問題向家庭津貼轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)保障向服務(wù)保障的轉(zhuǎn)變。在福利發(fā)展的初始階段，貧困和失業(yè)被認(rèn)為是個(gè)人問題，主要在家庭和社區(qū)層面尋求幫助；在福利國(guó)家的形成時(shí)期，這些問題被認(rèn)為是社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)變化導(dǎo)致的，需要政府更多的介入；在福利國(guó)家形成初期，家庭福利主要是家庭津貼和經(jīng)濟(jì)保障；在當(dāng)代，受新自由主義和第三條道路的影響，政府在提供基本津貼的同時(shí)，越來越注重支持就業(yè)的家庭服務(wù)，特別是早期教育和幼兒看顧服務(wù)。

三、加拿大家庭福利政策的爭(zhēng)論和發(fā)展邏輯

對(duì)于社會(huì)福利的制度設(shè)計(jì)，四個(gè)主要的問題是社會(huì)福利應(yīng)該給誰、給什么、如何提供和如何籌資（Gilbert & Terrell，2003）。在加拿大家庭福利政策的發(fā)展過程中，加拿大的政界、學(xué)術(shù)界、社會(huì)組織和社會(huì)民眾等對(duì)這四個(gè)問題常常有不同的看法，其爭(zhēng)論反映在福利政策的歷史變遷中，更是會(huì)影響到福利制度的未來發(fā)展。

首先，關(guān)于社會(huì)福利應(yīng)該給誰的問題，全民性和選擇性的爭(zhēng)論伴隨著加拿大家庭福利政策的變遷。受凱恩斯主義和《貝弗里奇報(bào)告》的影響，加拿大福利國(guó)家的最初設(shè)計(jì)者們普遍支持全民性的家庭福利，認(rèn)為全民性的福利能起到緩解貧困和促進(jìn)社會(huì)整合的作用。在《加拿大社會(huì)保險(xiǎn)報(bào)告》（1943）中，Leonard Marsh提出用社會(huì)保險(xiǎn)的方法取代家計(jì)調(diào)查式的濟(jì)貧方案，他認(rèn)為，由于工業(yè)社會(huì)中的個(gè)人會(huì)面臨相似的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)支持的覆蓋面應(yīng)面向全民。Marsh在其報(bào)告中特別提出兒童津貼（Child Allowance）的概念和方案，將兒童津貼作為加拿大家庭基本收入的重要保障。在Marsh的方案中，兒童津貼應(yīng)該由聯(lián)邦政府管理，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，與兒童跟父親或者母親還是父母兩人一起生活無關(guān)，與父母的就業(yè)收入無關(guān)。從1945年開始，加拿大實(shí)行了全民性的家庭津貼項(xiàng)目，一方面起到了分擔(dān)家庭養(yǎng)育孩子成本的作用，另一方面作為對(duì)養(yǎng)育孩子社會(huì)貢獻(xiàn)的認(rèn)可（baby bonus），間接地推動(dòng)了戰(zhàn)后生育率的提高。

然而，在20世紀(jì)70年代之后，受新自由主義意識(shí)形態(tài)的影響，聯(lián)邦政府為減輕財(cái)政赤字的壓力而逐漸減少福利支出，加拿大的社會(huì)福利，包括兒童福利，越來越明顯地從全民性向選擇性轉(zhuǎn)變。從1978年開始，聯(lián)邦政府壓縮全民性的家庭津貼支出，引入了基于家庭收入而確定領(lǐng)取水平的年度兒童退稅項(xiàng)目（Child Tax Credit）；1993年，聯(lián)邦政府完全廢棄了全民性的家庭津貼項(xiàng)目，以家計(jì)調(diào)查式按月支付的兒童稅收福利（Canada Child Tax Benefit,CCTB）取代。2003年，聯(lián)邦政府在CCTB基礎(chǔ)上重新提出全民性兒童福利項(xiàng)目（Universal Child Care Benefit，UCCB），但這一項(xiàng)目到2016年7月終止，兒童福利項(xiàng)目再次回到選擇性福利的類別中，福利分配人群主要為低收入和中等收入家庭，領(lǐng)取水平隨家庭收入增長(zhǎng)而下降。在加拿大，不但兒童福利由全民性向選擇性轉(zhuǎn)變，之前具有全民性的基本養(yǎng)老金（Old Age Security）也從1996年轉(zhuǎn)變?yōu)檫x擇性福利（高收入階層不再領(lǐng)取基本養(yǎng)老金）。

從社會(huì)政策的角度，選擇性福利雖然會(huì)減少政府的財(cái)政支出，使福利分配更有針對(duì)性，但會(huì)加大政府部門的管理成本，而且還可能產(chǎn)生對(duì)福利領(lǐng)取者的“污名效應(yīng)”以及貧困陷阱（黃晨熹，2009）。在實(shí)際運(yùn)行上，從1993年廢除全民性家庭津貼以后，聯(lián)邦政府在面向低收入和中等收入家庭的兒童福利（CCTB）上的支出相對(duì)穩(wěn)定，但在面向低收入家庭的補(bǔ)充性兒童福利（NCB）上的支出卻增長(zhǎng)很快，相應(yīng)地對(duì)低收入家庭的兒童福利津貼支出水平也不斷提高（見圖2）。1998年聯(lián)邦政府以NCB取代工作收入補(bǔ)貼的初衷是幫助貧困家庭克服“福利墻”（Welfare Wall）效應(yīng)：領(lǐng)取兒童福利津貼的父母會(huì)猶豫是否外出就業(yè)，因?yàn)榫蜆I(yè)所獲得的低工資不足以彌補(bǔ)隨收入提高而導(dǎo)致的福利水平的降低。因此，在NCB的實(shí)施過程中，伴隨支付水平的提高和家庭收入調(diào)查的嚴(yán)格，低收入家庭父母尋找就業(yè)的動(dòng)力會(huì)降低，對(duì)社會(huì)福利的依賴度會(huì)提高，因而陷入長(zhǎng)期貧困的可能性也增大。這種情形發(fā)生在單親家庭的比例比雙親家庭更高，表現(xiàn)為單親家庭領(lǐng)取NCB的比例比雙親家庭更高，領(lǐng)取的時(shí)間更長(zhǎng)，家庭成員在領(lǐng)取福利期間就業(yè)的比例更低①The National Child Benefit Progress.( 2008). http://www.nationalchildbenefit.ca.。

圖2： 加拿大兒童福利的支出（CCTB+NCB）（1995–2009）

其次，在加拿大家庭福利政策建立和變遷的過程中，第二個(gè)和第三個(gè)爭(zhēng)論分別是應(yīng)該以什么方式提供福利（現(xiàn)金還是服務(wù)）和福利應(yīng)該由誰生產(chǎn)和組織（聯(lián)邦政府還是地方政府）。按照《英屬北美法案》（1867）的規(guī)定，社會(huì)福利屬于省政府的管轄權(quán)限，包括現(xiàn)金救助和福利服務(wù)。在家庭福利方面，省政府負(fù)責(zé)困難家庭的救濟(jì)，并承擔(dān)公共福利設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)監(jiān)管。隨著福利國(guó)家體制的建立和完善，聯(lián)邦政府在社會(huì)福利領(lǐng)域內(nèi)的介入越來越增多。1963年，加拿大聯(lián)邦政府與省政府達(dá)成協(xié)議，設(shè)立《加拿大援助計(jì)劃》（The Canadian Assistance Plan），承諾期為40年。根據(jù)該計(jì)劃，聯(lián)邦政府與省政府共同分擔(dān)包括兒童保育在內(nèi)的社會(huì)福利費(fèi)用。1998年起，聯(lián)邦政府在原CCTB基礎(chǔ)上提出與各省和地區(qū)政府合作的NCB項(xiàng)目，并逐年提高了NCB的撥款水平（見圖2）。NCB項(xiàng)目的運(yùn)作允許省和地區(qū)政府保留部分聯(lián)邦政府的撥款，彈性決定將資金用于對(duì)困難家庭的現(xiàn)金支持還是兒童福利服務(wù)，包括兒童早期教育服務(wù)和兒童困境服務(wù)（Early Childhood Service and Child–at–risk Services），也可以用于補(bǔ)充性的兒童健康福利、移民服務(wù)、原住民服務(wù)及青年項(xiàng)目①The National Child Benefit Progress(2008)， http://www.nationalchildbenefit.ca。。

由于聯(lián)邦政府承擔(dān)起越來越廣泛的社會(huì)福利責(zé)任，加拿大在20世紀(jì)70年代建立了完善的福利國(guó)家體制。然而，由于1973年開始的石油危機(jī)，加拿大經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，聯(lián)邦政府的公共債務(wù)和財(cái)政赤字增加。受新自由主義意識(shí)形態(tài)的影響，控制財(cái)政赤字成為聯(lián)邦政府的重要任務(wù)，與此相應(yīng)的是，聯(lián)邦政府在社會(huì)福利領(lǐng)域的角色也發(fā)生了變化。1996年聯(lián)邦政府終止了加拿大援助計(jì)劃（Canada Assistance Plan，CAP），以加拿大社會(huì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目（Canada Social Transfer，CST）取代，用于支持省和地區(qū)的高等教育、社會(huì)救助、社會(huì)服務(wù)、早期兒童發(fā)展、早期兒童教育和兒童看顧。CST按人均統(tǒng)一水平撥付，另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的省和地區(qū)可以從聯(lián)邦政府獲得均等化項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付（Equalization and Territorial Formula Financing,ETFF）。通過這一福利政策的轉(zhuǎn)變，聯(lián)邦政府將承擔(dān)和運(yùn)作社會(huì)福利的責(zé)任向下轉(zhuǎn)移到省政府，進(jìn)而達(dá)到了控制財(cái)政支出的效果。

除社會(huì)福利由誰提供外，以現(xiàn)金還是服務(wù)來支持工作家庭也是一個(gè)重要的家庭福利政策爭(zhēng)論。為促進(jìn)兒童早期發(fā)展和幫助就業(yè)父母兼顧兒童照顧，2003年聯(lián)邦政府和各省、地區(qū)政府簽訂了《早期學(xué)習(xí)與兒童照顧多邊框架》（the Multilateral Framework on Early Learning and Child Care）。按照協(xié)議，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)資金撥付，在五年期內(nèi)提供10.5億加元；而地方政府可以從一系列與學(xué)前教育和兒童照顧問題相關(guān)的服務(wù)菜單中選擇支出項(xiàng)目，包括師資、運(yùn)營(yíng)投資、資訊等。這一項(xiàng)目在2006提前終止，作為替代，聯(lián)邦政府推行了兒童福利項(xiàng)目（Universal Child Care Benefit，UCCB）。到2016年，聯(lián)邦政府再次將投資福利設(shè)施（包括兒童照顧設(shè)施）加入到財(cái)政預(yù)算中。

從社會(huì)政策的角度，加拿大的家庭福利政策經(jīng)歷了初期從地方管理到中央統(tǒng)籌、當(dāng)代由中央集權(quán)向地方分權(quán)的轉(zhuǎn)變。對(duì)比兩種管理方式，由聯(lián)邦政府管理的統(tǒng)一支付水平的社會(huì)福利可以使居民獲得均等化的福利，促進(jìn)了福利國(guó)家體制的建設(shè)；而由省政府和地區(qū)政府管理的有彈性的社會(huì)福利則能夠兼顧到各地區(qū)生活成本的差異，對(duì)于貧困家庭的支持更加有效。另外，由省政府管理的家庭服務(wù)可以更好地吸納社區(qū)居民的意見，做到因地制宜。但由于各地區(qū)的人口密度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，再加上社區(qū)居民參與水平的差異，由地方政府運(yùn)作的家庭服務(wù)也可能質(zhì)量不齊，普及度不夠。

最后，反映在加拿大家庭福利政策中的另一爭(zhēng)論是社會(huì)福利資金應(yīng)該如何籌集和撥付。社會(huì)福利資金的來源包括政府稅收、企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)以及慈善捐款等方式。在加拿大福利國(guó)家體制的建立過程中，教育、醫(yī)療、家庭福利和基礎(chǔ)養(yǎng)老金在設(shè)計(jì)之初都具有全民性特點(diǎn)，個(gè)人無需繳費(fèi)，因而這些領(lǐng)域社會(huì)福利資金的主要來源是政府稅收。按照《英屬北美法案》（1867）的規(guī)定，聯(lián)邦議會(huì)有為籌款而規(guī)定稅收程序或制度的排他立法權(quán)，而省議會(huì)有設(shè)定直接稅的權(quán)力。這項(xiàng)規(guī)定，一方面，賦予了省政府征稅的權(quán)利，保證了省政府的財(cái)政自治能力；另一方面，賦予了聯(lián)邦政府更大和更多的稅收權(quán)利，可以為新出現(xiàn)的社會(huì)需求和籌款項(xiàng)目征稅，因此可以說加拿大建立福利國(guó)家的過程是與聯(lián)邦政府強(qiáng)大的征稅權(quán)利和征稅能力聯(lián)系在一起的。在當(dāng)代，加拿大實(shí)現(xiàn)分稅制，稅收包括聯(lián)邦稅、省稅和地方稅三部分，聯(lián)邦稅指?jìng)€(gè)人和企業(yè)收入所得稅（income tax）及商品和服務(wù)稅（GST）；省稅為收入所得稅（與聯(lián)邦政府分成）和銷售稅（PST，在一些省與GST合并稱為HST）；地方稅包括能源稅和地產(chǎn)稅等。除魁北克省按相似模式實(shí)行獨(dú)立管理外，其他省份的稅收統(tǒng)一由加拿大稅務(wù)局（Canada Revenue Agency, CRA）進(jìn)行征收和管理。

由于稅收是加拿大福利資金的主要來源，在建立和維持福利國(guó)家體制的過程中，加拿大采取高稅率和重稅負(fù)的做法。按照1984年的數(shù)據(jù)，加拿大稅收占GDP的比例為40%，而其鄰國(guó)美國(guó)的相應(yīng)比例為29%（鄧子基、鄧力平，1989）。高稅率被認(rèn)為是阻礙加拿大經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際貿(mào)易的因素，并且使得加拿大的資本、技術(shù)和技術(shù)型勞動(dòng)力大量流入美國(guó)。自1984年起，加拿大聯(lián)邦政府開始稅制改革，包括調(diào)整所得稅稅率和稅基，減少稅收優(yōu)惠項(xiàng)目，增加間接稅等。此次稅制改革的指導(dǎo)思想是：保證現(xiàn)有社會(huì)保障制度不發(fā)生大變動(dòng)，兼顧公平，保障稅收收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。具體措施包括：在聯(lián)邦個(gè)人所得稅方面降低稅率，特別是最高稅率從34%降為29%；拓寬稅基，將更多的收入納入稅收收入；實(shí)行稅收抵免，對(duì)所有納稅人規(guī)定一個(gè)固定的抵免額。在聯(lián)邦企業(yè)所得稅方面，改革的主要方式是取消或降低稅收優(yōu)惠，減少支出扣除，擴(kuò)大稅基，大幅降低一般公司和支柱產(chǎn)業(yè)的稅率。另外，自1985年起，聯(lián)邦政府推行了對(duì)商品和服務(wù)銷售稅的改革，取消了之前的制造商銷售稅，實(shí)行多階段銷售稅，對(duì)基本生活物資（未加工的食品和牛奶等）以外的幾乎所有商品在銷售的每個(gè)環(huán)節(jié)征稅。

從社會(huì)政策的角度，加拿大稅收改革的主要變化是減少了累進(jìn)稅的稅收比例而增加了累退稅的比例。累進(jìn)稅主要是收入所得稅，隨收入水平的提高稅率提高；累退稅指銷售稅，以消費(fèi)和支出定稅。盡管加拿大的稅制改革在設(shè)計(jì)中考慮到公平效益，例如設(shè)定固定水平的收入抵免，但從收入再分配的效果來看，這樣的轉(zhuǎn)變對(duì)中高收入家庭有利，而對(duì)低收入家庭和貧困家庭來說卻不利。雖然低收入家庭繳納收入所得稅少，但由于基本支出（食物、衣物、住房）等消費(fèi)收入在低收入家庭中所占的比例更高，因而低收入家庭所繳納的稅收占其收入的比例在實(shí)際上高于高收入家庭的納稅比例。

在福利資金的管理上，聯(lián)邦政府承擔(dān)主要的籌資責(zé)任，并通過對(duì)省和地區(qū)政府的資金轉(zhuǎn)移來維護(hù)全國(guó)均等化的公共服務(wù)。為保證各省財(cái)政收入水平相當(dāng)并提供相似水平的公共服務(wù)，自1957年起，加拿大建立了財(cái)政均等化項(xiàng)目（Equivalent Payments, EP），這一縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目被寫入1982年的加拿大憲法（The Canada Act, 1982）。EP支付（和面向三個(gè)地區(qū)的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付Territorial Formula Financing,TFF）為非條件性撥款，省政府可以自由決定如何使用該筆撥款。由于衡量各省財(cái)政收入的方式不同，加上新的稅種不斷出現(xiàn)，聯(lián)邦政府和省政府在決定均衡支出的方式和數(shù)額上常常存在爭(zhēng)論。在EP支付之外，聯(lián)邦政府還向省政府提供一些具有特定目的的轉(zhuǎn)移支付。1966年開始的加拿大援助計(jì)劃為一項(xiàng)重要的條件性撥款項(xiàng)目，它將聯(lián)邦政府和省政府的社會(huì)福利項(xiàng)目合并，由聯(lián)邦政府和省政府分擔(dān)費(fèi)用來提供面向貧困家庭、殘疾人、老年人、失業(yè)人群的社會(huì)福利。這項(xiàng)分擔(dān)成本的條件性撥款項(xiàng)目在1996年終止，被聯(lián)邦政府以固定金額的社會(huì)轉(zhuǎn)移支付（Canada Social Transfer）項(xiàng)目取代。在實(shí)踐中，固定金額的撥款導(dǎo)致了各省在社會(huì)福利和公共服務(wù)供給上的差異。

以上從福利制度設(shè)計(jì)的四個(gè)方面討論了圍繞家庭福利制度在加拿大各界存在的爭(zhēng)論，焦點(diǎn)主要為家庭福利應(yīng)該是全民享有還是有選擇性分配，應(yīng)該以現(xiàn)金津貼為主還是以家庭服務(wù)為主，應(yīng)該由聯(lián)邦政府統(tǒng)籌還是由地方政府管理，以及聯(lián)邦政府應(yīng)如何對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。受新自由主義以及全球化的影響，加拿大的家庭福利與大多數(shù)福利國(guó)家一樣日益背離普享原則，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)投資型福利（發(fā)展家庭服務(wù)，促進(jìn)家庭成員就業(yè)）以及多元化福利（福利運(yùn)作由聯(lián)邦向省和市及社區(qū)和家庭轉(zhuǎn)移）（米什拉，2008）。

四、加拿大家庭福利政策的歷史經(jīng)驗(yàn)

相較于歐洲大陸國(guó)家，加拿大的建國(guó)歷史短，以政府為責(zé)任主體的社會(huì)福利起步較晚。相較于美國(guó)，盡管兩個(gè)國(guó)家都是移民國(guó)家，但由于加拿大獨(dú)特的建國(guó)歷史，特別是聯(lián)邦政府和省政府的管理權(quán)限規(guī)定和協(xié)商體制，加拿大建立福利國(guó)家的路徑與美國(guó)不盡相同，福利項(xiàng)目也相差很大。然而在當(dāng)代，加拿大的社會(huì)福利表現(xiàn)出與歐美福利國(guó)家很多的近似之處，這種變化規(guī)律可以從加拿大家庭問題的建構(gòu)以及政府角色的變遷中進(jìn)行分析。

加拿大家庭福利的建立來自伴隨工業(yè)化和城市化家庭所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。在人口遷移過程中，包括自歐洲大陸到加拿大的跨國(guó)人口遷移和加拿大地理范圍內(nèi)的人口遷移，家庭都要面臨因孩子出生和孩子撫養(yǎng)而增加的生活成本，另外，會(huì)因?yàn)樯?、失業(yè)和年老而面臨收入下降的風(fēng)險(xiǎn)，并且這些風(fēng)險(xiǎn)常常因?yàn)榻?jīng)濟(jì)衰退或者經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而增加，因而家庭貧困問題成為一個(gè)社會(huì)問題。特別是由于1930年的經(jīng)濟(jì)衰退和第二次世界大戰(zhàn)，民眾產(chǎn)生了很強(qiáng)的意識(shí)要求政府介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。在這樣的背景下，加拿大政府特別是聯(lián)邦政府承擔(dān)起了提供全民福利和均等化公共服務(wù)的責(zé)任，通過與省政府的協(xié)商以及對(duì)省和地區(qū)政府的轉(zhuǎn)移支付建立起了保障基本生活的福利國(guó)家體系。

隨著福利國(guó)家體系的建立，社會(huì)福利對(duì)于維持國(guó)民生活水平的作用越來越重要。特別是，在當(dāng)代，加拿大的人口和家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變遷，表現(xiàn)為生育率下降、老齡化加重和單親家庭增多等。再加上周期性的經(jīng)濟(jì)衰退，加拿大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，失業(yè)率居高不下。因此，家庭貧困和兒童貧困是加拿大一直以來亟待解決的社會(huì)問題。然而，在當(dāng)代，受新自由主義意識(shí)形態(tài)影響，控制政府債務(wù)和財(cái)政赤字成為政府的主要任務(wù)，與提供高水平普及性的福利形成矛盾。由于福利政策具有路徑依賴性，加上選舉政治的影響，每屆加拿大政府都不能冒險(xiǎn)大幅消減社會(huì)福利支出。另外，受加拿大聯(lián)邦政府和省政府稅收協(xié)商與社會(huì)福利項(xiàng)目協(xié)商制度及文化的影響，聯(lián)邦政府依然承擔(dān)了主要的社會(huì)福利籌資和管理角色。但是，在過去幾十年中，聯(lián)邦政府對(duì)許多社會(huì)福利項(xiàng)目的運(yùn)作做了調(diào)整，包括將全民性福利轉(zhuǎn)變?yōu)檫x擇性福利，投資于社會(huì)服務(wù)，將責(zé)任下放到省政府和改變轉(zhuǎn)移支付的方式等。這些轉(zhuǎn)變反映出家庭福利政策在當(dāng)代的發(fā)展規(guī)律。

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