張真源

黨的十八屆四中全會以來，黨中央將“依法治國，建設(shè)法治中國”的歷史性任務(wù)推向了新的高度。在新的實踐過程中，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性地提出了許多新的法治理論、思想。其中，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話（以下簡稱《講話》）中強調(diào)：“黨和法的關(guān)系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰”。 “黨法關(guān)系”思想是我國法治理論的獨特觀點和特有優(yōu)勢，也是習(xí)近平法治思想的構(gòu)成要素之一，有益于“法治中國”的建設(shè)。

一、“黨法關(guān)系”思想的基本內(nèi)涵

一般而言，“黨

法關(guān)系”理念是為了解決“黨 大還是法大”這一重大政治問題而提出的，其主要論述了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國間的相互關(guān)系。同時，黨的政策和國家法律作為治理國家的兩個抓手，必然融合于“黨法關(guān)系”的理念之中。

早在1985年的全國“兩會”期間，就有外國記者就“黨大和法大”的問題向當(dāng)時的全國人大常委會委員長彭真提問。而最早對黨和法的關(guān)系予以回應(yīng)的是時任全國人大常委會副委員長的周谷城，其在會議期間對記者提出的該問題指出，在不同層面去分析這一問題會有不同的答案，從黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律上看，黨要比法大；但是從黨的領(lǐng)導(dǎo)不可超越法律的范圍來看，黨又要比法小。此后，2015年2月，習(xí)近平總書記在《講話》中直指問題核心，明確回答了黨和法的關(guān)系：法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是高度統(tǒng)一的。 這一回答明確黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國間的相互關(guān)系，破解了“黨大還是法大”的現(xiàn)實難題。

黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是通過制定黨的政策指引全國各族人民前進的方向，而依法治國則是通過國家法律規(guī)范人們的行為，讓國家在法治的軌道上運行。因此， “黨法關(guān)系”理念的內(nèi)容應(yīng)直面“黨的政策與國家法律”間的相互關(guān)系，不可避免地要回應(yīng)兩者“誰更大”的詰問。而這一問題本質(zhì)其實是政策與法律兩者如何適用的問題，是法學(xué)理論與法治實踐的基本問題。針對這一問題的思想誤區(qū)和認識混亂，習(xí)近平總書記指出：我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)。要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志，形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施，確保黨領(lǐng)導(dǎo)全局、協(xié)調(diào)各方。黨的政策一旦上升為國家法律后，實施法律就是體現(xiàn)黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的決議。 可見，習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想強調(diào)我國政策與法律之間的同質(zhì)性，強調(diào)兩者之間不可對立、割裂，應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)一致。

綜上所述，習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括兩方面的內(nèi)容：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的高度統(tǒng)一；二是黨的政策和國家法律的本質(zhì)同一。

二、“黨法關(guān)系”思想的內(nèi)在邏輯

黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本表現(xiàn)形式為黨的政策和國家法律，而黨通過黨的政策和國家法律治理國家的過程便是依法治國的根本體現(xiàn)。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)之邏輯分析

中國共產(chǎn)黨在實現(xiàn)“建國”向“治國”轉(zhuǎn)變的過程中主要依靠黨派協(xié)商獲取合法性支撐，而黨必然會以某種方式和相應(yīng)的身份轉(zhuǎn)換進入國家治理體系。黨的領(lǐng)導(dǎo)不是直接領(lǐng)導(dǎo)，而是將黨的主張通過法定程序成為國家意志的間接過程。 黨的主張的直接表現(xiàn)為黨的政策，國家意志的直接表現(xiàn)則為國家法律。那么，黨的主張（黨的政策）如何上升為國家意志（國家法律）？從歷史的角度而言，黨的主張的合法性來源于黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立的新中國。而從現(xiàn)實的角度而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實合法性來源于黨所領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商過程。這一協(xié)商的過程，使黨的領(lǐng)導(dǎo)具有了廣泛的代表基礎(chǔ)，具備了現(xiàn)實的合法性來源。

黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的主張在具備合法性來源之后，便需要通過合法程序上升為國家意志。而這一合法程序便是我國憲法所規(guī)定的人民代表大會制度。人民代表大會制度有著深層次的含義，即通過選民投票產(chǎn)生的代議機構(gòu)——人民代表大會——經(jīng)多數(shù)決的方式獲取普遍民意，并賦予法律效力。由此，通過人民代表大會制度上升為國家意志，是黨的政策的具體化，在一定程度上，也是黨領(lǐng)導(dǎo)方式的表現(xiàn)形式。

2.“黨法關(guān)系”要素間的邏輯關(guān)聯(lián)

黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國、黨的政策與國家法律是習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想的四大要素。四要素間的相互聯(lián)系實現(xiàn)了黨的決定向國家意志的轉(zhuǎn)化，進而實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國之間的高度統(tǒng)一。

四要素的相互關(guān)聯(lián)無外乎是在現(xiàn)行憲法規(guī)定的制度框架下進行，基于制度之考量，“黨法關(guān)系”思想要素間的運行邏輯主要體現(xiàn)為：第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)為間接領(lǐng)導(dǎo)，而黨的政策為黨的領(lǐng)導(dǎo)的直接體現(xiàn)，又可稱之為黨的決定，其通過憲法確定的多黨合作和政治協(xié)商制度獲得合法性來源。第二，黨的政策基于制度所獲取的現(xiàn)實合法性，依人民代表大會制度實現(xiàn)對黨的政策的再次檢驗與檢視，并將其具體化，以多數(shù)決的方式將黨的政策上升為國家意志（即國家法律）。第三，黨的政策與國家法律可能同時存在于黨的領(lǐng)導(dǎo)過程中。黨的政策具有因地制宜、因時制宜的特點，而國家法律則有穩(wěn)定性、普遍性和規(guī)范性的特點，當(dāng)二者于實踐中發(fā)生矛盾之時，或是通過合法程序及時調(diào)整法律，或是通過政治協(xié)商及時調(diào)整黨的政策，使兩者之間相互協(xié)調(diào)。第四，通過現(xiàn)行制度將黨的領(lǐng)導(dǎo)以黨的政策的形式上升為國家意志（即國家法律），國家法律在實踐運行的過程中及時反饋并通過相應(yīng)制度調(diào)整黨的政策，實現(xiàn)黨的政策和國家法律相互協(xié)調(diào)，這一過程便是依法治國的根本體現(xiàn)。而黨的領(lǐng)導(dǎo)也在這一制度邏輯下得以實現(xiàn)，彼此均未超出現(xiàn)行制度的范疇，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的有機統(tǒng)一。

三、“黨法關(guān)系”思想的實踐意義

習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想是指導(dǎo)我國法律制定、執(zhí)行、適用、遵守和監(jiān)督的重要理論。在建設(shè)中國特色社會主義法治體系的關(guān)鍵時期，能有效撇清人們對“黨法關(guān)系”的認識誤區(qū)和思想混亂，能夠助益法治中國的建設(shè)。

1.提升立法質(zhì)量

法律的制定是一項系統(tǒng)的工程，而這項復(fù)雜系統(tǒng)工程必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是將黨的決議上升到國家意志，也是將黨的政策轉(zhuǎn)化為國家法律的過程。這一過程同樣應(yīng)當(dāng)遵循憲法、法治、民主和科學(xué)的基本原則。習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想則完美地契合了上述四項原則。

憲法原則是立法應(yīng)遵守憲法的相關(guān)規(guī)定。從黨的領(lǐng)導(dǎo)到黨的政策再到國家法律是依法治國全過程的體現(xiàn)，均在憲法規(guī)定的制度范圍內(nèi)運行，均依循黨的基本路線、方針，充分遵循依憲立法的基本原則。法治原則是指立法應(yīng)依照法律所賦予的權(quán)限，遵守法律所規(guī)定的程序。習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想的內(nèi)在邏輯顯示，在黨的政策向國家法律轉(zhuǎn)化的過程中應(yīng)依法定程序（即人民代表大會制度）進行轉(zhuǎn)化，符合法治原則的基本要求。民主原則是指立法建立在人民意志之基礎(chǔ)上，保障人民參與立法。人民代表大會制度作為習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想的邏輯銜接點，該制度是社會主義民主的根本體現(xiàn)，人民意志充分展現(xiàn)的平臺，可見，習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想與民主立法原則相符?？茖W(xué)原則是指立法應(yīng)符合實際，科學(xué)合理地分配權(quán)利義務(wù)。黨的政策均經(jīng)過科學(xué)合理的論證，結(jié)合社會現(xiàn)實問題而制定出來的，通過多黨合作和政治協(xié)商獲得現(xiàn)實合法性來源，增加政策的科學(xué)合理性，并經(jīng)人民代表大會的再檢驗，轉(zhuǎn)化為科學(xué)合理的國家法律。習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想充分遵循了立法的基本原則，基于該理念下的立法活動，能夠有效提升立法質(zhì)量。

2.確保公正執(zhí)法

習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想破除了“黨大還是法大”難題，其實質(zhì)是批判了現(xiàn)實中部分存在的“權(quán)比法大”現(xiàn)象，糾正現(xiàn)實中某些領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念薄弱，決策不依法定程序的行為。

此處所稱執(zhí)法是廣義上的執(zhí)法，即指一切執(zhí)行法律和適用法律的活動。 執(zhí)行和適用法律的主體包括：國家行政機關(guān)、司法機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)委托的組織及其公職人員，上述主體可統(tǒng)稱為公權(quán)力機關(guān)。依“法無明文規(guī)定即禁止”的法理，公權(quán)力機關(guān)的權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)有法律的明文規(guī)定。但是在現(xiàn)實中，由于我國“科層制”的運行模式，容易導(dǎo)致權(quán)力的過度集中，缺乏有效的監(jiān)督，公權(quán)力機關(guān)在行使權(quán)力時容易超越權(quán)力和濫用權(quán)力，以至于形成“權(quán)比法大”的錯誤觀念，在司法機關(guān)的法律適用過程中，為了地方利益、部門利益或是個人利益運用權(quán)力干預(yù)司法，妨礙司法公正。

習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須在法治的軌道內(nèi)運行。遵循習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想就是要求公權(quán)力機關(guān)要有法治觀念，決策依程序，辦事依法規(guī)，堅決杜絕公權(quán)力影響司法公正的行為，保障公權(quán)力機關(guān)的公正執(zhí)法。

3.促進自覺守法

守法是法律實施的基本形式，法律的目的就是要能在社會生活中得到實施，如果制定出來的法律無法在社會生活中得到遵守和執(zhí)行，那必然無法實現(xiàn)法律的目的，必然有損法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。改革開放以來，“黨法關(guān)系”理念混亂，出現(xiàn)了“權(quán)比法大”的錯誤認識，導(dǎo)致老百姓處理事情都想著“找關(guān)系”“走后門”。一段時間內(nèi)嚴(yán)重損害了法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，形成了不良的社會風(fēng)氣，不利于法治中國的建設(shè)。

習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想指出：黨既要領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，也要領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法法律，做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法。并且，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。因此，黨帶頭守法，黨的自身活動在法律的范圍內(nèi)，使得權(quán)力良好地運行在法律制度的軌道上，破除權(quán)利租賃的空間，老百姓也就自然而然地依法辦事，依規(guī)辦事。可見，習(xí)近平“黨法關(guān)系”思想強調(diào)黨帶頭守法的同時，也能有效促進社會公民自覺地守法，有益于法治精神的傳播及法治中國的建設(shè)。

（作者單位：重慶大學(xué)）

（責(zé)任編輯 矯海霞）