魏興揚

摘 要：國發(fā)[2014]43 號的頒發(fā)，這些地方政府融資平臺公司被要求剝離融資功能，亟需尋找轉(zhuǎn)型之路。本文在分析地方融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，指出融資平臺公司可充分利用其與地方政府的關(guān)系及國有資本性質(zhì)的優(yōu)勢在PPP項目融資中發(fā)揮重要作用，并借助PPP尋找轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：地方融資平臺公司；PPP；轉(zhuǎn)型發(fā)展

地方政府融資平臺作為我國地方政府彌補財政缺口的重要手段，承擔(dān)著政府投資項目的融資功能，是我國特殊財政體制下的產(chǎn)物，特別是在2008年為對國際金融危機的沖擊，在落實中央政策部署，刺激各地經(jīng)濟發(fā)展，緩解金融危機方面，發(fā)揮了一定的作用。但由于地方融資平臺存在管理不規(guī)范以及不按國家相關(guān)政策合理合規(guī)使用、償還銀行信貸資金等問題，導(dǎo)致融資平臺的債務(wù)風(fēng)險不斷增加，不用程度地加劇了金融和財政風(fēng)險，特別是在后 43 號文時代， 這些平臺公司的融資功能剝離在政府與市場的雙重壓力之下，路在何方？

一、地方融資平臺發(fā)展的現(xiàn)狀

自1994 年實施分稅制以來，地方政府財權(quán)和事權(quán)極不匹配，地方政府作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的實施主體，僅依靠自身當(dāng)期財政實力已難以支撐大規(guī)模的基建投資，且地方政府通過融資獲得的資金供給渠道相對不足，出現(xiàn)快速增長的地方政府投資需求與相對不足的財政資金供給之間的矛盾。因此，地方政府融資平臺作為政府投資項目融資的重要載體應(yīng)運而生并在2008年應(yīng)對國際金融危機的沖擊，在落實中央政策部署，刺激各地經(jīng)濟發(fā)展，緩解金融危機，發(fā)揮著積極的作用。這些融資平臺公司主要是依靠地方政府或其下屬的部門通過財政資金的注入或以土地等要素資產(chǎn)的注入而設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目的投融資功能。

二、地方融資平臺公司發(fā)展過程中存在的問題

但是，我國的地方政府融資平臺在為政府投資項目融資過程中存在不同程度的政府隱性擔(dān)保，因運行機制不完善和監(jiān)管法規(guī)制度不到位等問題，使得地方政府債臺高筑，風(fēng)險不斷增加，已成為中國經(jīng)濟的一大隱患。

自2010年以來，國家有關(guān)部委相繼出臺政策文件，要求地方各級政府規(guī)范平臺公司的融資行為 。如2012年，國家財政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會等機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，嚴(yán)格規(guī)范政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體、融資平臺公司行為，同時對各種政府隱性擔(dān)保行為進行細(xì)分，并嚴(yán)令禁止。2014年9月份，國務(wù)院相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號），從建立地方政府舉債制度和規(guī)范政府財政預(yù)算兩個方面入手，在源頭上對地方債務(wù)進行規(guī)范和限制。截至2016年6月30日，銀監(jiān)會名單內(nèi)共有11721家平臺，其中9399家仍按平臺管理，其余2322家已退出平臺。

2014年11月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，對公共基礎(chǔ)設(shè)施類項目的融資模式進行規(guī)范和指導(dǎo)，建議地方政府通過引入社會資本等方式，緩解當(dāng)期政府財政壓力。

但是目前這些平臺公司存在融資相關(guān)制度不健全、債務(wù)危機凸顯等問題，且各個平臺公司之間存在著較大的差異，對于開展PPP項目還存在諸多難題。

（一）融資制度不完善、不健全

在GDP為主的政績觀的引導(dǎo)下，我國融資平臺公司的融資體系不完善、貸款償還程序不透明和融資決策失誤的追責(zé)制度不完善，很多地方融資平臺具有明顯的短期行為。改革開放以來，我國經(jīng)濟制度經(jīng)歷了多方位地改革，但相應(yīng)的地方融資制度改革及相關(guān)法規(guī)仍未引起足夠重視。地方政府相應(yīng)融資制度法規(guī)的缺失，導(dǎo)致其在中央政府的意圖指示下策劃融資。沒有嚴(yán)密的制度規(guī)范、科學(xué)的程序框架和嚴(yán)密的監(jiān)控機制對地方政府融資行為進行規(guī)范，是導(dǎo)致融資平臺出現(xiàn)危機的重要原因。

（二）債務(wù)危機逐漸凸顯

隨著各地政府紛紛成立投融資平臺，融資規(guī)模迅速擴大，而且由于地方投融資平臺在責(zé)任主體、操作程序和治理結(jié)構(gòu)存在漏洞，與國家的預(yù)算法相關(guān)內(nèi)容不相容，再從多個商業(yè)銀行申請貸款授信，獲得建設(shè)資金，造成重復(fù)舉債等問題，在該過程中，信息透明度也明顯不足。這種舉債方式導(dǎo)致地方信用受到影響，同時商業(yè)銀行也容易出現(xiàn)違約風(fēng)險，目前已出現(xiàn)地方政府債務(wù)危機的情況，各地方財政面臨壓力大幅上升。截至2016年10月19日，銀監(jiān)會地方投融資平臺名單內(nèi)的平臺存量信用債券1161期，余額為10657.67億元。監(jiān)管類平臺存量信用債1081期，余額為9907.47億元。

三、PPP模式下的政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展思路

在后 43 號文時代， 這些平臺公司迫切需要尋找轉(zhuǎn)型之路。國家也通過規(guī)范經(jīng)營管理制度、限制貸款授信額度、加強政府性債務(wù)管理和尋找新的融資模式等方式來限制現(xiàn)有的地方政府債務(wù)不合理增長，以解決平臺公司現(xiàn)有存量債務(wù)問題。國家陸續(xù)出臺一系列政策文件鼓勵推廣PPP模式，并允許符合條件的地方融資平臺公司作為社會資本參與當(dāng)?shù)?PPP 項目。財政部提出地方融資平臺可以通過PPP模式參與供水、供氣、垃圾處理等有一定收益的公益項目進行轉(zhuǎn)型升級。

（一）PPP融資模式及其應(yīng)用意義

PPP模式（Public-Private-Partnership）即“公私合作伙伴關(guān)系”，起源于英國，既包括狹義的政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)形成合作伙伴關(guān)系，也包括廣義的項目融資模式。如 BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）、BOO（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）等模式（曾曉安，2014）。在我國，一般將 PPP 定義為“政府和社會資本合作模式”。

PPP融資模式目前已成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制改革的重要內(nèi)容，PPP模式的推廣和運用，對地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重大意義。地方融資平臺公司可以以國有資本代表地方政府出資參股PPP項目公司，發(fā)揮在項目前期工作及工程建設(shè)管理方面經(jīng)驗作用，協(xié)調(diào)與政府部門的關(guān)系，加快推進PPP 項目及增加項目的吸引力以吸引更多的社會資本參與，減輕地方政府的資金壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，最大程度調(diào)動各方積極性，提高公共產(chǎn)品的供給效率。

（二）運用PPP模式加快地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路

地方融資平臺公司要借助參與PPP業(yè)務(wù)的建設(shè)運營，推進體制機制改革，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型和跨越式發(fā)展，同時提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

1.明確發(fā)展定位，合理選擇 PPP 項目

平臺公司要結(jié)合自己的優(yōu)勢和特點對公司投資、建設(shè)、經(jīng)營管理的項目進行全面了解，對重點項目要明確其運營、盈利模式，挑選那些更適宜發(fā)揮平臺公司作用的項目，靈活運用多種融資模式，獲取公共項目的特許經(jīng)營權(quán)或者是出讓項目所有權(quán)，采用產(chǎn)業(yè)基金、信托、資產(chǎn)證券化等多途徑籌措資金，引入社會資本投資PPP項目的建設(shè)和經(jīng)營管理，極力化解地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。

2.完善融資平臺公司的法人治理結(jié)構(gòu)

建立健全包括股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層在內(nèi)的法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范董事會建設(shè)，給予公司經(jīng)營層充分的決策自主權(quán)，逐步實行職業(yè)經(jīng)理人制度以對接開展PPP業(yè)務(wù)對投融資平臺公司內(nèi)部決策、管理的要求。

3.提高平臺公司風(fēng)險管理控制水平，確保平臺規(guī)范運行

平臺公司要規(guī)范“三重一大”（重大決策、重要人事任免、 重大項目安排和大額資金運作）決策程序和制度。建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制；要強化PPP項目融資的事前監(jiān)管、事中跟蹤和事后評價、審計，建立有效的信息披露和監(jiān)管機制。在兼顧各相關(guān)方利益訴求的同時，增強PPP項目的透明度，防止可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險。

地方政府融資平臺的產(chǎn)生與發(fā)展是我國特殊財政體制和特殊經(jīng)濟環(huán)境下的特殊產(chǎn)物，在當(dāng)前大力推進PPP和國企改革的背景下，平臺公司應(yīng)抓住機遇，順勢而為，積極探索科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展的有效發(fā)展模式。

參考文獻：

[1] 楊之剛.財政分權(quán)理論與基層公共財政體制改革[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2006.

[2] 王鵬.政府融資平臺貸款風(fēng)險與對策分析[D].2012.

[3] 蔡志群.淺析地方政府融資平臺的規(guī)范和治理[J].中國財政，2013（8）.

[4] 賈康，孫潔.公私合作伙伴機制：新型城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新[J].中共中央黨校學(xué)報，2014（2）.

[5] 曾曉安.用PPP 模式化解地方政府債務(wù)的路徑選擇[J].中國財政，2014（9）.

[6] 劉窮志，任靜.中國PPP模式政府監(jiān)管制度設(shè)計[J].財政監(jiān)督，2016（6）.