顧梁莎

摘 要：在我國目前國有股權(quán)的行使方式中，仍存在著不少急需解決的問題。國有股權(quán)正當(dāng)而有效的行使，可以使國有資產(chǎn)保值增值，而通過信托方式將國有股權(quán)轉(zhuǎn)于非行政性受托人名下，具有促進(jìn)監(jiān)督職能和股權(quán)行使職能分離、起到破產(chǎn)隔離機(jī)制的效果、優(yōu)化國有公司的法人治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)政企分開等方面的優(yōu)勢(shì)。鑒于此，本文從建立受托人選任制度、確定國有股權(quán)信托的受益人、國有股權(quán)信托監(jiān)督人的選擇這幾個(gè)方面展開，對(duì)國有股權(quán)信托行使的制度進(jìn)行設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：國有股權(quán) 有效行使 信托

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）05（c）-182-02

1 我國目前國有股權(quán)的行使方式及存在的問題

我們通常所稱的國有股權(quán)實(shí)際上包括兩種類型的股權(quán)——國家股和國有法人股。在國有股權(quán)的主體當(dāng)中，國有法人股股權(quán)主體較為明確，但數(shù)量占到多數(shù)的國家股的股權(quán)主體是國家，而國家是一個(gè)虛擬人格，無法履行股東的相應(yīng)權(quán)責(zé)，必然就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的國有股權(quán)行使問題。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在本級(jí)人民政府的授權(quán)之下，既履行著出資人的責(zé)任，又對(duì)企業(yè)的國有資產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督和管理的職責(zé)。這種身份的雙重性就導(dǎo)致其不宜直接行使股權(quán)，對(duì)國有股權(quán)的間接行使成為必然，相應(yīng)的間接行使制度也因此產(chǎn)生。

目前，對(duì)國有股權(quán)的間接行使主要是采取國有股權(quán)委托管理的方式。由委托人把持有的國有股份轉(zhuǎn)給受托人進(jìn)行管理，受托人通常以委托人的名義在股東大會(huì)上行使表決權(quán)、部分股份收益權(quán)、股東代表訴訟權(quán)等，但受托人一般不享有股權(quán)處置權(quán)。股權(quán)托管是國有股權(quán)間接行使的一種較為有效的方式，但該制度也存在著一些問題。一方面，根據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，在委托關(guān)系中，受托人以委托人的名義處理委托人的事務(wù)，同時(shí)，受托人還必須按照委托人的指示來進(jìn)行委托事務(wù)的處理，而委托人要對(duì)受托人的行為承擔(dān)民事責(zé)任。在目前的國有股權(quán)委托管理的方式中，委托人往往對(duì)受托人進(jìn)行概括性的授權(quán)，得到授權(quán)的受托人就以自己的意思來行使權(quán)力。這樣的做法，就與合同法的規(guī)定——“受托人必須按照委托人的指示來進(jìn)行委托事務(wù)的處理”相違背，會(huì)影響到該委托行為的法律效力。另一方面，由于《合同法》規(guī)定了委托合同的雙方均享有隨時(shí)解除委托合同的權(quán)利，這樣的規(guī)定就導(dǎo)致國有股權(quán)委托管理這種方式的不穩(wěn)定性，對(duì)委托人一方及受托人一方都會(huì)造成不利影響。委托關(guān)系的建立以雙方當(dāng)事人之間的信任為前提，一旦信任消失，當(dāng)事人則可以解除合同。這樣，當(dāng)事人可以隨時(shí)解決托管合同，使雙方當(dāng)事人在股權(quán)托管期間都將處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。

2 國有股權(quán)信托行使的優(yōu)勢(shì)

2.1 信托及其制度特征

信托涉及委托人、受托人和受益人之間的關(guān)系。委托人將本來由其享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，依照合同規(guī)定，轉(zhuǎn)移給受托人，要求受托人為了受益人的利益，管理和控制該財(cái)產(chǎn)。信托作為一種特殊的財(cái)產(chǎn)管理制度和法律行為，最早產(chǎn)生于英美國家，是根據(jù)信托財(cái)產(chǎn)的雙重所有權(quán)理論構(gòu)建而成。信托關(guān)系設(shè)立之后，信托財(cái)產(chǎn)之上的所有權(quán)就發(fā)生了分離，分成法定所有權(quán)和受益所有權(quán)。受托人享有名義上和法律上的信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理和控制，以所有權(quán)人的身份，為受益人的利益以善良之心與第三人進(jìn)行交易。而信托財(cái)產(chǎn)的實(shí)質(zhì)的、最終的受益所有權(quán)則歸受益人享有，其享受信托收益。

信托具有如下制度特征：第一，信托財(cái)產(chǎn)具有“雙重所有權(quán)”屬性。委托人依照契約的規(guī)定，將其財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利轉(zhuǎn)移給受托人，要求受托人為了受益人的利益，管理和控制該財(cái)產(chǎn)。受托人享有名義上和法律上的信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，受益人享有實(shí)質(zhì)上和最終的信托財(cái)產(chǎn)受益所有權(quán)，享受信托收益。信托最突出的一點(diǎn)是財(cái)產(chǎn)的法定所有權(quán)人即受托人必須為了他人的利益進(jìn)行財(cái)產(chǎn)管理和交易。受托人義務(wù)的核心是承認(rèn)受益人的受益所有權(quán)，為受益人的利益持有信托財(cái)產(chǎn)，而受益人則對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有受益所有權(quán)。第二，受托人享有財(cái)產(chǎn)的法定所有權(quán)并且占有信托財(cái)產(chǎn)。受托人是法定所有權(quán)人，他不僅對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有控制權(quán)、管理權(quán)而且對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，盡管此所有權(quán)只是名義上的，因?yàn)槭芡腥瞬荒軐?duì)信托財(cái)產(chǎn)行使受益權(quán)。信托財(cái)產(chǎn)必須轉(zhuǎn)移到受托人名下，由受托人占有。第三，受托人對(duì)受益人負(fù)有信義義務(wù)。信托通過強(qiáng)加信義義務(wù)于受托人來調(diào)整財(cái)產(chǎn)的管理和對(duì)受益人的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，要求受托人必須為受益人的利益以善良之心與第三人進(jìn)行交易，避免利益沖突。同時(shí)，還要求受托人為了受益人的利益最大化行事，謹(jǐn)慎投資，向受益人提供管理信息。

2.2 國有股權(quán)信托行使的優(yōu)勢(shì)

首先，由于信托的多功能性和靈活性，決定了國有股權(quán)采取信托方式運(yùn)作具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)。首先，促進(jìn)監(jiān)督職能和股權(quán)行使職能分離。在國有股權(quán)通過信托方式行使的場(chǎng)合，基于股權(quán)信托的分割設(shè)計(jì)，將股份上的法定權(quán)利交由受托人行使，而股份上的受益權(quán)歸受益人享有。國有股股東將股權(quán)信托給受托機(jī)構(gòu)行使，股東行使對(duì)受托人的監(jiān)督權(quán)，而將股權(quán)行使職能交給受托人行使，促進(jìn)了監(jiān)督職能和股權(quán)行使職能分離。股權(quán)受托人作為名義上所有權(quán)人，積極參與信托事務(wù)的管理，為了他們代表的股東的利益行使的同時(shí)，還需關(guān)注所有利益相關(guān)者的利益，以實(shí)現(xiàn)受益人利益的最大化，否則，就違背了積極管理的信托義務(wù)。

其次，可以起到破產(chǎn)隔離機(jī)制的效果。按照信托制度的設(shè)計(jì)，信托行使的國有股權(quán)，與委托人未設(shè)立信托的其他財(cái)產(chǎn)以及受托人的固有財(cái)產(chǎn)都處于分離狀態(tài)。當(dāng)委托人、受托人有破產(chǎn)或者支付不能的情形時(shí)，受益人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的受益權(quán)不會(huì)喪失，可以據(jù)此對(duì)抗委托人和受托人的普通債權(quán)人，在最大程度上保障受益人利益的實(shí)現(xiàn)。

再次，可以優(yōu)化國有公司的法人治理結(jié)構(gòu)。將國有股權(quán)分別信托給不同的受托人，這些受托人分別持有和行使一部分的國有股權(quán)，互相之間形成制約和平衡，用此方式可以有效的實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)的多元化。采取國有股權(quán)分別信托的方式，這些不同的受托人信托行使國有股權(quán)，國有股權(quán)的總量不會(huì)發(fā)生變化，但股權(quán)分散給了不同的信托機(jī)構(gòu)，信托的宗旨是受托人須遵循信托目的以自己的名義管理和處分信托財(cái)產(chǎn)，為受益人謀取利益最大化，這些不同的信托機(jī)構(gòu)為了給自身爭(zhēng)取較高的報(bào)酬，為了在信托市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)地位，受托人必須具備專業(yè)的戰(zhàn)略投資經(jīng)驗(yàn)和完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制機(jī)制，這樣受托人行使企業(yè)股權(quán)更加具有效率。受托人只有在信托財(cái)產(chǎn)得到有效利用的前提下，才能保證自己的收益，因此，信托人之間就會(huì)出現(xiàn)互相競(jìng)爭(zhēng)的局面，這樣就解決了“一股獨(dú)大”所帶來的公司治理問題。

最后，實(shí)現(xiàn)政企分開。國有股權(quán)以信托的方式行使，相較于公司制中將國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)（國家對(duì)公司行使股東權(quán)的干預(yù)）而言，排除了國有企業(yè)受到的行政干預(yù)。國有股權(quán)的信托行使，由于受托人是具有獨(dú)立的私法地位的市場(chǎng)主體，其在行使國有股權(quán)時(shí)就不會(huì)受到政府部門的行政干預(yù)，委托人無權(quán)任意干涉受托人依據(jù)信托合同行使表決權(quán)，也不得任意撤銷信托，這在政府與企業(yè)之間形成了一道堅(jiān)實(shí)的隔離墻，有效杜絕行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)了政企分開。

3 國有股權(quán)信托行使的制度設(shè)計(jì)

3.1 建立受托人選任制度

在國有股權(quán)信托行使的關(guān)系當(dāng)中，由于受益人和受托人處于信息不對(duì)稱的局面，受托人可以管理和控制信托財(cái)產(chǎn)，如果受托人對(duì)這種管理和控制的權(quán)力進(jìn)行濫用，那么對(duì)受益人的利益將會(huì)產(chǎn)生極大的不利影響，也會(huì)對(duì)與之進(jìn)行信托財(cái)產(chǎn)交易的第三人產(chǎn)生影響。因此，對(duì)受托人的監(jiān)控應(yīng)從其選任開始，從而確保對(duì)受托人可以進(jìn)行全面、合理的監(jiān)督。受托人選任制度的建立，可以加強(qiáng)對(duì)國有股權(quán)信托的事前監(jiān)督和管理，確保國有資產(chǎn)的安全。

選任最合適的受托人，應(yīng)當(dāng)采取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，具體可以借鑒競(jìng)標(biāo)的做法，由符合規(guī)定條件的受托人參加競(jìng)標(biāo)，在公平、公正、公開的環(huán)境下選出最合適的人選，擔(dān)任國有股權(quán)信托行使的受托人。同時(shí)，競(jìng)標(biāo)的要求和程序必須法定化，根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行操作，防止出現(xiàn)暗箱操作，損害國家利益的情況。在招投標(biāo)的程序中，由監(jiān)督人如國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)組織評(píng)選委員會(huì)，委員會(huì)的成員必須是由無利害關(guān)系的專家組成。在公平、公正、公開的情況下，考察各競(jìng)標(biāo)人的資產(chǎn)資金實(shí)力情況、經(jīng)營(yíng)情況和業(yè)績(jī)、風(fēng)險(xiǎn)防控體系和法人治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，選出管理能力突出的高素質(zhì)專業(yè)機(jī)構(gòu)作為受托人。

3.2 確定國有股權(quán)信托的受益人

受益人的確定是國有股權(quán)信托行使的一個(gè)關(guān)鍵性問題，受益人確定是否合理，會(huì)影響國有股權(quán)終極目的能否實(shí)現(xiàn)。有人主張直接將受益人確定為委托人，即受益人和委托人同為一人，國家享有受益權(quán)。此種做法雖然沒有錯(cuò)，但將受益人確定為全體人民，是否更為合理呢？我國憲法明確規(guī)定了國家即全體人民，國家所有權(quán)的終極所有權(quán)主體是全體人民。在此，我們可以考慮借鑒英國法律當(dāng)中的“雙重所有權(quán)”規(guī)定，按照該規(guī)定，國有股東享有的僅僅是國有股份法律上面的所有權(quán)，國有股份的實(shí)質(zhì)所有權(quán)則歸全體國民享有，國有股東和全體國民是委托人和受益人的關(guān)系。

厘清了國有股東和全體人民的關(guān)系之后，如何保證受益對(duì)象是全體人民，這是需要進(jìn)一步解決的問題。全國社會(huì)保障基金由社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)統(tǒng)籌基金、個(gè)人賬戶基金、企業(yè)年金和全國社會(huì)保障基金構(gòu)成。社?；鸬氖芤鎸?duì)象是全體人民，如果將社保基金確定為國有股權(quán)信托行使的受益人，將使全體人民獲得利益。因此，社?；鹄響?yīng)明確成為國有股權(quán)信托行使的最佳且唯一受益人，如此，既便于管理又利于監(jiān)督，使全體民眾的利益得到最大限度的實(shí)現(xiàn)。

3.3 國有股權(quán)信托監(jiān)督人的選擇

由于信托行使的特殊性，導(dǎo)致受益人無法有效防控受托人的道德風(fēng)險(xiǎn)，通過市場(chǎng)機(jī)制也難以減少受托人的道德風(fēng)險(xiǎn)，信托內(nèi)部機(jī)制也不足以制約受托人的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，信托監(jiān)督機(jī)制需要完善。在信托關(guān)系中，信托監(jiān)督人制度的設(shè)立主要為了監(jiān)控受托人的行為。由于委托人、受益人與受托人之間的信息不對(duì)稱，委托人、受益人很想對(duì)受托人實(shí)施一定程度的監(jiān)控，這就需要有一個(gè)信托當(dāng)事人之外的值得信賴的人來審查和否決受托人信托管理中的決策，以確保信托財(cái)產(chǎn)的安全。如果受托人的行為違背了信托之意旨，則監(jiān)督人可以及時(shí)有效的對(duì)受托人的行為進(jìn)行阻止。

根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)力歸屬于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。因此，在國有股權(quán)信托關(guān)系當(dāng)中，仍然可以考慮由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)來履行國有股權(quán)信托行使的監(jiān)督權(quán)，由其擔(dān)任監(jiān)督人的角色，對(duì)國有股權(quán)的行使和管理實(shí)施有效監(jiān)控，以保護(hù)國有股權(quán)的安全。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)有權(quán)要求受托人建立有效的國有股權(quán)管理模式；加強(qiáng)對(duì)國有股權(quán)交易、上市公司國有股權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和控制；對(duì)國有股權(quán)的收益、處分、資產(chǎn)核查、股權(quán)評(píng)估登記等方面的真實(shí)性、合法性進(jìn)行監(jiān)控，評(píng)判國有股權(quán)行使?fàn)顟B(tài)與預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的偏差；增加或任命新的受托人；變更受益人的利益；解釋信托文件；檢查受托人賬簿；委派審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)受托人的財(cái)務(wù)狀況；終止信托等。

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