■策劃/執(zhí)行 本刊編輯部

創(chuàng)新 增收機制 全面步入小康

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為貫徹國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善支持政策促進農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕87號），2月20日，省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于落實和完善支農(nóng)政策促進農(nóng)民持續(xù)增收的實施意見》（以下簡稱《意見》）。本刊編輯部根據(jù)甘肅省的實際和特點出發(fā)，對《意見》進行了全面的解讀。

完善農(nóng)民增收支持政策

針對當前農(nóng)民增收形勢，《意見》圍繞完善促進農(nóng)民增收的政策體系框架，認真落實黨中央、國務院決策部署，以糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民為重點，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效強基礎、農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)拓渠道、農(nóng)村改革賦權(quán)增活力、農(nóng)村社會保障固基本，進一步完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，著力挖掘經(jīng)營性收入增長潛力，穩(wěn)住工資性收入增長勢頭，釋放財產(chǎn)性收入增長紅利，拓展轉(zhuǎn)移性收入增長空間?！兑庖姟诽岢龅闹饕繕耸?，農(nóng)民收入增長支持政策體系較為完善，農(nóng)業(yè)支持保護制度更加健全，農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策更加完善，農(nóng)村資源資產(chǎn)要素活力充分激發(fā)，農(nóng)村保障政策有力有效，農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，貧困地區(qū)如期實現(xiàn)脫貧，城鄉(xiāng)居民收入差距進一步縮小。

完善農(nóng)民增收支持政策涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的方方面面，是一項系統(tǒng)工程，《意見》明確提出了4條基本原則：一是堅持市場主導、政府支持。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。更好地發(fā)揮政府作用，進一步多予少取放活，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，健全農(nóng)村社會保障體系。二是堅持就業(yè)為本、拓寬渠道。加快推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，深入推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，努力增加就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，開拓農(nóng)民增收新路徑和新模式。三是堅持改革創(chuàng)新、激發(fā)活力。加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置，建立健全有利于農(nóng)民增收的體制機制，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。四是堅持統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌考慮保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)民增收、確保糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一。加大對老少邊窮和資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)嚴重退化等地區(qū)的扶持力度，推動協(xié)同發(fā)展。

促進農(nóng)民家庭經(jīng)營收入增長

農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入的主體。針對當前部分農(nóng)產(chǎn)品階段性供過于求、價格走低、效益下滑的形勢，《意見》強調(diào)要完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收的潛力。一是探索財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新機制，試行將財政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到村到戶，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，讓農(nóng)民長期受益。二是落實和完善農(nóng)業(yè)補貼政策，落實國家將農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資補貼三項補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼改革政策和產(chǎn)糧大縣獎勵政策，重點支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，推廣測土配方施肥、保護性耕作，推進耕地輪作休耕制度試點，建設高標準、高效益保護性耕作區(qū)，促進農(nóng)民增收。三是推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策落到實處，推進農(nóng)牧（農(nóng)林、農(nóng)漁）結(jié)合、循環(huán)發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)、品牌化營銷。四是改革完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，堅持市場化改革取向和保護農(nóng)民利益并重，完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品收儲制度，提高農(nóng)產(chǎn)品市場和進出口調(diào)控的有效性。五是健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支持政策，完善財稅、信貸、保險、用地、項目支持等政策，培育發(fā)展家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務主體。六是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品和服務，把農(nóng)業(yè)保險作為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要手段，建立健全農(nóng)業(yè)保險保障體系，從覆蓋直接物化成本逐步達到完全成本。七是探索財政撬動金融支農(nóng)新模式，綜合運用獎勵、補貼、稅收優(yōu)惠等政策工具，加大對“三農(nóng)”金融服務的政策支持。加快建立覆蓋全國的農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，健全政銀擔合作機制。

積極應對農(nóng)民工資性收入增速放緩

《意見》重點圍繞促進就業(yè)、支持創(chuàng)業(yè)、健全機制，圍繞拓寬農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)和增收渠道，提出了五個方面的政策措施。一是加強新型職業(yè)農(nóng)民培育，健全新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓、認定管理、政策扶持“三位一體”培育制度，把職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)成建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主導力量。二是完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，推動形成平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)、同工同酬制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共就業(yè)服務均等化。三是支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村服務業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)項目，實施農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓五年行動計劃，支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)孵化園（基地）、信息服務平臺、實訓基地和鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客示范基地建設。四是鼓勵和規(guī)范工商資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村，繼續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革，積極引導工商資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，加強對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風險防范。五是健全產(chǎn)業(yè)鏈利益聯(lián)結(jié)機制，引導龍頭企業(yè)創(chuàng)辦或入股合作組織，支持農(nóng)民合作社入股或興辦龍頭企業(yè)，鼓勵大型糧油加工企業(yè)與種糧農(nóng)戶以供應鏈融資等方式結(jié)成更緊密的利益共同體。

促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長

近年來，財產(chǎn)性收入在農(nóng)民收入中的比重越來越大。黨的十八屆三中全會明確要求，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。但受多方面因素的制約，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，資產(chǎn)資源要素的活力難以釋放，是導致農(nóng)民財產(chǎn)性收入水平相對偏低的重要原因。針對這些問題，《意見》明確提出構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展長效機制，激發(fā)農(nóng)村資源要素活力，釋放農(nóng)民增收新動能。一是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快農(nóng)村承包地、林地、草原、“四荒地”、宅基地、農(nóng)房、集體建設用地等確權(quán)登記頒證，實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，繼續(xù)推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，有序推進農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，有效維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。二是激發(fā)農(nóng)村資源資產(chǎn)要素活力，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與工商資本合作發(fā)展民宿經(jīng)濟等新型商業(yè)模式，因地制宜采取資源開發(fā)利用、統(tǒng)一提供服務、物業(yè)管理、混合經(jīng)營、異地置業(yè)等多種實現(xiàn)形式壯大村級集體經(jīng)濟實力。三是充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化輻射帶動作用，放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，引導農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)向縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中，探索農(nóng)村新型社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)同建等模式，帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展及農(nóng)民增收。

解決低收入群體

一是強化精準扶貧、精準脫貧。持續(xù)加大扶貧綜合投入力度，通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、健康扶貧、社保兜底等措施，因地制宜，分類指導，精準施策，確保如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標。二是完善農(nóng)村社會保障制度。完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，健全多繳多得、長繳多得的激勵約束機制，完善繳費補貼政策，引導農(nóng)村貧困人口積極參保續(xù)保，逐步提高保障水平。整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，適當提高政府補助標準和個人繳費標準及受益水平。將符合條件的農(nóng)村貧困家庭全部納入農(nóng)村低保范圍，完善低保標準動態(tài)調(diào)整機制。進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度，合理確定農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)標準。全面建立針對經(jīng)濟困難高齡、失能老年人補貼制度。加強城鄉(xiāng)各項養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度的銜接，暢通參保人員雙向流動的制度轉(zhuǎn)換通道。

貫徹落實政策措施

為了確保各項政策措施得到貫徹落實，《意見》首先明確了地方主體責任制，要求各地要把建立健全農(nóng)民增收的體制機制、促進農(nóng)民持續(xù)增收作為政府的重點任務，縣級政府對本行政區(qū)域完善支持政策促進農(nóng)民持續(xù)增收工作負直接責任。要結(jié)合實際制定具體實施方案，明確各項支農(nóng)政策，制定完善時間表和分步實施計劃，細化年度目標，抓好工作落實。要選好配強村級領(lǐng)導班子，突出抓好村黨組織帶頭人，精準選派第一書記和駐村工作隊，充分發(fā)揮他們在促進農(nóng)民增收中的作用。

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農(nóng)民增收面臨困難

全面建成小康社會，難點在農(nóng)村，關(guān)鍵在農(nóng)民。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新階段，支撐農(nóng)民增收的傳統(tǒng)動力逐漸減弱，迫切需要拓寬新渠道、挖掘新潛力、培育新動能。

2016年以來，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢以及自然災害對農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)民就業(yè)增收的影響不容低估。當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟最突出的問題是農(nóng)民增收困難，特別是主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收困難。據(jù)統(tǒng)計，2016年上半年農(nóng)村居民可支配收入實際增速同比回落1.6個百分點，為近13年來最低，與GDP增速持平，下半年維持了大體相同的走勢。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心專家團隊分析認為，一方面，農(nóng)產(chǎn)品價格總體疲弱，2016上半年糧食收購價同比下降8.1%，大宗農(nóng)產(chǎn)品進口明顯增加，加劇了國內(nèi)糧價下跌壓力，農(nóng)民家庭經(jīng)營收入增長乏力；另一方面，受經(jīng)濟下行壓力較大和傳統(tǒng)行業(yè)去產(chǎn)能等因素影響，農(nóng)民工外出就業(yè)人數(shù)和工資增幅出現(xiàn)“雙下降”，農(nóng)民工資性收入增速明顯放緩。

“農(nóng)民收入構(gòu)成有四駕馬車，包括經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入等四部分?！鞭r(nóng)業(yè)部經(jīng)管司有關(guān)負責人表示，要以糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民為重點，圍繞農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效強基礎、農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)拓渠道、農(nóng)村改革賦權(quán)增活力、農(nóng)村社會保障固基本，著力挖掘經(jīng)營性收入增長潛力，穩(wěn)住工資性收入增長勢頭，釋放財產(chǎn)性收入增長紅利，拓展轉(zhuǎn)移性收入增長空間。

多項舉措密集出臺

2016年以來，有關(guān)部門在拓寬新渠道、挖掘新潛力、培育新動能方面作出了多項頗有新意的部署舉措，這也與國務院印發(fā)的《關(guān)于完善支持政策促進農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》的主要精神高度一致。

激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。經(jīng)國務院同意，全國29個縣（市、區(qū)）作為試點已開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革。各試點地區(qū)正普遍開展集體成員身份確認，積極推進農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，一些試點地區(qū)實現(xiàn)了集體經(jīng)濟變強、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展多頭并進。

支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，增加農(nóng)民經(jīng)營性和工資性收入。據(jù)統(tǒng)計，近年來農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)累計達到450萬人。國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》，從下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)準入到財政支持、金融支持、用水用地政策，到保險、社會保障、技術(shù)支持等都進行了明確。

推進農(nóng)業(yè)補貼政策轉(zhuǎn)型，增加農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入。在確保國家糧食安全和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長前提下，改革完善農(nóng)業(yè)補貼政策。財政部、農(nóng)業(yè)部已將農(nóng)業(yè)3項補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼一項，重點支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。中國農(nóng)業(yè)大學的第三方評估顯示，“三補合一”后，耕地撂荒現(xiàn)象減少。補貼對象向種糧大戶、農(nóng)民合作社等新型主體傾斜，體現(xiàn)了“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”的政策趨向。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，增強農(nóng)民收入的抗風險性。國務院引發(fā)的《關(guān)于完善支持政策促進農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》把農(nóng)業(yè)保險作為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要手段，提出建立健全農(nóng)業(yè)保險保障體系，從覆蓋直接物化成本逐步實現(xiàn)覆蓋完全成本。首都經(jīng)貿(mào)大學教授庹國柱表示，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險主要是低保障水平的成本保險，著眼于高度分散的小農(nóng)經(jīng)營，不能適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與新型經(jīng)營體系的發(fā)展。為了同時應對價格風險和產(chǎn)量風險，開發(fā)收入保險，從覆蓋直接物化成本逐步實現(xiàn)覆蓋完全成本，對于保障農(nóng)民收入意義重大。

構(gòu)建增收長效機制

衡量農(nóng)民收入是否實現(xiàn)快速增長一般有兩個參照：一是看收入增速是否超過同期GDP的增速，二是看收入增速是否超過城鎮(zhèn)居民收入增速。“十二五”以來，農(nóng)民收入年均增長超過10%，增幅連續(xù)多年高于城鎮(zhèn)居民收入增幅、高于GDP增速。城鄉(xiāng)居民收入差距由2009年的3.33∶1下降到2015年的2.73∶1，連續(xù)6年縮小，連續(xù)兩年都在“3”以內(nèi)，這是自2001年以來最低的城鄉(xiāng)收入比。

雖然以往農(nóng)民增收亮點突出，但保持農(nóng)民收入增速高于城鎮(zhèn)居民的難度在增加。今后農(nóng)民收入的增長點在哪里？中國社科院農(nóng)村所研究員李國祥表示，增收要在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、深入挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收潛力上下功夫，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者增產(chǎn)增效。包括大力發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，加強農(nóng)產(chǎn)品品牌培育，強化產(chǎn)銷銜接；推動完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，完善生產(chǎn)、流通、加工環(huán)節(jié)的利益分配機制，讓農(nóng)民從價格上漲、產(chǎn)品增值中得到更多實惠。

“要實現(xiàn)農(nóng)民收入增長的目標，還要有針對性地挖掘外部增收空間。”中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授朱信凱表示，要加快農(nóng)村勞動力分化，促進農(nóng)村勞動力專業(yè)化，轉(zhuǎn)變吸納農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)的方式。此外，加快發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，也能有效拓展農(nóng)業(yè)外部增收空間。

近年來，受農(nóng)村土地征收補償水平提高、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)和房屋出租增多、參加入股投資分紅人數(shù)增加等因素影響，農(nóng)民的財產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入不斷增長，已成為局部地區(qū)農(nóng)民收入的重要增長源。從長遠來看，隨著今后農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場不斷完善，以上兩項收入還有很大的增長空間。（據(jù)《經(jīng)濟日報》）

（編輯：王駿杰）