周子良

(山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006)

民初山西村自治機(jī)關(guān)運(yùn)行的法制化

周子良

(山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006)

1917—1930年間，山西因?qū)嵭写逯味蔀槿珖?guó)的“模范省”。在進(jìn)行村治的過(guò)程中，山西當(dāng)局以“用民政治”、“村本政治”為指導(dǎo)，將“村”作為施行政治的最小單位。為將村變成一個(gè)“活體”，在村中設(shè)立了村民會(huì)議、村公所、息訟會(huì)、保衛(wèi)團(tuán)、村監(jiān)察委員會(huì)等村自治機(jī)關(guān)，并逐步形成了比較完備的基層組織體系，并通過(guò)相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，這對(duì)當(dāng)代的村民自治仍有大的啟發(fā)作用。

村自治；機(jī)關(guān)；基層組織；運(yùn)行；法制化

民國(guó)初期，社會(huì)動(dòng)蕩，軍閥混戰(zhàn)，民不聊生。山西卻因?qū)嵭写逯味蔀槿珖?guó)的“模范省”，被譽(yù)為亂世中的“世外桃源”，因此，山西村治在當(dāng)時(shí)就受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。除了王鴻一、茹春浦、米迪剛、呂振羽、顏蘭亭、張東銘等學(xué)者研究山西村治之外，1929年，梁漱溟先生還親自來(lái)山西考察村治。①1929年2月，梁漱溟先生與馮炳奎、周用、馬毓健、倫國(guó)平、楊遂良等自廣州北上，赴江蘇昆山安亭鄉(xiāng)徐公橋、河北定縣翟城村和山西的太原、清源、汾陽(yáng)、介休、趙城等地考察，將所得印象和感想寫(xiě)成《北游所見(jiàn)紀(jì)略》，發(fā)表在《村治月刊》上。詳見(jiàn)梁漱溟．北游所見(jiàn)紀(jì)略[J]．村治月刊，1929(4)：1-21．直到當(dāng)代，人們對(duì)山西村治的興趣仍然沒(méi)有減弱。

山西村治的主導(dǎo)者閻錫山認(rèn)為，實(shí)行農(nóng)村治理，就必須要把“政治放在民間”，將“村”變成一個(gè)“活體”，以實(shí)現(xiàn)村自治。要想讓村變?yōu)橐粋€(gè)“活體”，就必須在村中設(shè)立村公所、息訟會(huì)、保衛(wèi)團(tuán)，制定村禁約。[1]91927年，山西省署在頒布的《改進(jìn)村制條例》中，將村民會(huì)議、村公所、息訟會(huì)和村監(jiān)察委員會(huì)作為村中的基層組織。這樣，村民會(huì)議、村公所、息訟會(huì)、保衛(wèi)團(tuán)和村監(jiān)察委員會(huì)就成為村中最重要的村自治機(jī)關(guān)。山西當(dāng)局正是依靠這些機(jī)關(guān)將村變成一個(gè)“活體”，并制定了大量的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，使得山西的村治在全國(guó)獨(dú)樹(shù)一幟。本文以上述村自治機(jī)關(guān)的運(yùn)行為基礎(chǔ)，進(jìn)而論述這些機(jī)關(guān)運(yùn)行的法制化進(jìn)程，為當(dāng)代的村民自治提供歷史的參照。

一 民初山西村自治機(jī)關(guān)的設(shè)立

(一)村民會(huì)議的設(shè)立

村民會(huì)議是指全村村民參與村政、議決村事的機(jī)關(guān)。與息訟會(huì)、保衛(wèi)團(tuán)等村自治基層組織相比，提出設(shè)立村民會(huì)議的時(shí)間較晚。1922年8月4日，閻錫山在《整理村范村禁約息訟會(huì)保衛(wèi)團(tuán)都是于村中有利益于人民有幸福的事應(yīng)當(dāng)努力辦去》的講話中，認(rèn)為改進(jìn)村制的要點(diǎn)主要有四：“第一，整理村范；第二，村禁約；第三，息訟會(huì)；第四，保衛(wèi)團(tuán)”②這是閻錫山對(duì)平定縣街村長(zhǎng)副的講話。同樣的內(nèi)容還出現(xiàn)于1922年7月9日在太原縣晉祠同樂(lè)大會(huì)對(duì)村長(zhǎng)副的講話中。分別見(jiàn)閻錫山：《閻伯川先生言論輯要》第5輯，太原綏靖公署主任辦公處，1937年，第39-40、第16頁(yè)。，而其中沒(méi)有提到“村民會(huì)議”。到1922年9月1日，閻錫山“告諭全省街村長(zhǎng)副閭鄰長(zhǎng)及人民”，要“舉辦村民會(huì)議”③見(jiàn)《山西村政旬刊》，1929年第2期，第9頁(yè)。在《閻伯川先生言論輯要》第5輯中有閻錫山的《告語(yǔ)各縣街村長(zhǎng)副閭鄰長(zhǎng)及人民舉辦村民會(huì)議文》，在《村政輯要》(山西省公署村政處校印，1924年)中有閻錫山的《告諭街村長(zhǎng)副閭鄰長(zhǎng)及人民舉辦村民會(huì)議文》兩文的內(nèi)容基本一致，但是，都沒(méi)有標(biāo)注時(shí)間。另外，在《山西村政匯編·告諭·改進(jìn)村制綱要》、《村政輯要·改進(jìn)村制辦法全文》中均有關(guān)于“村民會(huì)議”的內(nèi)容。從內(nèi)容可以看出，設(shè)立“村民會(huì)議”組織的主張，似在1922年9月1日前提出，但僅有前者只標(biāo)注了1922年，而沒(méi)有具體月日。故暫以《山西村政旬刊》中所記時(shí)間為準(zhǔn)。。設(shè)立“村民會(huì)議”組織才被官方確定下來(lái)。

至于為什么要設(shè)立村民會(huì)議，閻錫山認(rèn)為理由主要有四：第一是“村民會(huì)議是人民覺(jué)悟的道路”。“改造社會(huì)是很難的事，非街村長(zhǎng)副閭鄰長(zhǎng)全能熱心負(fù)責(zé)，不算起點(diǎn)；非人民全體覺(jué)悟，不算到頭，村民會(huì)議就是人民覺(jué)悟的道路。那一村先辦，那一村先好?！钡诙巧轿鞔迕裼鍪掠猩套h的習(xí)慣。他說(shuō)：“山西各縣的村子向來(lái)遇事，亦有大家商議的習(xí)慣，我承認(rèn)此習(xí)慣，正式定名為村民會(huì)議，教他擴(kuò)張起來(lái)，仍先按習(xí)慣自然做去，暫不拿上普通議會(huì)的法律，勉強(qiáng)他們。”[2]8即基于晉省人民之習(xí)慣，通過(guò)村民會(huì)議讓人民覺(jué)醒，改造社會(huì)。第三是村民是一村之主人。村民既為一村之主人，理應(yīng)享有一村之權(quán)，參與一村之政。[3]2第四，“村民會(huì)議是發(fā)展民權(quán)，實(shí)現(xiàn)自治精神的根基”。其具體做法是把“政治放在民間”。他認(rèn)為，只有通過(guò)村民會(huì)議，才能把“政治放在民間”落到實(shí)處，“使村中全民”進(jìn)行“民治之練習(xí)”，議決村中事項(xiàng)，以實(shí)現(xiàn)“民治主義之村本政治”。*“民治主義之村本政治”亦即“民主主義的村政治”。何謂“村本政治”？閻錫山曾經(jīng)解釋說(shuō)“甚么叫個(gè)村本政治？就是村村能溫飽，村村能善良的意思。如百戶(hù)之村，九十九家好了，也還不算，非全好了不可。民主主義的村本政治，就是人民自己主持村事的意思……民主主義，就是全民主義?！币?jiàn)閻錫山．閻伯川先生言論輯要：第5輯[M]．太原綏靖公署主任辦公處，1937：46．也只有“實(shí)行民治主義之村本政治”，村民才有“施治之實(shí)際”。[4]75這里的把“政治放在民間”，其“民間”不是“省”，也不是“縣”，而是“村”，“村是民間。所以省縣，無(wú)論什么機(jī)關(guān)不是官治就是紳治，總不是民治”[5]24；“民治”，即村民自治；“民治主義之村本政治”就是全民參政，村民自己主持、辦理村中之事。

有人曾以村民知識(shí)程度不高為由，認(rèn)為在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下不能實(shí)行村民自我做主的“民治主義”。行政當(dāng)局認(rèn)為，村民只要能“明白是非曲直”就是具有“真知識(shí)”，而不是“知道條文法理是真知識(shí)”。如果“人心上之是非曲直，為條文法理上之是非曲直所遮蔽”，那么，知識(shí)程度愈高，距離人情愈遠(yuǎn)。相反，村民只有通過(guò)參加村民會(huì)議，才“是使政治合乎人心之真知識(shí)”。[4]75因此，村民知識(shí)程度之高低，不能成為不舉辦村民會(huì)議的理由。

1922年9月10日，省署頒布《村民會(huì)議規(guī)則》。此后，山西的一些農(nóng)村相繼設(shè)立了村民會(huì)議。根據(jù)《山西村政匯編·辦法》可知，1922年12月，長(zhǎng)治縣設(shè)立了村民會(huì)議，并舉行了村民會(huì)議，頒布了《長(zhǎng)治縣村民會(huì)議辦法》。汾陽(yáng)西陳莊也于1923年1月16日首次召開(kāi)了村民會(huì)議，并擬定了簡(jiǎn)章。[6]777從1922年9月起，各地根據(jù)本村情形，自行設(shè)立村民會(huì)議，全省不作統(tǒng)一規(guī)定，但省署要求縣區(qū)須派官員指導(dǎo)。山西農(nóng)村進(jìn)入試辦村民會(huì)議時(shí)期。

1927年8月18日，省署公布了《村民會(huì)議簡(jiǎn)章》，要求全省各村設(shè)立村民會(huì)議。該簡(jiǎn)章共有7條，其中的第2條規(guī)定了參加村民會(huì)議的資格：凡村內(nèi)20歲以上之居民，均得參與村民會(huì)議，如村中習(xí)慣以每戶(hù)出1人亦可。但有以下7種情形之一者，不得參與會(huì)議：品行不端營(yíng)私舞弊確有實(shí)據(jù)者；販吸鴉片金丹及含有嗎啡等毒質(zhì)者；窩賭及賭博者；窩盜及竊盜者；有精神病者；曾受刑事處分尚未復(fù)權(quán)者；因故被村民會(huì)議議決不準(zhǔn)參與會(huì)議者。具體到召開(kāi)村民會(huì)議的細(xì)則，則由各村自行規(guī)定。當(dāng)局以地方法規(guī)的形式推行村民會(huì)議，山西也由試辦村民會(huì)議進(jìn)入了正式舉辦村民會(huì)議的時(shí)期。

(二)村公所的設(shè)立

村公所不僅是村長(zhǎng)副等執(zhí)行村務(wù)的地方，更是處理村務(wù)的機(jī)關(guān)。1915年10月6日，河北翟村選舉之村長(zhǎng)村佐、各區(qū)區(qū)長(zhǎng)與各股成員就職，村公所正式成立。[7]401917年9月初，閻錫山下令，仿照日本的“町村之制”，頒布《編村條例》[8]1462，實(shí)行編村或聯(lián)合編村制，即凡村內(nèi)居民滿(mǎn)300戶(hù)者劃為一編村，設(shè)村長(zhǎng)、村副各1人，住戶(hù)多者，可酌增村副，但不得超過(guò)4人；不足300戶(hù)者，根據(jù)不同情形，或自得編為一村，設(shè)村長(zhǎng)1人，或由主村聯(lián)合鄰村成為聯(lián)合編村，合設(shè)1名村長(zhǎng)。[9]341917年9月12日，山西省公署頒布了《縣屬村制通行簡(jiǎn)章》。該簡(jiǎn)章仍然以村內(nèi)300戶(hù)居民為劃定編村的基本標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容與《編村條例》*《編村條例》以300戶(hù)作為劃定編村的基本標(biāo)準(zhǔn)。但有的書(shū)中是以100戶(hù)為基本標(biāo)準(zhǔn)。參見(jiàn)劉澤民，原崇信，梁志祥，張國(guó)祥．山西通史大事編年：下[M]．太原：山西古籍出版社，1997：1462．基本相同。山西開(kāi)啟了建設(shè)村制的時(shí)代。

有學(xué)者認(rèn)為，山西在編村、設(shè)村長(zhǎng)副的同時(shí)，設(shè)立了“村公所”：1917年9月，山西“頒制‘編村條例’。規(guī)定：編村設(shè)村長(zhǎng)、村副，并設(shè)辦公機(jī)構(gòu)——村公所。”*見(jiàn)山西省史志研究院．山西通志·政務(wù)志·政府篇：第33卷[M]．北京：中華書(shū)局，1999：196．類(lèi)似的觀點(diǎn)又見(jiàn)：中共中央黨校本書(shū)編寫(xiě)組．閻錫山評(píng)傳[M]．北京：中共中央黨校出版社，1991：101．民國(guó)時(shí)期的學(xué)者也指出：“施行村政之初即有村公所之設(shè)置?！盵10]5從事理推知，選任村長(zhǎng)副后，必有辦公之所，必有處理村務(wù)之機(jī)關(guān)。1922年閻錫山在川至中學(xué)校的講話中也說(shuō)道，在村中應(yīng)“先設(shè)村公所”，“次設(shè)息訟會(huì)”。因此，在編村之初設(shè)立村公所應(yīng)無(wú)大問(wèn)題。根據(jù)1924年8月1日頒布的《清理村財(cái)政簡(jiǎn)章》第2條可知，當(dāng)時(shí)村公所的設(shè)立屬于“各村自設(shè)”，而非依山西省署法規(guī)在全省廣泛設(shè)立。

不過(guò)，從法律的角度看，《編村條例》(1917年9月)、《縣屬村制通行簡(jiǎn)章》(1917年9月12日)、《各縣村制簡(jiǎn)章》(1917年10月)和《修正山西各縣村制簡(jiǎn)章》(1918年10月30日)等法規(guī)中均未見(jiàn)“村公所”一詞，也沒(méi)有關(guān)于村公所的法律規(guī)定。至少可以明確的是，在1918年10月前，“村公所”沒(méi)有出現(xiàn)在山西的地方法規(guī)中。在1922年11月4日公布的《修訂煙案給賞條例》中提到了“村公所”。而在法律中專(zhuān)門(mén)、明確規(guī)定設(shè)“村公所”的法規(guī)，相對(duì)早的是《改進(jìn)村制條例》(1927年8月18日頒布)。該法規(guī)規(guī)定，按事務(wù)之性質(zhì)，編村內(nèi)得設(shè)“村公所”，以辦理全村事務(wù)；并另定簡(jiǎn)章規(guī)定村公所辦理全村之執(zhí)行事務(wù)。

較為全面、系統(tǒng)規(guī)定村公所事宜的法規(guī)，是1927年8月18日頒布的《村公所簡(jiǎn)章》。根據(jù)該法規(guī)，設(shè)定村公所須于各編村之主村設(shè)“編村村公所”；編村村公所之村務(wù)執(zhí)行人員由村長(zhǎng)、村副、閭長(zhǎng)等7人組成，不足7人時(shí)，由村民選補(bǔ)。如是聯(lián)合編村，附村得在本村設(shè)村公所；其成員由本村村副、閭、鄰長(zhǎng)組成，執(zhí)行村務(wù)。

從時(shí)間來(lái)看，法令中直接規(guī)定村公所的法規(guī)頒布較晚，但有關(guān)組成村公所主要成員的村長(zhǎng)副之法令規(guī)定則出現(xiàn)較早。在村治建設(shè)的初始，頒布的《編村條例》、《縣屬村制通行簡(jiǎn)章》、《各縣村制簡(jiǎn)章》等法規(guī)中，就對(duì)村長(zhǎng)副的資格、選任、職責(zé)、獎(jiǎng)懲等做了較為全面、細(xì)致的規(guī)定，保證村公所或村長(zhǎng)副在法律的規(guī)制下行為。

(三)息訟會(huì)的設(shè)立

基于熟人的社會(huì)，息訟成為古代中國(guó)的法律傳統(tǒng)。民國(guó)初期，雖然中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入近代，但農(nóng)村的熟人社會(huì)屬性沒(méi)有大的改變。加之訴訟的高成本和司法的不公正，息訟依然是中國(guó)人根深蒂固的法觀念和現(xiàn)實(shí)選擇。從全國(guó)范圍來(lái)看，山西設(shè)立息訟會(huì)要早于其他省份，并制定了最早的息訟會(huì)簡(jiǎn)章。早在1919年8月前，山西就設(shè)立了息訟會(huì)。不過(guò)，這時(shí)的息訟會(huì)不是“村息訟會(huì)”而是“區(qū)息訟會(huì)”；也不是由省署設(shè)立，而是由區(qū)署設(shè)立。*“猗氏縣第四區(qū)區(qū)長(zhǎng)宋君兆熊，近因人民對(duì)于訴訟事件，往往到所呈控，若受理則有違定章，不受理則人民請(qǐng)求不已。因與各村長(zhǎng)副公同議決，于區(qū)署所在地，設(shè)一息訟會(huì)，專(zhuān)為人民了解民訴事件，并規(guī)定，如有不依本會(huì)處理之件另起訴訟者，本會(huì)會(huì)職員均不得向官?gòu)d有所陳述云。”見(jiàn)《山西日?qǐng)?bào)》1919年8月7日。李德芳先生在專(zhuān)著《民國(guó)鄉(xiāng)村自治問(wèn)題研究》中較早引用過(guò)這條資料，特此說(shuō)明。不過(guò)，引文不是全文。今錄全文，供研究者參考。

1922年3月20日，閻錫山以省長(zhǎng)的名義頒布了《息訟會(huì)條文》。因閻錫山非常重視息訟會(huì)，故特意在法規(guī)名稱(chēng)下加注“此條文應(yīng)張貼村公所內(nèi)”，并且在正文前加了說(shuō)明，在正文后附有“評(píng)語(yǔ)”。在正文前的說(shuō)明里，閻錫山認(rèn)為打官司的不好處有四點(diǎn)：“一輩官詞十輩仇”；“甚至因爭(zhēng)小事致成大事”；“花錢(qián)費(fèi)時(shí)”；“劣紳、土棍同壞律師等從中挑撥，遂使官詞纏年不休，勢(shì)必至傾家敗產(chǎn)”。而想不打官司，就得設(shè)立并辦好息訟會(huì)，“因之，擬各村設(shè)立息訟會(huì)，以期救濟(jì)”。在“評(píng)語(yǔ)”里，他這樣評(píng)析息訟會(huì)：“息訟會(huì)辦法，只有公公道道為人調(diào)和事的權(quán)柄，沒(méi)有強(qiáng)制人的權(quán)柄。所以說(shuō)這會(huì)本是有利無(wú)弊，全看辦理的人如何?！盵2]44-45簡(jiǎn)言之，只要辦好息訟會(huì)，便可解除民間“費(fèi)錢(qián)失時(shí)，興仇結(jié)怨，流毒無(wú)窮”之苦。除此之外，設(shè)立息訟會(huì)，不僅有“便民”、“厚俗”、“救爭(zhēng)論之兇”之效，還可以“令人民有練習(xí)評(píng)判之機(jī)會(huì)，有主張公道之事權(quán)。庶人心公是公非，日以發(fā)揚(yáng)而土棍劣紳無(wú)所肆其播弄。”[3]2從此之后，山西開(kāi)始設(shè)立“村息訟會(huì)”。

1922年3月27日，閻錫山在對(duì)學(xué)生及訓(xùn)練連士兵所作“村制是施政的起點(diǎn)”的講話中，再次強(qiáng)調(diào)要辦好息訟會(huì)：“為人民安居樂(lè)業(yè)，現(xiàn)在積極進(jìn)行之事：一、整理村范。二、村禁約。三、息訟會(huì)。四、保衛(wèi)團(tuán)。”[11]448-449

由《息訟會(huì)條文》可知，山西各村設(shè)立息訟會(huì)是在1922年3月20日之后。按照規(guī)定，息訟會(huì)是村中調(diào)解、公斷命案之外糾紛的“司法機(jī)關(guān)”，設(shè)立于每個(gè)編村。息訟會(huì)會(huì)長(zhǎng)由村長(zhǎng)兼任，另由村人公推4—6名公斷員，公推后將公斷人姓名報(bào)由區(qū)長(zhǎng)轉(zhuǎn)報(bào)縣署備案。會(huì)長(zhǎng)與公斷員均為義務(wù)職。5年后，省署修訂了《息訟會(huì)條文》，頒布了《修訂息訟會(huì)簡(jiǎn)章》(1927年8月18日)。在設(shè)立息訟會(huì)方面，修訂的主要內(nèi)容是，由村民會(huì)議于村民中選舉公斷員5人或7人組成息訟會(huì)；息訟會(huì)會(huì)長(zhǎng)不再由村長(zhǎng)兼任，而是由公斷員互推產(chǎn)生；推定后連同公斷員姓名報(bào)區(qū)轉(zhuǎn)縣備案。

(四)保衛(wèi)團(tuán)的設(shè)立

保衛(wèi)團(tuán)是抵御外來(lái)盜匪、保衛(wèi)地方治安的機(jī)關(guān)。1914年5月20日，北洋政府公布了《地方保衛(wèi)團(tuán)條例》，此為近代中國(guó)組織保衛(wèi)團(tuán)之始。該法規(guī)定，各地方保衛(wèi)團(tuán)由縣知事任總監(jiān)督，地方紳商協(xié)辦，團(tuán)部設(shè)于縣。山西“因特別情形”呈文大總統(tǒng)，“請(qǐng)變通緩辦保衛(wèi)團(tuán)”，1914年11月16日獲準(zhǔn)。[12]13-151916年，山西省頒布《保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》。這說(shuō)明至遲在1916年山西已開(kāi)始設(shè)立保衛(wèi)團(tuán)。不過(guò)，山西在村里依法設(shè)保衛(wèi)團(tuán)則始于1922年2月《改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》[13]135-138的頒布之后。在該細(xì)則的第2條中，閻錫山說(shuō)，他要在村里“催辦保衛(wèi)團(tuán)”。

為何要在村里設(shè)立保衛(wèi)團(tuán)呢？當(dāng)局認(rèn)為主要有三個(gè)方面的原因：首先，處于潰兵、土匪到處搶掠的時(shí)代，保衛(wèi)團(tuán)可以抵御盜匪，除暴安良，使社會(huì)上好人不再受壞人欺負(fù)，好人得以安生；其次，村中好人聯(lián)合起來(lái)，學(xué)習(xí)武藝，青年子弟，閑時(shí)練習(xí)拳棒，可養(yǎng)成尚武的精神；再次，各村自辦保衛(wèi)團(tuán)，既省錢(qián)、便利，大家聯(lián)合力量亦大，保衛(wèi)地方治安的效果比陸軍警察的稽查還要周密。[14]23-24

在如何設(shè)立保衛(wèi)團(tuán)方面，《改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》里作了明確規(guī)定：以村團(tuán)為中心，每一編村為一村團(tuán)，村長(zhǎng)為團(tuán)長(zhǎng)；村團(tuán)以下，每閭為一牌，以閭長(zhǎng)為牌長(zhǎng)，數(shù)閭為一甲，以村副為甲長(zhǎng)；村團(tuán)之上，每一行政區(qū)為一區(qū)團(tuán)，以區(qū)長(zhǎng)為區(qū)團(tuán)長(zhǎng)，每一縣為一總團(tuán)，以縣知事為總團(tuán)長(zhǎng)。必要時(shí)總團(tuán)、村團(tuán)、甲牌均可添設(shè)副長(zhǎng)輔助辦事，統(tǒng)一由督軍發(fā)給徽章。每村18以上35歲以下男子均應(yīng)入團(tuán)，但吸食洋煙金丹者、游手好閑不務(wù)正業(yè)者、疲癃?dú)埣舱咭约俺龃鍫I(yíng)業(yè)者、在村辦事者、住學(xué)校者均不得參加。1927年8月18日公布的《修訂地方保衛(wèi)團(tuán)條例》，在如何辦保衛(wèi)團(tuán)方面，除規(guī)定精神病人不得入團(tuán)外，其他事項(xiàng)與上述規(guī)定基本一致。

(五)村監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立

村監(jiān)察委員會(huì)是村民監(jiān)督村務(wù)人員、清查村財(cái)政的村內(nèi)監(jiān)察機(jī)關(guān)。山西村治中，村監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立于何時(shí)，學(xué)術(shù)界多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是在1922年?！斗陉?yáng)縣志》中寫(xiě)道：“民國(guó)十一年，村內(nèi)按事務(wù)性質(zhì)設(shè)置了村公所、村民會(huì)議、息訟會(huì)、村監(jiān)察委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。”[15]605《萬(wàn)榮縣志》：“民國(guó)十一年(1922)4月又將編村編制改為100戶(hù)。村內(nèi)設(shè)置村公所，有村民會(huì)議、息訟會(huì)、村監(jiān)察委員會(huì)等機(jī)構(gòu)?！盵16]443《山西通志》：“民國(guó)十一年，在編村基礎(chǔ)上進(jìn)而推行其以‘主張公道、進(jìn)取愛(ài)群’為口號(hào)的‘六政’，即：整理村范；開(kāi)‘村民會(huì)議’；定村禁約；立‘息訟會(huì)’；設(shè)‘保衛(wèi)團(tuán)’；設(shè)‘村監(jiān)察委員會(huì)’?！盵17]177我國(guó)著名的政治學(xué)家、法學(xué)家錢(qián)端升等先生在其名著《民國(guó)政制史》中專(zhuān)列“民十前后晉滇等省縣之下級(jí)組織”[18]282一節(jié)，認(rèn)為山西“于民國(guó)十一年三月間，始正式實(shí)施村自治”，“村之自治組織為村自治之議決機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及監(jiān)察機(jī)關(guān)。”*錢(qián)端升等先生所論“村之自治組織”的內(nèi)容，均為1927年8月18日頒布相應(yīng)法規(guī)內(nèi)容。在文中，錢(qián)端升等先生雖沒(méi)有明確說(shuō)村監(jiān)察委員會(huì)等機(jī)關(guān)設(shè)立的時(shí)間，但在“于民國(guó)十一年三月間，始正式實(shí)施村自治”以下的論述中，再?zèng)]有提到“村之自治組織”設(shè)立的具體時(shí)間或大概的時(shí)間，容易讓人有這樣的印象，那就是山西在“于民國(guó)十一年三月間，始正式實(shí)施村自治”時(shí)，設(shè)立或已經(jīng)設(shè)立了那些村自治機(jī)關(guān)。著名學(xué)者錢(qián)實(shí)甫先生在論述民初山西村治時(shí)，轉(zhuǎn)述了錢(qián)端升等先生的內(nèi)容。[19]320-322不過(guò)，錢(qián)實(shí)甫先生以《修正山西各縣村制簡(jiǎn)章》中的內(nèi)容，說(shuō)明“民國(guó)十一年以后的山西”村治問(wèn)題，似有不妥。

其實(shí)，上述學(xué)者們論述民初山西村治機(jī)關(guān)時(shí)，所用史料基本是1927年8月18日公布法規(guī)之內(nèi)容。民初山西村監(jiān)察委員會(huì)并非設(shè)立于1922年。1922年11月11日，閻錫山在《呈大總統(tǒng)文》中提出，實(shí)施“村本政治”，著手改進(jìn)村制所要做的事情主要有五：整理村范；開(kāi)村民會(huì)議；定村禁約；立息訟會(huì)；設(shè)保衛(wèi)團(tuán)。其中未涉及成立村監(jiān)察委員會(huì)之事。有學(xué)者認(rèn)為，“1925年前后，山西一些地方開(kāi)始增設(shè)村監(jiān)察委員會(huì)?！盵20]59遺憾的是這一觀點(diǎn)沒(méi)有注明所依據(jù)的資料。1929年，當(dāng)梁漱溟先生問(wèn)山西村政處處長(zhǎng)陳敬堂有關(guān)村政改革問(wèn)題時(shí)，陳處長(zhǎng)提到過(guò)設(shè)村監(jiān)察委員會(huì)的原因。他說(shuō)：“此外有新增添者，即村監(jiān)察委員會(huì)是，此因感軍事期間，村財(cái)政之糾紛，無(wú)法解決而設(shè)”。[21]3這里的“軍事期間”沒(méi)有說(shuō)明具體的時(shí)間。結(jié)合梁漱溟先生在山西調(diào)查時(shí)所說(shuō)：山西村政“以民十一、十二、十三年間進(jìn)行最力；十四五年以來(lái)，則受軍事影響不免停頓”，這里的“軍事期間”應(yīng)在1925年或之后。但在全省范圍內(nèi)依法設(shè)立村監(jiān)察委員會(huì)，則起于《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》(1927年8月18日)的公布。

晉省之所以要設(shè)立村監(jiān)察委員會(huì)，主要考慮了以下三點(diǎn)：1.村長(zhǎng)副等辦理村事，只靠官府監(jiān)察，定不如村民監(jiān)察既詳又實(shí)；2.若沒(méi)有監(jiān)察機(jī)關(guān)，村民雖有監(jiān)察之權(quán)，亦難盡監(jiān)察之責(zé)；3.若村民確能有效監(jiān)察，村長(zhǎng)副就能履行職責(zé)，“則村長(zhǎng)副與村民間之爭(zhēng)議不至發(fā)生，村事就可蒸蒸日上矣。”[14]27根據(jù)《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》，監(jiān)察委員會(huì)由村民會(huì)議于村民中選舉的5人或7人組成；監(jiān)察員任期1年，但得連舉連任。

二 民初山西村自治機(jī)關(guān)的職權(quán)

民初山西村自治機(jī)關(guān)的職權(quán)均由地方法規(guī)規(guī)定。

(一)村民會(huì)議的職權(quán)

村民會(huì)議是村內(nèi)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，具有議決全村一切重要事務(wù)以及選舉辦理各項(xiàng)村務(wù)成員之職權(quán)。

依據(jù)《村民會(huì)議簡(jiǎn)章》，村民會(huì)議的職權(quán)可分為兩方面：一方面是選舉村長(zhǎng)副、村監(jiān)察委員和息訟會(huì)公斷員。另一方面是議決七類(lèi)事項(xiàng)：省、縣法令規(guī)定應(yīng)議事項(xiàng)；行政官?gòu)d交議事項(xiàng)；村監(jiān)察委員會(huì)提交事項(xiàng)；議訂及修改村禁約及一切村規(guī)事項(xiàng)；村長(zhǎng)副請(qǐng)議事項(xiàng)；本村興利除弊事項(xiàng)；村民20人以上提議事項(xiàng)。此外，《村公所簡(jiǎn)章》規(guī)定，村公所辦公費(fèi)亦由村民會(huì)議定。

之所以賦予村民會(huì)議這些職權(quán)，是因?yàn)楫?dāng)局希望通過(guò)村民會(huì)議，訓(xùn)練村民行使民權(quán)?！笆裁词敲駲?quán)主義，就是人民……對(duì)國(guó)家官吏有選舉權(quán)罷免權(quán)，對(duì)于法律有創(chuàng)制權(quán)復(fù)決權(quán)，不像專(zhuān)制時(shí)代一味聽(tīng)受皇上及少數(shù)官僚的專(zhuān)橫。”有學(xué)者認(rèn)為：“村民會(huì)議，實(shí)具有選舉罷免創(chuàng)制復(fù)決四權(quán)直接民權(quán)之精神?！盵10]2-3即村民會(huì)議選舉村長(zhǎng)副、村監(jiān)察委員和息訟會(huì)公斷員，是為具有選舉權(quán)；村民會(huì)議選舉監(jiān)察委員會(huì)以執(zhí)行糾舉執(zhí)行村務(wù)人員弊端之權(quán)，即是為罷免權(quán)；享有議訂及修改具有“村憲法”性質(zhì)之村禁約以及一切村規(guī)事項(xiàng)之權(quán)，是為創(chuàng)制與復(fù)決權(quán)。

(二)村公所的職權(quán)

作為村中的行政機(jī)關(guān)，村公所的職權(quán)也以法規(guī)的形式做出明確的規(guī)定。不過(guò)，在1927年8月之前，并沒(méi)有對(duì)村公所本身的職權(quán)進(jìn)行規(guī)定，而是對(duì)執(zhí)行村公所事務(wù)的主要承擔(dān)者——村長(zhǎng)副進(jìn)行規(guī)范?！毒幋鍡l例》規(guī)定村長(zhǎng)副的職權(quán)主要有三項(xiàng)：“承行政官之委托，辦理傳布及進(jìn)行事項(xiàng)；本村民之公意，陳列利弊事項(xiàng)；并辦理職務(wù)內(nèi)應(yīng)行報(bào)告及特別發(fā)生事項(xiàng)。”《各縣村制簡(jiǎn)章》規(guī)定了相同的內(nèi)容。《修正山西各縣村制簡(jiǎn)章》在原來(lái)三項(xiàng)職權(quán)的基礎(chǔ)上，增加了“辦理自治事項(xiàng)”的內(nèi)容。1927年8月18日頒布的《村公所簡(jiǎn)章》，依然以四條規(guī)定職權(quán)，但法規(guī)不是賦予村長(zhǎng)副職權(quán)，而是直接規(guī)定了村公所的職權(quán)。其具體內(nèi)容與上述也有些不同：“1.行政官?gòu)d委辦事項(xiàng)；2.村民會(huì)議議決事項(xiàng)；3.其他一切應(yīng)行執(zhí)行之村務(wù)；4.報(bào)告職務(wù)內(nèi)辦理情形及特別發(fā)生事件?！?928年1月，山西省署公布《修正村長(zhǎng)副須知》，擴(kuò)大了村長(zhǎng)副的職權(quán)。而對(duì)于村長(zhǎng)副而言，這些職權(quán)既是權(quán)力更是職責(zé)。這些職權(quán)包括：官庭委辦事件；村民決議事件；報(bào)告官庭事件；報(bào)告村民事件；改進(jìn)村制；倡導(dǎo)三民主義；發(fā)達(dá)一村之利益；開(kāi)發(fā)一村之富源；預(yù)防傳染疾??；禁止秘密結(jié)合；立定村志；提倡村仁化；維持村公道；提倡人民優(yōu)待軍人；提倡村中慈善事業(yè)。

(三)息訟會(huì)的職權(quán)

息訟會(huì)在解決村民的糾紛中起著十分重要的作用?！断⒃A會(huì)條文》第2條規(guī)定：“村中除命案外，凡有兩造爭(zhēng)訟事件，均情愿請(qǐng)求公斷者，本會(huì)得以公斷之。如甲編村人民與乙編村人民爭(zhēng)訟時(shí)，由兩村公斷人合組臨時(shí)公斷會(huì)，公平公斷之。其組織法由兩村公斷人協(xié)定之?！奔闯负痛迕癫磺樵刚?qǐng)求息訟會(huì)公斷的案件外，對(duì)于其他一切案件，息訟會(huì)都有權(quán)進(jìn)行公斷。命案屬于社會(huì)危害性極大的犯罪，由息訟會(huì)處斷，顯然不具有權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性。村民不愿請(qǐng)求息訟會(huì)公斷的糾紛，息訟會(huì)也不得強(qiáng)行公斷。若采取強(qiáng)行的方式公斷，明顯有背自愿、自主的精神。也就是說(shuō)，只要村民請(qǐng)求息訟會(huì)調(diào)解，無(wú)論是民事案件，還是除命案外的其他案件，息訟會(huì)都有權(quán)得以處斷。但如果不是同一村的村民爭(zhēng)訟，無(wú)論哪一村的息訟會(huì)都無(wú)權(quán)單獨(dú)審斷，而必須由兩村公斷人聯(lián)合組成臨時(shí)公斷會(huì)，公平公斷。同時(shí)，其組織法也不能由其中的任何一村息訟會(huì)確定。1927年公布的《修訂息訟會(huì)簡(jiǎn)章》第4條規(guī)定：“息訟會(huì)調(diào)解訟事，除命案外，凡兩造爭(zhēng)執(zhí)事件請(qǐng)求調(diào)處者，均得公斷之?！边@一規(guī)定與《息訟會(huì)條文》第2條的規(guī)定的基本相同，而涉及兩村村民爭(zhēng)訟時(shí)如何處理的內(nèi)容，則單獨(dú)列為第9條。

(四)保衛(wèi)團(tuán)的職權(quán)

在村這個(gè)“活體”中，保衛(wèi)團(tuán)屬于地方武裝。1922年頒布的《山西改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》第2條中規(guī)定的保衛(wèi)團(tuán)的職權(quán)主要有三項(xiàng)：稽查本村窩藏匪人；捕拿強(qiáng)盜土匪；查禁販賣(mài)煙土金丹。而且，查獲以上人員后送區(qū)公署轉(zhuǎn)送縣公署懲辦。后來(lái)頒布的《修訂地方保衛(wèi)團(tuán)條例》，雖在文字表述上有所不同，但賦予保衛(wèi)團(tuán)的職權(quán)與《山西改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》并無(wú)二致。從這些規(guī)定可以看出，保衛(wèi)團(tuán)的職權(quán)只限于“稽查”、“捕拿”、“查禁”相關(guān)人員，而無(wú)懲辦的權(quán)力。這對(duì)保衛(wèi)團(tuán)的職權(quán)做了必要的限制。但如果在捕拿匪盜時(shí)，遇有拒捕情事，可以格殺勿論。

此外，法規(guī)還規(guī)定，如果保衛(wèi)團(tuán)成員不能很好履行職權(quán)或?yàn)E用權(quán)力，將受到處罰。《山西改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》第12、13條規(guī)定的處罰情形分為兩類(lèi)。第一類(lèi)是第12條規(guī)定的情形：各村團(tuán)辦理保衛(wèi)事宜時(shí)，遇事躲閃、不能齊心合辦者，如不參加訓(xùn)練、不參加緝拿盜賊者，分別由本村公議、各縣知事決定處罰。第二類(lèi)是第13條規(guī)定的情形：村中容匿盜匪及販賣(mài)煙丹之人，而村團(tuán)長(zhǎng)明知故縱不報(bào)者；村團(tuán)長(zhǎng)甲長(zhǎng)牌長(zhǎng)對(duì)盜賊煙丹等事，有意誣陷良善者，均由總團(tuán)長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)省長(zhǎng)處罰。

第一類(lèi)情形處罰的對(duì)象是一般的保衛(wèi)團(tuán)成員，第二類(lèi)情形則是針對(duì)村團(tuán)長(zhǎng)以及甲長(zhǎng)、牌長(zhǎng)。而且行使處罰權(quán)的主體也有區(qū)別。在規(guī)定處罰的同時(shí)，也明確了獎(jiǎng)勵(lì)的情形。第10、11、14條規(guī)定了對(duì)保衛(wèi)團(tuán)成員、總團(tuán)長(zhǎng)團(tuán)副等的獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)分為縣級(jí)、省級(jí)和內(nèi)務(wù)部核給的獎(jiǎng)勵(lì)。

(五)村監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)

從法律的角度看，最早規(guī)定村監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)的法規(guī)是《改進(jìn)村制條例》和《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》?！陡倪M(jìn)村制條例》第7條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)，專(zhuān)司監(jiān)察事務(wù)，其簡(jiǎn)章另定之。”依據(jù)此條，同時(shí)頒布了《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》。

《改進(jìn)村制條例》的規(guī)定表明，監(jiān)察委員會(huì)只有一種職權(quán)，就是監(jiān)察村事務(wù)?！洞灞O(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》第3條規(guī)定的村監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)包括：1.清查村財(cái)政；2.舉發(fā)執(zhí)行村務(wù)人員之弊端。在這兩項(xiàng)職權(quán)中，最主要的職權(quán)是清查村財(cái)政，而清查村財(cái)政的主要內(nèi)容則是清理村款。村政處長(zhǎng)陳敬堂在回答梁漱溟先生關(guān)于村政改革問(wèn)題時(shí)，陳敬堂說(shuō)：村監(jiān)察委員會(huì)的“職責(zé)雖在糾彈村務(wù)之不當(dāng)，而最要任務(wù)，乃在清理村款，凡村款每屆年底清算后，非經(jīng)村監(jiān)察委員會(huì)署名蓋章，不得公布，隱隱中減除訟事不少?！盵21]3正因?yàn)榍宀榇蹇钤诖逯沃斜容^重要，1927年8月8日，山西省署還專(zhuān)門(mén)制定了《清查村款條例》，其中第6條規(guī)定，清查村款時(shí)，如監(jiān)察員徇隱或作弊情事，村民可以告發(fā)其違法行為。

三 民初山西村自治機(jī)關(guān)的法律實(shí)踐與效果

(一)村民會(huì)議的法律實(shí)踐與效果

因村民會(huì)議具有直接民權(quán)之性質(zhì)，村民會(huì)議在村自治機(jī)關(guān)中占有重要的位置。自《村民會(huì)議規(guī)則》頒行之后，山西農(nóng)村陸續(xù)設(shè)立村民會(huì)議。具體到村民會(huì)議如何進(jìn)行，比如什么人能參加村民會(huì)議，村民會(huì)議議決何事，如何表決等，當(dāng)局認(rèn)為，暫不做具體規(guī)定，而由各村先自行試辦。但無(wú)論如何辦理，在實(shí)踐中必須要堅(jiān)持公平，不能讓有勢(shì)力者或主村仗勢(shì)欺人。如出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)，則由上一級(jí)的區(qū)長(zhǎng)或縣知事，依公平原則給予解決。

山西省署在全省推行村民會(huì)議后，根據(jù)《村民會(huì)議簡(jiǎn)章》，村民會(huì)議由村長(zhǎng)召集，其形式分通常會(huì)議與臨時(shí)會(huì)議二種，通常會(huì)議，每年舉行一次，如遇有特別事件，隨時(shí)召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議；召開(kāi)會(huì)議，到場(chǎng)人數(shù)須達(dá)到應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)之村民的半數(shù)以上；會(huì)議細(xì)則，由各村自定。

1927年7月至1928年6月山西部分縣之村民會(huì)議法律實(shí)踐概況如下頁(yè)表1：

表1 1927年7月至1928年6月山西部分縣之村民會(huì)議法律實(shí)踐概況

續(xù)表1 1927年7月至1928年6月山西部分縣之村民會(huì)議法律實(shí)踐概況

續(xù)表1 1927年7月至1928年6月山西部分縣之村民會(huì)議法律實(shí)踐概況

續(xù)表1 1927年7月至1928年6月山西部分縣之村民會(huì)議法律實(shí)踐概況

續(xù)表1 1927年7月至1928年6月山西部分縣之村民會(huì)議法律實(shí)踐概況

續(xù)表1 1927年7月至1928年6月山西部分縣之村民會(huì)議法律實(shí)踐概況

此表依據(jù)《山西村政旬刊》1930年第3卷第2—10期所載實(shí)察員報(bào)告的內(nèi)容統(tǒng)計(jì)

上表所列各項(xiàng)包含各縣每年開(kāi)會(huì)次數(shù)、實(shí)到會(huì)人數(shù)、縣署是否引導(dǎo)或派人參加、議決主要事項(xiàng)以及議決事項(xiàng)的實(shí)行等內(nèi)容。

山西當(dāng)時(shí)有105縣。從77個(gè)縣的實(shí)踐情況來(lái)看，在各縣的村中每年召開(kāi)村民會(huì)議的次數(shù)方面，除陽(yáng)高、偏關(guān)、寧武、保德、五臺(tái)、定襄、五寨、崞縣、祁縣、靈石、聞喜、黎城、猗氏、芮城、隰縣等15個(gè)未提及開(kāi)村民會(huì)議的縣以外，各村每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在2次及以上的縣有33個(gè)；每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在3次以上的縣有11個(gè)；每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在4次及以上的縣有7個(gè)；每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在5次及以上的縣有5個(gè)；每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在6次及以上的縣有蒲縣、垣曲2個(gè)。而數(shù)量比較突出的，如霍縣，各村每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在9次以上。開(kāi)會(huì)次數(shù)尤其少的，如長(zhǎng)子縣，大多不開(kāi)會(huì)；臨汾，各村每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在1次以上；安邑，每年開(kāi)會(huì)1次。

在到會(huì)人數(shù)方面，多數(shù)縣的情況不明確。介休一縣有應(yīng)到者十分之六；猗氏一縣到場(chǎng)人數(shù)不及十分之七八；離石等6縣有應(yīng)到者十分之六七；文水等22縣有應(yīng)到者十分之七；沁縣等12縣有應(yīng)到者十分之七八；潞城等21縣有應(yīng)到者十分之八。到會(huì)人數(shù)頗多者如五寨、沁水、陵川、臨晉、安邑等5縣，到會(huì)者多有十分之八九。到會(huì)人數(shù)不甚多者如平遙、長(zhǎng)子、寧武、神池、浮山、大寧、霍縣、隰縣等8縣，實(shí)到會(huì)人數(shù)多不足半數(shù)。陽(yáng)高一縣實(shí)到會(huì)人數(shù)未提及。

從縣署是否引導(dǎo)或派人參加的情況來(lái)看，除大寧、平順、臨汾、蒲縣、臨縣、垣曲等6個(gè)未提及外，47個(gè)縣均有縣署引導(dǎo)。其余包括平遙、長(zhǎng)子、陽(yáng)高等縣在內(nèi)的24個(gè)縣均無(wú)縣署派人參加。

從村民會(huì)議議決事項(xiàng)的實(shí)行情況來(lái)看，除沁縣未提及之外，所議事項(xiàng)已實(shí)行者占總數(shù)70%的，有11縣；所議事項(xiàng)已實(shí)行者總占總數(shù)80%的，有20縣；所議事項(xiàng)已實(shí)行者總占總數(shù)90%，有21縣；其余如壺關(guān)、長(zhǎng)子、離石等23縣皆能次第推行。實(shí)行效果不尚佳者有神池一縣，所議事項(xiàng)已實(shí)行者占總數(shù)60%而已。

以上數(shù)據(jù)中，各縣村民會(huì)議的執(zhí)行情況雖有差等，但其議決主要事項(xiàng)多集中于《村民會(huì)議簡(jiǎn)章》所列事項(xiàng)，如省縣法令規(guī)定應(yīng)議事項(xiàng)、行政官?gòu)d交議事項(xiàng)等。

在以上統(tǒng)計(jì)的山西77個(gè)縣中，每年召開(kāi)村民會(huì)議次數(shù)在兩次及以上的有59縣；每次會(huì)議到會(huì)人數(shù)過(guò)半的有68縣；有縣屬引導(dǎo)或派人參加各村村民會(huì)議的有47縣。而從各縣所呈報(bào)村民會(huì)議議決事項(xiàng)的實(shí)際情況來(lái)看，各村村民會(huì)議所議事項(xiàng)，因村而異。所議事項(xiàng)的主要方面有：政治方面，選舉村長(zhǎng)副、村監(jiān)察委員及息訟會(huì)公斷員；經(jīng)濟(jì)方面，議決籌措村公款、辦理村財(cái)政諸事宜；兵事方面，議決辦理保衛(wèi)團(tuán)事宜；文化方面，議決整頓纏足、煙賭、傳教、唱戲諸風(fēng)俗；法律方面，議訂及修改村禁約及一切村規(guī)事項(xiàng)；社會(huì)實(shí)務(wù)方面，議決興辦教育、鑿井、修路、造林、積谷諸事宜。以上議決事項(xiàng)的實(shí)行程度在70%以上的有76縣，就統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，立足于當(dāng)時(shí)的社會(huì)，其實(shí)踐效果還算明顯。

不過(guò)，上述統(tǒng)計(jì)資料只是全省105縣中77縣一年(1927年7月至1928年6月)的情況。而且，一縣內(nèi)每個(gè)村的情況也有大的不同，再者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的“量”與實(shí)際的“質(zhì)”也有不小的差距。比如，1927年8月5日，省署所發(fā)布的“指令河津縣村民會(huì)議原為發(fā)展民權(quán)訓(xùn)練民眾自治能力之基礎(chǔ)文”稱(chēng)：河津縣官庭對(duì)于村民會(huì)議，僅有口頭勸勉，并不注重實(shí)際。對(duì)于不舉行者，不加督促；行之不當(dāng)者，亦不設(shè)法指導(dǎo)，致各村村民會(huì)議，有的村每年只開(kāi)會(huì)一次，更有不舉行者。即使召開(kāi)，有的村也是敷衍了事。因此，省署責(zé)令縣署認(rèn)真督促指導(dǎo)，毋稍漠視，切實(shí)倡辦，以求實(shí)效。[22]29

(二)村公所、村監(jiān)察委員會(huì)的法律實(shí)踐與效果

1.村公所的法律實(shí)踐與效果

山西在開(kāi)始進(jìn)行村治時(shí)就設(shè)立了村公所。當(dāng)時(shí)還沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。依據(jù)法規(guī)設(shè)立并制定村公所的相關(guān)規(guī)定，則要到《改進(jìn)村制條例》與《村公所簡(jiǎn)章》的公布。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，村公所的弊端也逐漸顯現(xiàn)。“以前辦理村事村長(zhǎng)副負(fù)責(zé)很重，因而權(quán)限亦很大，賢者不勝其勞，不賢者因以為利，舞弊營(yíng)私，失人信仰”。[14]3-4為了減輕村長(zhǎng)副的勞苦，也防止村長(zhǎng)副的專(zhuān)斷，《村公所簡(jiǎn)章》規(guī)定，村長(zhǎng)副實(shí)行合議制和分權(quán)制。合議制是指在處理村務(wù)時(shí)不能由村長(zhǎng)副1或2人專(zhuān)斷，而應(yīng)由村長(zhǎng)副與閭鄰長(zhǎng)一同開(kāi)會(huì)商議，以多數(shù)意見(jiàn)辦理；分權(quán)制是指在執(zhí)行村務(wù)時(shí)，由閭鄰長(zhǎng)或村民會(huì)議選出的事務(wù)人員各司其職，分任其勞。

根據(jù)《村公所簡(jiǎn)章》，每年于春節(jié)后1月內(nèi)，由村長(zhǎng)副召集閭鄰長(zhǎng)互選數(shù)人，如各村習(xí)慣上由村民公舉者，仍按習(xí)慣。選出的成員受村長(zhǎng)副之指揮，分司村款、積谷、保衛(wèi)團(tuán)、學(xué)務(wù)各項(xiàng)事務(wù)。如遇有特別重要村務(wù)，則須提交村民會(huì)議議決后執(zhí)行。村公所內(nèi)還準(zhǔn)備著記錄簿，登記處理重要事務(wù)的到場(chǎng)人數(shù)以及所辦事項(xiàng)。

村公所行使村中的行政權(quán)，涉及社會(huì)和生活的諸多方面。而實(shí)際執(zhí)行村務(wù)的主要承擔(dān)者是村長(zhǎng)副。1927年1月6日，省署在行知“和順縣村民會(huì)議之精神要在所議事項(xiàng)能逐條實(shí)行文”中寫(xiě)道：“村長(zhǎng)乃一村之重心，重心既失，村政焉能遵行”。認(rèn)為和順縣第二區(qū)王汴村村長(zhǎng)張?jiān)?，秉性遲鈍，放棄職責(zé)，尚不知村中有嫌疑人若干，均屬何人，皆未登入簿冊(cè)；其平日辦事敷衍，不能執(zhí)行村民會(huì)議所議事項(xiàng)，致誤村政，“將村長(zhǎng)張?jiān)窊Q，責(zé)成該管區(qū)長(zhǎng)對(duì)于新選村長(zhǎng)，負(fù)責(zé)督察指導(dǎo)，勿任復(fù)蹈前轍”。[22]28-29對(duì)認(rèn)真執(zhí)行村務(wù)的村長(zhǎng)副進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，對(duì)不能履職的村長(zhǎng)副一概撤換。

2.村監(jiān)察委員會(huì)的法律實(shí)踐與效果

為使村監(jiān)察員能更好地履行職責(zé)，山西省署于1929年2月28日公布了《訓(xùn)練村監(jiān)察員簡(jiǎn)章》。該簡(jiǎn)章規(guī)定，于每年改選后1月內(nèi)，由縣署組織培訓(xùn)村監(jiān)察員。培訓(xùn)內(nèi)容以《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》、《清查村款條例》及其他有關(guān)監(jiān)察職務(wù)之法令為主。即村監(jiān)察員在執(zhí)行公務(wù)之前，首先要熟悉監(jiān)察的法令。

如前所述，村監(jiān)察委員會(huì)最主要的職責(zé)是清查村財(cái)政。為此，省署還專(zhuān)門(mén)制定了《清理村財(cái)政簡(jiǎn)章》(1924年8月1日)和《清查村款條例》(1927年8月18日)。后者規(guī)定：每年春節(jié)后20日內(nèi)，村長(zhǎng)副應(yīng)將上年村款收支一切賬簿送交監(jiān)察員詳細(xì)查算；如果監(jiān)察員對(duì)村款有疑義時(shí)，得隨時(shí)通知村長(zhǎng)副明白答復(fù)；村長(zhǎng)副如不按規(guī)定，在法定期限(春節(jié)后20日)內(nèi)送交賬簿及賬目不清，并故意蒙混或不向監(jiān)察員說(shuō)明疑義時(shí)，由監(jiān)察員報(bào)告區(qū)長(zhǎng)，速予糾正，如查有重大弊端，應(yīng)報(bào)區(qū)轉(zhuǎn)縣處辦理；清查后如無(wú)發(fā)現(xiàn)弊端，應(yīng)即會(huì)同村長(zhǎng)副開(kāi)列清單連名公布；監(jiān)察員清查賬簿，不得超過(guò)20天。

山西靈丘縣孤山村的村監(jiān)察委員會(huì)曾經(jīng)對(duì)村中賬目、村款進(jìn)行了有效的監(jiān)督。孤山村的村賬中，有一年的賬目有含糊不清之處。經(jīng)監(jiān)察員檢察后，發(fā)現(xiàn)賬內(nèi)大體清楚，尚有許多小點(diǎn)不明。監(jiān)察人員隨即將賬內(nèi)不明之情形張貼通告，并預(yù)定日期請(qǐng)村眾到村公所商議處理辦法。經(jīng)手村款人員見(jiàn)此通告非常畏懼，托人求情卻不起作用。后經(jīng)村眾議決，將不明之點(diǎn)令其一一指明，始行了結(jié)。

霍縣紅崖堡村所選之監(jiān)察員，忠于職守，認(rèn)真監(jiān)察。曾于春節(jié)后，即依規(guī)章監(jiān)察該村社首經(jīng)管之村款賬簿。發(fā)現(xiàn)從前一年的中秋節(jié)，社首分食月餅錢(qián)若干。監(jiān)察人員以村款系辦理村事之款而非供給社首分食月餅之款為根據(jù)，認(rèn)為此項(xiàng)花費(fèi)顯然破壞規(guī)章，浪費(fèi)公款。遂將此情形報(bào)到村公所，請(qǐng)求處分該村村長(zhǎng)。村公所接到報(bào)告后，即時(shí)召集村民商量處罰辦法。經(jīng)眾議決，除責(zé)令該社首等將原分食月餅錢(qián)退還外，又按村禁約，共處交納村費(fèi)大洋五元。[23]30

從現(xiàn)有的資料來(lái)看，有關(guān)村監(jiān)察委員會(huì)的資料較少。記載監(jiān)察員行使職權(quán)的案例更少。上述兩個(gè)案例表明，對(duì)村長(zhǎng)、經(jīng)手村款者、社首等人，村監(jiān)察委員會(huì)起到了有效的監(jiān)督作用。梁漱溟先生認(rèn)為，山西村政之設(shè)村監(jiān)察委員會(huì)，與村公所對(duì)立，“我卻認(rèn)為不行”。[24]18但是，至少?gòu)闹贫鹊脑O(shè)計(jì)來(lái)看，權(quán)力一旦失去監(jiān)督，貪污腐敗必然出現(xiàn)。有監(jiān)察勝于無(wú)監(jiān)察。

(三)息訟會(huì)的法律實(shí)踐與效果

息訟會(huì)調(diào)息民間糾紛，需要遵循一系列的規(guī)則與公斷程序。公斷程序包括啟動(dòng)、準(zhǔn)備、評(píng)判和登記等程序。*詳細(xì)的討論可參見(jiàn)：周子良、趙 芮．民初山西村治中息訟會(huì)的運(yùn)行[M]∥汪世榮，等．中國(guó)邊疆法律治理的歷史經(jīng)驗(yàn)：下．北京：法律出版社，2014：356-259．所依據(jù)的法規(guī)主要是《息訟會(huì)條文》和《修訂息訟會(huì)簡(jiǎn)章》。后者規(guī)定：公斷案件時(shí)，公斷結(jié)果以公斷員多數(shù)表決為準(zhǔn)，如果同數(shù)，由會(huì)長(zhǎng)決定；公斷后如有不服者，聽(tīng)其自由起訴；公斷事件如涉及會(huì)長(zhǎng)或公斷員之本身及同居親屬者，均應(yīng)回避，當(dāng)會(huì)長(zhǎng)回避時(shí)，在公斷員中推舉臨時(shí)會(huì)長(zhǎng)代行職務(wù)；如兩個(gè)編村間百姓爭(zhēng)訟，則由兩村公斷員合組臨時(shí)公斷會(huì)處理。

以下從1927年7月到1928年6月山西省部分縣之息訟會(huì)的受案及調(diào)息等事項(xiàng)，可以粗略看到息訟會(huì)的法律實(shí)踐與調(diào)解效果等情形。如表2：

表2 1927年7月至1928年6月山西部分縣之息訟會(huì)受案及調(diào)處案件概況

續(xù)表2 1927年7月至1928年6月山西部分縣之息訟會(huì)受案及調(diào)處案件概況

續(xù)表2 1927年7月至1928年6月山西部分縣之息訟會(huì)受案及調(diào)處案件概況

續(xù)表2 1927年7月至1928年6月山西部分縣之息訟會(huì)受案及調(diào)處案件概況

續(xù)表2 1927年7月至1928年6月山西部分縣之息訟會(huì)受案及調(diào)處案件概況

此表依據(jù)《山西村政旬刊》1930年第3卷第19—30期所載實(shí)察員報(bào)告的內(nèi)容統(tǒng)計(jì)

上表所列88個(gè)縣中，縣署與息訟會(huì)共受理民事糾紛案件35 362余起，其中縣署受理案件數(shù)量10 206余起，約占案件總數(shù)的比例約為28.86%；息訟會(huì)總共受理的案件25 156余起，約占總數(shù)的約71.14%，其中息訟會(huì)調(diào)息案件21 592余起，約占所受理案件的85.83%。不服案件約2 329余件，占息訟會(huì)所受理案件的9.26%，占息訟會(huì)調(diào)息案件的10.79%，當(dāng)事人認(rèn)可案件處理結(jié)果的相對(duì)應(yīng)比例約高達(dá)90.74%與89.21%。從以上數(shù)據(jù)可以看出：

第一，88縣設(shè)立了息訟會(huì)，即全省內(nèi)設(shè)立息訟會(huì)的比例占全省縣數(shù)的83.81%,各縣通過(guò)息訟會(huì)解決糾紛也成為了常態(tài)。

第二，各縣民事糾紛案件的解決途徑主要為兩種:一為縣署解決，二為息訟會(huì)解決。從以上的受理案件數(shù)與相關(guān)比例來(lái)看，各縣大量民事糾紛案件由息訟會(huì)受理，總體來(lái)說(shuō)高達(dá)60%以上，縣署受理的案件相對(duì)息訟會(huì)而言較少，這可能與當(dāng)時(shí)民眾的思想觀念與息訟會(huì)的設(shè)立便民的特點(diǎn)有關(guān)，此外，息訟會(huì)設(shè)立便民，有很強(qiáng)的靈活性，“各附村有距主村較遠(yuǎn)，或戶(hù)口較多者，得設(shè)立息訟分會(huì)，其辦法準(zhǔn)照前列各條辦理。”再者，息訟會(huì)的組成員來(lái)自于村民，易取得民眾的認(rèn)同感，“每編村設(shè)立息訟會(huì)一處由村民會(huì)議于村民中選舉公斷員五人或七人組織之?！毕⒃A會(huì)的法律實(shí)踐對(duì)于當(dāng)時(shí)的社會(huì)生活大有裨益，不僅減輕了縣署訟累，更節(jié)省了社會(huì)資源，同時(shí)息訟會(huì)為民眾提供了輕松的維權(quán)環(huán)境，節(jié)省了村民生活開(kāi)支，還有助于防止人情關(guān)系的破裂，更培養(yǎng)了民眾的維權(quán)意識(shí)。

第三，息訟會(huì)受理案件的解決途徑是調(diào)解。息訟會(huì)調(diào)解民事性質(zhì)的案件，本著公道的精神[25]52，各縣服從調(diào)解的案件的比例大部分在60%-90%，總體來(lái)看當(dāng)事人服從息訟會(huì)調(diào)解的案件比例約高達(dá)89.21%。從這個(gè)數(shù)據(jù)可以看出，各縣息訟會(huì)在調(diào)處糾紛方面取得了良好的實(shí)踐效果，達(dá)到了息訟的目的。對(duì)于少數(shù)不服從調(diào)解結(jié)果的現(xiàn)象，息訟會(huì)相關(guān)法規(guī)也為此設(shè)立了救濟(jì)途徑，“公斷后如有不服者，聽(tīng)其自由起訴。”息訟會(huì)調(diào)處結(jié)果尊重當(dāng)事人意愿且維護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，給予當(dāng)事人自由選擇糾紛解決方式的選擇權(quán)。

第四，息訟會(huì)運(yùn)行中存在三大弊?。阂皇强h區(qū)指導(dǎo)不力問(wèn)題；二是村長(zhǎng)副、息訟會(huì)公斷人員有厭煩的現(xiàn)象，不能盡職盡責(zé)；三是村長(zhǎng)副、公斷員強(qiáng)制專(zhuān)橫以及存在強(qiáng)制收取會(huì)費(fèi)的情形。其中“村長(zhǎng)副、公斷員強(qiáng)制專(zhuān)橫以及存在強(qiáng)制收取會(huì)費(fèi)”的情弊較多。造成這種情形的部分原因有：一是因?yàn)樯霞?jí)指導(dǎo)不力，有“未按照辦法秉公辦事”者，有“區(qū)長(zhǎng)下鄉(xiāng)指導(dǎo)，掾?qū)俣嗄芴岢珟椭闭撸灿小翱h長(zhǎng)及其工作人員無(wú)暇顧及，雖能詢(xún)問(wèn)，但是欠缺指導(dǎo)”者，縣區(qū)人員的工作實(shí)踐與法律規(guī)定脫節(jié)；二是由于息訟會(huì)自身的決斷機(jī)制存在漏洞，極易導(dǎo)致獨(dú)斷情弊；三是村長(zhǎng)副及公斷員權(quán)力過(guò)大，缺乏有效的制約機(jī)制，有時(shí)極易導(dǎo)致行政主導(dǎo)訴訟的情弊產(chǎn)生；四是村民維權(quán)意識(shí)薄弱。

(四)保衛(wèi)團(tuán)的法律實(shí)踐與效果

保衛(wèi)團(tuán)法律實(shí)踐的法律依據(jù)是《山西改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》和《修訂地方保衛(wèi)團(tuán)條例》。《修訂地方保衛(wèi)團(tuán)條例》規(guī)定，保衛(wèi)團(tuán)以團(tuán)結(jié)好人，保衛(wèi)地方為宗旨；負(fù)有稽查、捕拿土匪、盜賊，查禁販吸毒品之責(zé)；團(tuán)丁操練，分常操與會(huì)操二種，常操于農(nóng)暇時(shí)進(jìn)行，會(huì)操于每年春節(jié)后一月內(nèi)由總團(tuán)長(zhǎng)分區(qū)召集舉行。通過(guò)表3，約略可以看到保衛(wèi)團(tuán)法律實(shí)踐與效果的某些情形：

表3 1927年7月至1928年6月山西部分縣之保衛(wèi)團(tuán)法律實(shí)踐概況

續(xù)表3 1927年7月至1928年6月山西部分縣之保衛(wèi)團(tuán)法律實(shí)踐概況

續(xù)表3 1927年7月至1928年6月山西部分縣之保衛(wèi)團(tuán)法律實(shí)踐概況

續(xù)表3 1927年7月至1928年6月山西部分縣之保衛(wèi)團(tuán)法律實(shí)踐概況

續(xù)表3 1927年7月至1928年6月山西部分縣之保衛(wèi)團(tuán)法律實(shí)踐概況

續(xù)表3 1927年7月至1928年6月山西部分縣之保衛(wèi)團(tuán)法律實(shí)踐概況

此表依據(jù)《山西村政旬刊》1929年第2卷第30—36期與1930年第3卷第1期所載實(shí)察員報(bào)告的內(nèi)容統(tǒng)計(jì)

從以上列表可以看出：

第一，各縣保衛(wèi)團(tuán)的設(shè)定是與編村制相結(jié)合。編村制與保衛(wèi)團(tuán)都是村政建設(shè)的產(chǎn)物，保衛(wèi)團(tuán)設(shè)立的初衷便是保衛(wèi)地方治安，促進(jìn)村政建設(shè)。保衛(wèi)團(tuán)與編村制相結(jié)合，有利于完善村制建設(shè)，同時(shí)有利于保衛(wèi)團(tuán)的管理，便于其功能的發(fā)揮。

第二，各縣保衛(wèi)團(tuán)的訓(xùn)練次數(shù)偏差很大，有的多達(dá)50次以上，有的在10次左右，總體來(lái)說(shuō)次數(shù)平均在20次左右，有的縣聘請(qǐng)教練幫助聯(lián)系，大體都可以踐行保衛(wèi)團(tuán)相關(guān)法規(guī)的宗旨，積極履行法律義務(wù)。

第三，各縣保衛(wèi)團(tuán)訓(xùn)練時(shí)間在春冬農(nóng)暇之際或每逢二五八、三六九，或初一、十一、二十一等日會(huì)操一次。保衛(wèi)團(tuán)的訓(xùn)練多集中于農(nóng)睱之際，不違農(nóng)時(shí)。農(nóng)業(yè)為農(nóng)民之本，也是農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，保衛(wèi)團(tuán)訓(xùn)練時(shí)間的安排，既有利于在農(nóng)睱之際保衛(wèi)地方治安，又有利于村民強(qiáng)身健體。鑒于村民對(duì)家園濃厚的情感，讓村民編為保衛(wèi)團(tuán)丁，也有利于保衛(wèi)團(tuán)盡心盡責(zé)，遵守紀(jì)律，便于管理。

第四，就縣保衛(wèi)團(tuán)是否存在團(tuán)丁雇傭或頂替情形，在76縣中，靈石縣、吉縣，介休保衛(wèi)團(tuán)丁有雇傭頂替情形；蒲縣有二三村花錢(qián)雇傭團(tuán)丁，永濟(jì)間或有雇傭者，鄉(xiāng)寧縣雇傭頂替團(tuán)丁的甚多，除此6縣之外，其他各縣均無(wú)團(tuán)丁雇傭或頂替情形?？傮w來(lái)說(shuō)大部分縣注重本地保衛(wèi)團(tuán)隊(duì)伍的培訓(xùn)與建設(shè)，有利于強(qiáng)化地方治安。

第五，各縣保衛(wèi)團(tuán)的操練內(nèi)容多以兵式體操和拳術(shù)為主。這是由保衛(wèi)團(tuán)的屬性所決定。《修訂地方保衛(wèi)團(tuán)條例》中所規(guī)定：“各村遇有匪盜時(shí)，村團(tuán)甲牌長(zhǎng)應(yīng)即時(shí)招集團(tuán)民捕拿，并通知鄰村協(xié)助，如有拒捕情事，格殺勿論?！被榕c捕拿工作要求團(tuán)丁必須具備相關(guān)技能。

第六，各縣保衛(wèi)團(tuán)的工作內(nèi)容為“于夜間輪流值日巡邏會(huì)哨、肅清煙毒、盜匪、保護(hù)來(lái)往行旅”等；所辦的重要事情可以歸于三類(lèi)：“稽查本村窩藏匪人；捕拿強(qiáng)盜土匪；查禁販賣(mài)煙土金丹”，對(duì)這三類(lèi)對(duì)象予以嚴(yán)厲打擊，“各村遇有土匪強(qiáng)盜時(shí)，周?chē)镆詢(xún)?nèi)的村莊應(yīng)當(dāng)集合本村團(tuán)民前往有匪村莊救援，并以次通知四路各村莊，招齊團(tuán)民伏在要緊路口等候捕拿，如遇帶快槍的賊匪應(yīng)伏在高處用火槍、刀石擊之?！备骺h保衛(wèi)團(tuán)的設(shè)立，對(duì)維護(hù)當(dāng)?shù)氐闹伟财鹆瞬恍〉淖饔谩Ｔ?927年7月至1928年6月之間共查獲了盜案601起，販案215起，吸案736起，賭案916起，其他案件2 064起。保衛(wèi)團(tuán)在稽查煙賭與捕拿盜匪方面取得了明顯的成效，踐行了保衛(wèi)團(tuán)的設(shè)立宗旨。

四 結(jié)論

由上可以看出，民國(guó)初期的山西當(dāng)局認(rèn)為，當(dāng)政者要想為民興利除弊，必須要以“用民政治”、“村本政治”為指導(dǎo)，將“村”作為施政的最小單位。村是民治、自治的基礎(chǔ)，無(wú)村治即無(wú)縣治，更無(wú)省治。他們希望通過(guò)在村中設(shè)立村民會(huì)議、村公所、息訟會(huì)、保衛(wèi)團(tuán)和村監(jiān)察委員會(huì)等村自治機(jī)關(guān)，以訓(xùn)練村民的自治能力與民權(quán)(選舉、罷免、創(chuàng)制與復(fù)決四權(quán))之初步運(yùn)用，讓村民自己去維護(hù)農(nóng)村秩序、解決糾紛、追求公平。從1917年到1930年，當(dāng)局在村中不僅建立了比較系統(tǒng)的基層組織機(jī)構(gòu)，而且還制定了大量的法規(guī)，以規(guī)制這些機(jī)關(guān)的運(yùn)行。

也正因此，山西村治取得了一些成績(jī)。1929年初，梁漱溟先生在考察山西村治后，在指出山西村治的弊端時(shí)，也肯定了山西村治的成效：“治安好”、“識(shí)字人多”、“禁煙有幾分成功”、“禁纏足有七八分成功”等。[24]14-15同年，屈起也撰文道：“我國(guó)辦理村政，歷史最久，成績(jī)最著，卓然為全國(guó)模范省者，莫如山西。已故各省考察之使，絡(luò)繹于途。章則法令，多資仿效?！盵26]1不過(guò)，山西村治存在的問(wèn)題也是不言而喻的。名義上的“村治”，實(shí)際上變成了“官治”；名義上是為了百姓，實(shí)質(zhì)上是為了軍閥的統(tǒng)治。

不過(guò)，歷史總能給現(xiàn)代的思考和實(shí)踐提供啟示。當(dāng)代中國(guó)的建設(shè)，包括地方的法治建設(shè)，當(dāng)以“村”為建設(shè)的基點(diǎn)，尤應(yīng)以加強(qiáng)基層組織建設(shè)為抓手，不僅要培育強(qiáng)有力的農(nóng)村基層組織，更要制定系統(tǒng)而又操作性強(qiáng)的地方法令法規(guī)，使基層組織能依法辦事。同時(shí)，建立村監(jiān)察委員會(huì)，制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)基層組織的監(jiān)督，將基層組織的運(yùn)行納入法治的軌道。這些法令法規(guī)，既利于基層組織依法行使職權(quán)，又便于村民監(jiān)督基層組織的行為，以形成良好的政治生態(tài)，最終將農(nóng)村建成穩(wěn)定、和諧、文明、富裕的家園。

[1]山西省政府村政處．村政大事記[J]．山西村政旬刊，1929(2)．

[2]山西省公署村政處．村政輯要[Z]．1924．

[3]山西村政處編．山西村政匯編·呈大總統(tǒng)文[Z]．村政處校印，1928．

[4]閻錫山．閻伯川先生言論輯要:第5輯[Z]．太原綏靖公署主任辦公處，1937．

[5]閻錫山．治晉政務(wù)全書(shū)初編·自治(4)[Z]．1928.

[6]劉天成．汾陽(yáng)西陳家莊鄉(xiāng)土志[Z]∥《山西文史資料》編輯部．山西文史資料全編:第10卷:第115輯．太原：《山西文史資料》編輯部?jī)?nèi)部發(fā)行，2000．

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[8]劉澤民,原崇信,梁志祥,張國(guó)祥．山西通史大事編年:下[M]．太原:山西古籍出版社，1997．

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[10]邢振基．山西村政綱要·各論[Z]．山西村政處村政旬刊社，1929．

[11]閻伯川先生紀(jì)念會(huì)編．民國(guó)閻伯川先生錫山年譜長(zhǎng)編初稿:二[M]．臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1988．

[12]徐世昌．內(nèi)務(wù)部呈山西省因特別情形請(qǐng)變通緩辦保衛(wèi)團(tuán)擬請(qǐng)暫予通融至縣警察所應(yīng)仍遵敎令照章改組請(qǐng)鈞鑒文并批令[Z]．政府公報(bào)，1914(913)．

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[14]山西村政處編．山西村政匯編·修正村長(zhǎng)副須知·附錄·現(xiàn)行法令[Z]．村政處校印，1928．

[15]汾陽(yáng)縣志編纂委員會(huì)．汾陽(yáng)縣志·行政機(jī)構(gòu)[M]．北京：海潮出版社，1998．

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[17]山西省史志研究院．山西通志·政法志·司法行政篇[M]．北京:中華書(shū)局，1998．

[18]錢(qián)端升,等．民國(guó)政制史:下[M]．北京:商務(wù)印書(shū)館，1946．

[19]錢(qián)實(shí)甫．北洋政府時(shí)期的政治制度：下冊(cè)[M]．北京:中華書(shū)局，1984．

[20]李德芳．民國(guó)鄉(xiāng)村自治問(wèn)題研究[M]．北京:人民出版社，2001．

[21]梁漱溟,陳敬堂．村政問(wèn)答[J]．村治(月刊)，1929(2)．

[22]山西村政處編．山西村政匯編·令文[Z]．村政處校印，1928．

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[24]梁漱溟．北游所見(jiàn)紀(jì)略[J]．村治月刊，1929(4)．

[25]周子良．閻錫山法律思想初探[J]．山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2015(12)．

[26]屈 起．山西之模范村政與日本優(yōu)良自治團(tuán)體[J]．浙江民政旬刊，1929(1)．

(責(zé)任編輯 魏曉虹)

The Legalization of the Operation of the Autonomous Village Organs of Shanxi Province in the Early Republic of China

ZHOU Zi-liang

(SchoolofLaw,ShanxiUniversity,Taiyuan030006,China)

Between 1917 and 1930, Shanxi became a model province because of the “village governance”. In this process, the Shanxi authorities took “the politics of the people” and “the politics of the village” as the guidance,and “village” as the smallest unit of the politics. To make the village become a “l(fā)iving union”,the authorities set up village council,village office,withdrawing-lawsuits meetings,baoweituan,supervisory committee and other village autonomous organs,which made the basic level organization system formed gradually.At the same time,the authorities regulated villages by using the relevant laws and regulations. These can still give great inspirations for us to build the contemporary villagers’ autonomy.

village autonomy；organs;basic level organization;functioning;legalization

2017-02-08

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“民國(guó)初期山西村治中的法律問(wèn)題研究”(11BFX017)； 中國(guó)法學(xué)會(huì)重點(diǎn)委托課題“基層治理法治化研究”〔CLS(2016)ZDWT09〕

周子良(1962-)，男，山西忻州人，法學(xué)博士,山西大學(xué)法學(xué)院教授，主要從事法史學(xué)、法理學(xué)研究。

10.13451/j.cnki.shanxi.univ(phil.soc.).2017.03.026

D909

A

1000-5935(2017)03-0218-24