鄧蒙芝

摘 要：在現(xiàn)行教育體制下，縣（市）級政府承擔(dān)著農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的主要責(zé)任，省以下財政分權(quán)對地方農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入有重要影響；而農(nóng)村勞動力跨區(qū)域的選擇性轉(zhuǎn)移使得地方政府的農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入具有強烈的外部性。運用2007年—2013年河南省108個縣（市）樣本的面板數(shù)據(jù)，通過建立控制了地區(qū)效應(yīng)和時間效應(yīng)的雙向隨機效應(yīng)模型實證檢驗地方財政分權(quán)、農(nóng)村勞動力選擇性轉(zhuǎn)移對縣（市）級政府農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出的影響。研究發(fā)現(xiàn)，省以下財政分權(quán)顯著減少了地方政府農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出，與此同時，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)出規(guī)模越大，縣（市）級政府基礎(chǔ)教育支出越低。

關(guān)鍵詞：地方財政分權(quán)；選擇性轉(zhuǎn)移；農(nóng)村基礎(chǔ)教育

文章編號：2095-5960（2017）03-0093-08

中圖分類號：F304.4

文獻標(biāo)識碼：A

一、引言

經(jīng)典財政分權(quán)理論認為，由于具有信息優(yōu)勢，分權(quán)體制下的地方政府能夠更好地滿足地方居民的公共物品偏好，能夠更有效地配置公共資源，增加諸如教育、衛(wèi)生和社會保障等地方性公共物品和公共服務(wù)的提供（Tiebout，1956）[1]。然而，從中國的分權(quán)實踐上看，盡管中國式財政分權(quán)為地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟，加劇地方政府間的稅收競爭和財政競爭提供了經(jīng)濟和政治上的雙重激勵（Li，Zhou，2005）[2]，更被認為是改革開放30多年中國經(jīng)濟保持高增長奇跡的一個關(guān)鍵制度安排（Qian，Weingast，1996[3]；Lin，Liu，2000[4]；周業(yè)安，章泉，2008[5]；張軍等，2007[6]）。但是，在中國式財政分權(quán)下，公共支出結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性扭曲成為地方政府財政支出行為的一個重要特征?！盀樵鲩L而競爭”的地方政府更加熱衷于投入那些能夠在短期內(nèi)促進吸引投資、促進經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性公共物品，而對教育尤其是基礎(chǔ)教育等保障性公共服務(wù)的投入則缺乏動力（喬寶云等，2005[7]；傅勇，張晏，2007[8]；張軍，2007[9]），導(dǎo)致基礎(chǔ)教育供給水平較低，質(zhì)量下降，地區(qū)差距嚴重（羅偉卿，2009[10]；林江等，2011[11]）。

本質(zhì)而言，基礎(chǔ)設(shè)施等“硬”性公共物品在資源屬性上具有極強的地理上的“鎖定”效應(yīng)，這就使得地方政府以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的生產(chǎn)性財政支出所帶來的邊際區(qū)域價值大于邊際社會價值（Keen，Marchand，1997）[12]，外部性特征并不明顯；而以基礎(chǔ)教育為代表的地方政府保障性公共服務(wù)支出被附加在勞動力個體身上，隨著勞動力的跨區(qū)域流動而流失，具有強烈的外部性。毫無疑問，伴隨中國經(jīng)濟增長的是大規(guī)模農(nóng)村勞動力向城市、向發(fā)達地區(qū)廣泛而持久地轉(zhuǎn)移，特別是20世紀90年代以后農(nóng)村勞動力選擇性轉(zhuǎn)移的特征日益明顯，越來越多的青壯年、男性以及受教育程度較高的優(yōu)質(zhì)農(nóng)村勞動力逐漸脫離農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。與此同時，中央政府開始推行分稅制改革，對中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)進行了調(diào)整，財權(quán)上收，事權(quán)下沉。因此，要理解地方政府公共支出結(jié)構(gòu)扭曲背后的原因，除了繼續(xù)以中國式分權(quán)為視角，還必須考慮到由于勞動力生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動所引致的地方政府基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)支出的外部性。

有鑒于此，本文以河南省作為研究對象，一方面因為每年它都有大量農(nóng)村勞動力進行著選擇性轉(zhuǎn)移，是考察農(nóng)村勞動力選擇性轉(zhuǎn)移影響的一個很好的樣本省份；另一方面因為河南省是地方分權(quán)程度相對較高的省份，是研究省以下分權(quán)的一個很好樣本。從目前已有關(guān)于財政分權(quán)的研究來看，絕大多數(shù)關(guān)注的是中央政府對各省級政府的分權(quán)，較少關(guān)注省以下分權(quán)，而對縣（市）級政府行為的研究則更為缺乏（張光，2009）[13]。事實上，在現(xiàn)行“分級管理，以縣為主”的義務(wù)教育投入體制下，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的最終責(zé)任主體落在縣級政府身上，顯然省以下財政分權(quán)勢必會對縣（市）級政府基礎(chǔ)教育支出行為產(chǎn)生重要影響。而且，從理論上講，更符合財政分權(quán)理論假設(shè)的是在縣（市）級微觀層面考察財政分權(quán)、勞動力轉(zhuǎn)移與地方政府教育投入之間的關(guān)系；從實證上看，使用縣（市）級微觀數(shù)據(jù)可以克服省級宏觀數(shù)據(jù)的平均效應(yīng)，同時也由于樣本量的大大增加，可以獲得更為穩(wěn)健和可靠的計量結(jié)果，從而更具有說服力。

本文以下部分結(jié)構(gòu)安排為：第二部分梳理現(xiàn)有文獻，進行邏輯推演并提出本文的研究假說；第三部分采用縣（市）級面板數(shù)據(jù)建立計量模型，并就模型、指標(biāo)和數(shù)據(jù)的相關(guān)細節(jié)進行討論；第四部分是實證分析結(jié)果及討論；最后是結(jié)論和政策探討。

二、基本邏輯和研究假說

過去30多年中國經(jīng)濟的高速增長奇跡被認為主要來源于中國式財政分權(quán)的制度安排。經(jīng)濟的增長可以從政府治理上做出解釋。中國式分權(quán)的治理體制以財政支出的高度分權(quán)、財政收入的高度集權(quán)與垂直的政治管理體制緊密結(jié)合為核心，為地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟，加劇地方政府間的稅收競爭和財政競爭提供了經(jīng)濟和政治上的雙重激勵。但同時大量研究已經(jīng)證實，中國式分權(quán)體制導(dǎo)致了地方公共物品供給能力減弱，公共支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)扭曲，基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性公共支出在改善投資環(huán)境的同時大大擠占了教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的社會福利公共支出（盧洪友等，2012[14]；傅勇，張晏，2007[8]）。

在中國式財政分權(quán)下，地方政府官員由上級政府直接任命，地方政府更偏好實施有利于自身政績提升的政策。受傳統(tǒng)戶籍制度的限制，中國人口遷移成本高，而且人口遷移的根本目的是為了追求更好的就業(yè)機會和更高的經(jīng)濟收入，并不是追求更好的公共服務(wù)。因此，盡管中國流動人口規(guī)模龐大，但由于教育、醫(yī)療、社會保障等重要公共服務(wù)均與戶籍相關(guān)聯(lián)，Tiebout模型中所揭示的“用腳投票”的人口遷移機制難以有效約束地方政府行為（于長革，2008）[15]。

在地方居民缺乏采用“用手投票”和“用腳投票”機制來制約地方政府行為的情況下，地方政府的行為就只能依靠上級政府的監(jiān)督和考核來制約，而出于效率的考慮，其中起決定性作用的就是上級政府的考核制度。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略下，以GDP為核心的經(jīng)濟發(fā)展績效就成為地方官員晉升的主要考核指標(biāo)。在這樣的政績考核機制下，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟而充分利用財政分權(quán)賦予的財政自主權(quán)，競相開展“標(biāo)尺競爭”（周黎安，2007）[16]，將有限的財政資金更多地用于吸引投資、經(jīng)濟建設(shè)等能直接促進GDP 增長的領(lǐng)域，而忽視在短期內(nèi)對經(jīng)濟增長效果不顯著卻是當(dāng)?shù)鼐用衿煤托枨蟮慕逃?、醫(yī)療等保障性民生支出（平新喬，白潔，2006）[17]。

還有研究認為，財政分權(quán)下生產(chǎn)性公共支出和保障性公共支出在經(jīng)濟增長效果上所具有的外部性差異是引起地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向的內(nèi)在根源（張宇，2013）[18]。Qian和Roland（1998）認為，財政分權(quán)所引發(fā)的財政競爭會導(dǎo)致生產(chǎn)性公共支出的邊際地區(qū)價值大于它的邊際社會價值，具有更大的獨享性特征，從而激勵地方政府不斷增加基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性公共物品的支出份額[3]。而附加在勞動力生產(chǎn)要素上的教育等保障性支出則會隨著勞動力的跨區(qū)域流動將其所帶來的經(jīng)濟增長績效惠及其他地區(qū)，具有強烈的外部性特征，從而引發(fā)教育等地方公共服務(wù)提供不足（羅偉卿，2011）[19]。

隨著中國城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域一體化戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村勞動力流動的地區(qū)間、城鄉(xiāng)間障礙逐漸被破除，大量農(nóng)村勞動力進行了跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，農(nóng)村教育的外部性日益顯著起來。大量實證研究證實，我國跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力大多數(shù)具有初中文化程度（趙耀輝，1997[20]；郭劍雄，李志俊，2009[21]），這也就意味著九年制的農(nóng)村基礎(chǔ)教育具有更為強烈的外部性。在當(dāng)前“分級管理，以縣為主”的基礎(chǔ)教育投入體制下，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的外部性特征勢必會使得地方政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育提供上面臨的激勵不足。

因此，通過上述分析，本文主要提出以下假說：

假設(shè)1：省以下財政分權(quán)對縣級政府農(nóng)村基礎(chǔ)教育等保障性公共服務(wù)支出的影響較為顯著，分權(quán)程度越高，農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出越少；反之亦然。

假設(shè)2：因為外部性的存在，農(nóng)村勞動力流出規(guī)模越大會導(dǎo)致縣級政府農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出水平越低。

三、計量模型、指標(biāo)選擇與數(shù)據(jù)說明

（一）模型設(shè)定

基于以上分析，在已有研究基礎(chǔ)上（周亞虹等，2013[22]；傅勇，2010[23]），設(shè)定如下的面板數(shù)據(jù)模型：

式中，下標(biāo)i和t分別代表第i個縣（市）和第t年，β1是關(guān)鍵變量財政分權(quán)度的系數(shù)、β2是關(guān)鍵變量勞動力流動的系數(shù)、γ是一組控制變量的系數(shù)矩陣；為了捕捉不可觀測的地區(qū)異質(zhì)性和宏觀經(jīng)濟因素的影響，模型控制了地區(qū)效應(yīng)和時間效應(yīng)，ai和et分別表示不隨時間變化的地區(qū)效應(yīng)和不隨地區(qū)變化的時間效應(yīng)；it則代表隨機誤差項。

（二）指標(biāo)選擇

稅費改革后，在現(xiàn)行“由地方政府負責(zé)，分級管理，以縣為主”的體制下，農(nóng)村基礎(chǔ)教育主要由縣級政府負責(zé)，經(jīng)費也主要來源于縣級財政。因此，本文用縣級預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占縣級財政支出的比例（Rit）這一指標(biāo)作為被解釋變量來衡量農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入水平，反映地方政府對農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的努力程度。

財政分權(quán)是本文最為關(guān)注的解釋變量之一。從已有文獻來看，最常用到的是以財政收入指標(biāo)（成剛，蕭今，2011[24]）、財政支出指標(biāo)（鄭磊，2010[25]；李鼎，趙文哲，2013）[26]以及財政自主度指標(biāo)（周亞虹等，2013）[22]來度量財政分權(quán)度。和常用的省級財政分權(quán)程度指標(biāo)不同，這里我們使用的是省以下縣（市）級分權(quán)程度指標(biāo)。這是因為我國目前農(nóng)村基礎(chǔ)教育主要是由縣（市）級政府負責(zé)的，而省以下的分權(quán)程度直接影響到縣（市）級政府農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入行為。這里我們用縣級人均財政支出與全省人均財政支出之比來衡量省以下財政分權(quán)的程度，比值越大代表省內(nèi)財政分權(quán)程度越高。此外出于穩(wěn)健性考慮，還分別以縣級人均財政收入與全省人均財政收入之比和縣級財政自主度（縣級預(yù)算內(nèi)財政收入與預(yù)算內(nèi)總支出之比）兩個指標(biāo)作為替代變量進行穩(wěn)健性檢驗。

勞動力轉(zhuǎn)移也是本文最為關(guān)鍵的解釋變量之一。然而，由于統(tǒng)計資料的限制無法直接得到各縣（市）勞動力轉(zhuǎn)移特別是轉(zhuǎn)出數(shù)據(jù)。借鑒Hu（2009）[27]、趙德昭和許和連（2014）[28]的方法，可以對各縣（市）勞動力轉(zhuǎn)出數(shù)量進行估算，定義當(dāng)年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量為laborit=（Lit-1-Lit）-nit×Lit-1，其中，當(dāng)laborit為正值時，表示該縣（市）勞動力為凈轉(zhuǎn)出狀態(tài)；當(dāng)laborit為負值時，表示該縣（市）勞動力為凈轉(zhuǎn)入狀態(tài)；Lit表示i縣（市）第t年的年末常住人口數(shù)量；nit表示i縣（市）第t年人口的自然增長率。

此外，影響地方政府教育支出的因素可能包括地方經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度以及地方財政支出壓力等。一般地，經(jīng)濟發(fā)展水平會促進教育服務(wù)的提供，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入力度可能越大，可以用人均GDP指標(biāo)來表征縣域經(jīng)濟發(fā)展水平?？h域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會對地方政府的支出偏向產(chǎn)生較大影響，通常來說，第一產(chǎn)業(yè)比重較高則非農(nóng)財政支出往往會較低，因此用第一產(chǎn)業(yè)占縣域GDP比重來度量縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。地方政府農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務(wù)的提供水平與當(dāng)?shù)厝丝诤兔娣e有關(guān)，人口密度越大的地區(qū)人均享受到的農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務(wù)可能會越少。財政支出壓力反映地方政府的財政充裕度，刻畫了縣級政府在財政收支上出現(xiàn)的財權(quán)與事權(quán)的不對稱，表示方法為財政支出壓力=（本級財政總收入—本級財政總支出）/本級GDP總額。通常來說，地方政府財政支出壓力越大，農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務(wù)提供水平就會越低。

（三）數(shù)據(jù)來源與說明

2000年到2006年，隨著農(nóng)村稅費改革的分階段進行，農(nóng)村教育管理體制也在逐漸發(fā)生變化，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的責(zé)任和管理由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級上移到以縣（市）一級為主，到2007年農(nóng)村基礎(chǔ)教育開始全面納入公共財政保障范圍。根據(jù)本文的研究目標(biāo)，我們采用2007年以后的數(shù)據(jù)來研究“以縣為主”基礎(chǔ)教育體制下的地方政府農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出行為。本文使用2007年以后數(shù)據(jù)的另一個重要原因是教育支出統(tǒng)計指標(biāo)口徑的調(diào)整。2007年以后教育支出除了包含教育事業(yè)費以及各部門事業(yè)費中用于教育的支出等，還包含了教育基建投資，能更全面地反映地方政府對教育的投入。本文數(shù)據(jù)主要來源于歷年《河南省統(tǒng)計調(diào)查年鑒》和《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》。

四、數(shù)據(jù)描述、結(jié)果分析和穩(wěn)健性檢驗

（一）變量統(tǒng)計性描述

表2列出了主要變量的描述性統(tǒng)計。表2顯示，預(yù)算內(nèi)教育支出占比平均為23.9%，標(biāo)準差為4.4，總體來看預(yù)算內(nèi)農(nóng)村教育支出占比的縣域間差異并不大。從衡量財政分權(quán)程度的幾個變量來看，支出分權(quán)的均值為53.6，即縣（市）級人均財政支出水平是全省人均財政支出水平53.6%；支出分權(quán)變量的變異系數(shù)達到0.98，表明財政支出水平存在著較大的地區(qū)差異。收入分權(quán)的平均值為61.7，即縣級人均財政收入是全省人均財政收入水平的61.7%，變異系數(shù)為0.60，離散程度低于支出分權(quán)；縣（市）的財政自主度平均為31.1，即縣（市）級預(yù)算內(nèi)財政收入不足其預(yù)算內(nèi)財政支出的三分之一，這表明在現(xiàn)行分稅制財政體制下地方政府面臨著巨大的財政壓力。

勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量平均值為-7.5萬人，表明整體來看河南省勞動力呈現(xiàn)出從縣（市）凈流出的態(tài)勢，2007年以來平均每年流出勞動力數(shù)量為7.5萬人；分地區(qū)來看，勞動力流動方向和數(shù)量都存在著明顯縣域間的差異，變異系數(shù)達到2.8；其中有的縣（市）表現(xiàn)出勞動力凈流入態(tài)勢，凈流入勞動力數(shù)量高達83.5萬人，有的則是勞動力流出縣（市），流出勞動力數(shù)量最高可達到61.4萬人。河南省縣域間經(jīng)濟發(fā)展水平明顯失衡，縣域人均GDP平均為2.14萬元，但是變異系數(shù)達到0.63，其中有的縣（市）人均GDP高達9.48萬元，而有的縣（市）只有0.57萬元，兩者相差15倍之多。

第一產(chǎn)業(yè)占縣域生產(chǎn)總值比例均值為21.3%左右，反映出第一產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用；縣域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯，有的縣（市）一半以上的地區(qū)生產(chǎn)總值來自于第一產(chǎn)業(yè)，而有的縣（市）第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例低于0.5%。人口密度也存在著一定的地區(qū)差異，平均值為6.34，變異系數(shù)為0.4?？h（市）級財政普遍存在著支出壓力，財政支出壓力平均值為8.84；縣域間財政支出壓力存在著一定的不平衡，變異系數(shù)達到0.54，有的縣（市）財政支出壓力高達21.58%，而有的縣（市）財政收入水平基本可以維持本級財政支出，財政支出壓力只有1.1%。

（二）模型估計結(jié)果分析

Hausman檢驗結(jié)果無法拒絕解釋變量與個體效應(yīng)統(tǒng)計不相關(guān)的原假設(shè)，因此本文建立隨機效應(yīng)模型對縣（市）農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出、財政分權(quán)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移之間的關(guān)系進行實證分析。估計結(jié)果列于表3，表3也同時列出了固定效應(yīng)模型和混合OLS 回歸模型的估計結(jié)果。

隨機效應(yīng)模型的估計結(jié)果（見表3）表明，財政分權(quán)顯著地降低了縣（市）級地方政府基礎(chǔ)教育支出。在其他條件不變的情況下，財政分權(quán)程度越高，縣（市）地方政府預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)教育支出占財政總支出的比例越低；財政分權(quán)指數(shù)上升1個單位，預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)教育支出占地方財政總支出的比例將下降2.4個百分點。在現(xiàn)行的基礎(chǔ)教育投入體制下，伴隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的是縣（市）地方政府基礎(chǔ)教育支出和財政收入的轉(zhuǎn)移，基礎(chǔ)教育的強外溢性效應(yīng)使得地方政府特別是勞動力凈轉(zhuǎn)出的地方政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育提供上的積極性和面臨的激勵不足。模型估計結(jié)果也證實了這一點，勞動力凈轉(zhuǎn)出數(shù)量顯著地、負向地影響著縣（市）地方政府的基礎(chǔ)教育投入努力。

其他控制變量的估計結(jié)果表明，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的提高能夠顯著增加地方政府的教育支出比例，這表明地方政府在教育等非經(jīng)濟性公共物品的提供上面臨著較強的資金約束。偏向于第一產(chǎn)業(yè)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不利于地方政府教育投入，一個可能的解釋是隨著農(nóng)業(yè)稅的免征，以農(nóng)業(yè)為主的縣（市）本級財政收入銳減，加之上級轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，地方政府財政支出更加偏向于農(nóng)業(yè)，而農(nóng)村基礎(chǔ)教育等非經(jīng)濟性公共物品投入面臨的財政約束更加嚴厲，農(nóng)村基礎(chǔ)教育供給更加不足。財政支出壓力是引發(fā)地方政府公共支出偏向的重要因素之一。分稅制改革以來財權(quán)上移和事權(quán)下放的矛盾使得地方政府為了在經(jīng)濟建設(shè)中獲得競爭優(yōu)勢，運用“以鄰為壑”的競爭手段，對于那些在短期內(nèi)難以提升經(jīng)濟生產(chǎn)力和官員任期內(nèi)政績的教育等非經(jīng)濟性公共物品的供給缺乏積極性。財政支出壓力越大，地方基礎(chǔ)教育支出的努力程度越低。人口密度對縣（市）級政府基礎(chǔ)教育支出比例影響為正，但統(tǒng)計上并不顯著。

（三）穩(wěn)健性檢驗

為了檢驗上述回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，我們對財政分權(quán)程度采取了不同的衡量指標(biāo)，包括用縣級人均財政收入與全省人均財政收入之比來表征財政收入分權(quán)程度，用縣級預(yù)算內(nèi)財政收入與預(yù)算內(nèi)總支出之比表示財政自主度。對固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型的Hausman檢驗結(jié)果發(fā)現(xiàn)二者沒有顯著差異，因此依然在隨機效應(yīng)模型框架下來進行穩(wěn)健性檢驗，模型估計結(jié)果見表4。從回歸結(jié)果上看，無論是財政收入分權(quán)程度還是財政自主度都對縣（市）地方政府的基礎(chǔ)教育支出有著負向且顯著的作用，與財政支出分權(quán)估計結(jié)果相一致。與此同時，勞動力轉(zhuǎn)移變量的系數(shù)顯著為負，表明在收入分權(quán)指數(shù)和財政自主度指數(shù)不變的條件下，勞動力轉(zhuǎn)出數(shù)量越多，縣（市）地方政府基礎(chǔ)教育投入的動力越弱，這也與財政支出分權(quán)的估計結(jié)果一致。財政收入分權(quán)和財政自主度下的其他控制變量的估計結(jié)果也與財政支出分權(quán)下的估計結(jié)果基本相一致。由此，穩(wěn)健性檢驗進一步證實財政分權(quán)顯著且負向地影響著縣（市）地方政府的基礎(chǔ)教育投入努力；財政分權(quán)下的勞動力轉(zhuǎn)移對縣（市）地方政府的基礎(chǔ)教育支出也有著顯著的負激勵。

五、結(jié)論和啟示

本文嘗試在財政分權(quán)和勞動力轉(zhuǎn)移的統(tǒng)一框架下來實證分析縣（市）級政府的農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出行為。運用2007年—2013年河南省108個縣（市）樣本的面板數(shù)據(jù)，通過建立控制了地區(qū)效應(yīng)和時間效應(yīng)的雙向隨機效應(yīng)模型估計了財政分權(quán)、勞動力轉(zhuǎn)移對縣（市）級預(yù)算內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出占財政支出比例的影響，并得出了較為穩(wěn)健的估計結(jié)果。估計結(jié)果表明，省以下財政分權(quán)是影響地方政府農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出行為的一個重要因素，分權(quán)顯著地減少了地方政府的農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出，對農(nóng)村基礎(chǔ)教育等非經(jīng)濟性公共物品的供給帶來顯著的負面影響。

勞動力是影響縣（市）地方政府農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出行為的另一重要因素，附著在縣域轉(zhuǎn)出勞動力上的基礎(chǔ)教育投入的外溢效應(yīng)使得縣（市）級政府基礎(chǔ)教育投入面臨的激勵明顯不足，勞動力轉(zhuǎn)出規(guī)模越大，縣（市）級政府農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出比例越低。此外，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平能夠有效緩解地方政府非經(jīng)濟性公共物品支出面臨的資金約束，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，地方政府基礎(chǔ)教育支出比例相應(yīng)越高。農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對地方政府基礎(chǔ)教育支出有著較為不利的影響，地方政府支出更加偏向于農(nóng)業(yè)公共支出，導(dǎo)致非農(nóng)公共支出不足。分稅制下的事權(quán)和財權(quán)不統(tǒng)一使得地方政府面臨較大財政支出壓力時會降低基礎(chǔ)教育支出的努力程度。

在現(xiàn)行“分級辦學(xué)，以縣為主”的教育財政體制下，縣（市）級政府財力相對薄弱卻承擔(dān)了大部分農(nóng)村基礎(chǔ)教育責(zé)任。因此，可以考慮進一步上收農(nóng)村基礎(chǔ)教育事權(quán)，將縣（市）級政府承擔(dān)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育的責(zé)任逐步上移至省級及以上人民政府，從而盡可能保證農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入經(jīng)費的穩(wěn)定來源，盡可能減弱農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費的短缺程度。對于那些經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的省份，加強一般性轉(zhuǎn)移支付的同時還可以通過專項轉(zhuǎn)移支付的方式來引導(dǎo)它們發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展，縮小農(nóng)村基礎(chǔ)教育的地區(qū)差異。

考慮到在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)大量農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)和區(qū)域流動還會持續(xù)下去，縣（市）級教育支出的財政外溢、人力資本外溢也會長期存在；人力資本由經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)向相對發(fā)達地區(qū)流動的非對稱性，使得經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人力資本得以提高。但是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)卻并沒有對流入的勞動力進行基礎(chǔ)教育投資，也沒有給予相應(yīng)的補償。因此為了促進區(qū)域間農(nóng)村基礎(chǔ)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，有必要對人力資本流出地區(qū)進行適當(dāng)?shù)慕逃a償，建立面向勞動力流出地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育補償機制。以省級政府和中央政府作為最基本、最核心的主體，承擔(dān)更多的農(nóng)村義務(wù)教育責(zé)任。遵循“誰受益誰補償”的原則，引導(dǎo)勞動力流入的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建立農(nóng)村基礎(chǔ)教育補償基金，對勞動力流出地區(qū)進行補償，轉(zhuǎn)移支付給勞動力流出地區(qū)。構(gòu)建和設(shè)計“補償性”教育制度，動態(tài)提高勞動流出地區(qū)農(nóng)業(yè)從業(yè)者人力資本。增加農(nóng)業(yè)勞動力受教育機會，不斷提高農(nóng)村地區(qū)人均教育經(jīng)費水平，改變城鄉(xiāng)教育資源配置扭曲的狀況；加大農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育投入力度，提高留守農(nóng)業(yè)勞動力的文化素質(zhì)和勞動技能素質(zhì)等。

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