文 王夏暉

封面報(bào)道COVER STORY

劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線

文 王夏暉

《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)以生態(tài)保護(hù)紅線為核心的生態(tài)保護(hù)工作勾勒出一幅清晰的路線圖。生態(tài)保護(hù)紅線有哪些宏觀設(shè)計(jì)和布局？為確保生態(tài)保護(hù)紅線守得住，將有哪些制度設(shè)計(jì)和保障機(jī)制？

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、資源能源利用方式、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況均會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成深遠(yuǎn)影響。在優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局方面，新中國(guó)成立后，參照國(guó)際自然保護(hù)地做法，就一直嘗試通過(guò)劃分生態(tài)保護(hù)區(qū)域，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，并為此推行過(guò)多種保護(hù)制度，如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、地質(zhì)公園、森林公園、重要生態(tài)功能區(qū)等。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，破壞自然資源、侵占生態(tài)空間的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載接近上限，生態(tài)文明建設(shè)空間受到威脅，生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全形勢(shì)嚴(yán)峻。在總結(jié)多年探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)家統(tǒng)一部署了生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，并在今年2月印發(fā)實(shí)施《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)以生態(tài)保護(hù)紅線為核心的生態(tài)保護(hù)工作勾勒出一幅清晰的路線圖。那么，為什么要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線？生態(tài)保護(hù)紅線有哪些宏觀設(shè)計(jì)和布局？為確保生態(tài)保護(hù)紅線守得住，將有哪些制度設(shè)計(jì)和保障機(jī)制？

改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量始終是劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的核心，保障和維護(hù)生態(tài)功能是主線，山水林田湖生命共同體是基本理念。實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、落實(shí)保護(hù)者受益原則的有效激勵(lì)措施。

劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是順應(yīng)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的應(yīng)時(shí)之舉

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。近年來(lái)，在“綠水青山就是金山銀山，要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”的新理念指引下，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得一系列重大進(jìn)展，生態(tài)文明體制改革順利推進(jìn)實(shí)施，各界生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)。特別是隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)實(shí)施“一盤棋”整體規(guī)劃，統(tǒng)籌布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確區(qū)域優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的差異化主體功能定位，逐步實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)、分區(qū)管理，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)發(fā)揮了積極作用。

但長(zhǎng)期以來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，由于沒(méi)有強(qiáng)有力的約束措施和長(zhǎng)效制度，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線屢有突破，區(qū)域霧霾頻發(fā)，黑臭水體大量存在，土壤污染導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品和人體健康危害事件時(shí)有發(fā)生，草原沙化、地面沉降、水土流失、生物多樣性下降等生態(tài)退化問(wèn)題嚴(yán)重。目前，我國(guó)各級(jí)各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域涵蓋了從自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園到世界文化自然遺產(chǎn)、飲用水水源地等多種類型，數(shù)量總計(jì)達(dá)10000多處，約占陸地國(guó)土面積的18%。在管理體制機(jī)制上存在諸多弊端，保護(hù)地空間界線不清，交叉重疊，多頭監(jiān)管，政出多門，管理效率低。這種狀況如不盡快改變，資源承載將難以支撐，生態(tài)環(huán)境將不堪重負(fù)，反過(guò)來(lái)必然對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)面影響。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，對(duì)事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全的重要生態(tài)區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)格監(jiān)督和管理，提高生態(tài)保護(hù)與管理成效，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控所有重要生態(tài)空間，已十分緊迫。

目前，我國(guó)各級(jí)各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域涵蓋了從自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園到世界文化自然遺產(chǎn)、飲用水水源地等多種類型。攝影 康健

面對(duì)日益嚴(yán)峻的生態(tài)保護(hù)形勢(shì)和全面建成小康社會(huì)、建設(shè)美麗中國(guó)的重任，加快建立生態(tài)保護(hù)紅線制度日益上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2011年，在國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中首次提出了劃定生態(tài)保護(hù)紅線的明確要求。2013年5月24日，習(xí)近平同志在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)會(huì)議時(shí)指出，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰。黨的十八屆三中全會(huì)將劃定生態(tài)保護(hù)紅線作為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)改革任務(wù)。此后，劃定生態(tài)保護(hù)紅線被納入《環(huán)境保護(hù)法》和《國(guó)家安全法》，上升為國(guó)家法律。2015年，中央深改辦部署環(huán)境保護(hù)部牽頭起草《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》，并于2017年2月由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)實(shí)施。

在我國(guó)全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、大力實(shí)施綠色發(fā)展、生產(chǎn)生活方式巨大變革的歷史時(shí)期，從生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性脆弱性著手，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，以生態(tài)保護(hù)紅線為載體全面健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，是一項(xiàng)具有里程碑意義的重大舉措。至此，生態(tài)保護(hù)紅線成為繼“18億畝耕地紅線”后，又一條被提到國(guó)家戰(zhàn)略層面的“生命線”，是促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息、生態(tài)功能得到保護(hù)恢復(fù)和提升的一項(xiàng)重要行動(dòng)。通過(guò)紅線劃定，推動(dòng)建立合理有序的生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)等的開(kāi)發(fā)邊界，以及耕地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護(hù)邊界，對(duì)于推進(jìn)國(guó)土空間用途管制體系建立、守住國(guó)家生態(tài)安全底線、加快生態(tài)文明建設(shè)均將發(fā)揮重大作用。

劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是一項(xiàng)精心設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序推進(jìn)的系統(tǒng)工程

生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)質(zhì)是生態(tài)安全的底線，目的是建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，對(duì)生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一。其定位是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、海島等重要生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)全過(guò)程管理。因此，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量始終是劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的核心，保障和維護(hù)生態(tài)功能是主線，山水林田湖生命共同體是基本理念，通過(guò)采取最嚴(yán)格的保護(hù)措施，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，有效維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全。

生態(tài)保護(hù)紅線有自身的一些屬性特征。從功能定位看，生態(tài)保護(hù)紅線是最重要的生態(tài)空間，涵蓋具有水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄等重要生態(tài)功能和生態(tài)極為敏感脆弱的區(qū)域；從土地屬性看，生態(tài)保護(hù)紅線屬于生態(tài)用地，須實(shí)施嚴(yán)格用途管制；從保護(hù)要求看，生態(tài)保護(hù)紅線是保障和維護(hù)生態(tài)安全的底線，是保護(hù)生物多樣性、維持關(guān)鍵物種、生態(tài)系統(tǒng)存續(xù)的最小面積，必須采取最嚴(yán)格保護(hù)措施。

生態(tài)保護(hù)紅線涉及《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》等一系列現(xiàn)有的空間管控規(guī)劃和區(qū)劃，以及下一步開(kāi)展的各級(jí)空間規(guī)劃編制，需要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“一張圖”“一條線”。例如，與《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》銜接方面，將“兩屏三帶”為主體的陸地生態(tài)安全格局和“一帶一鏈多點(diǎn)”的海洋生態(tài)安全格局作為劃定基礎(chǔ)，將生態(tài)保護(hù)紅線作為構(gòu)建和維護(hù)生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的主要任務(wù)；按照主體功能區(qū)規(guī)劃明確的水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持和防風(fēng)固沙等生態(tài)功能和水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)敏感脆弱性開(kāi)展評(píng)估，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展劃定工作；將禁止開(kāi)發(fā)區(qū)作為生態(tài)保護(hù)紅線的主體部分等。按照國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)定，地方已經(jīng)劃定的生態(tài)保護(hù)紅線，應(yīng)作為市縣空間規(guī)劃基礎(chǔ)；空間規(guī)劃編制，應(yīng)堅(jiān)持先保護(hù)、后開(kāi)發(fā)的原則，首先劃定生態(tài)保護(hù)紅線，再確定開(kāi)發(fā)建設(shè)空間和邊界。

生態(tài)退化問(wèn)題的形成和發(fā)展不是一朝一夕，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定落地和發(fā)揮實(shí)效也不可能一蹴而就，需要根據(jù)現(xiàn)有工作基礎(chǔ)、各地生態(tài)狀況差異、生態(tài)保護(hù)實(shí)際需要等，分階段推進(jìn)實(shí)施。按照生態(tài)文明體制改革總體方案提出的“到2020年建立起系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”要求，作為生態(tài)文明制度體系重要組成，生態(tài)保護(hù)紅線推進(jìn)時(shí)間表可總結(jié)為“三步走”：第一步，京津冀區(qū)域、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線各?。ㄊ校┮诮衲晖瓿缮鷳B(tài)保護(hù)紅線劃定；第二步，其他省（區(qū)、市）在明年年底完成劃定；第三步，全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作要在2020年完成。這是全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作的總體安排，各地可根據(jù)實(shí)際加快劃定工作，盡早發(fā)揮其在土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的空間優(yōu)化和管控作用。

劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線需要建立責(zé)任明晰、考核與激勵(lì)并重、各方推動(dòng)的有效落實(shí)機(jī)制

劃定紅線是基礎(chǔ)，守住紅線是關(guān)鍵。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線需要結(jié)合生態(tài)文明體制改革，緊緊圍繞保障國(guó)家生態(tài)安全的根本目標(biāo)，明晰主體責(zé)任，建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估和賠償、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎贫?，完善?zé)任目標(biāo)考核機(jī)制，形成生態(tài)保護(hù)合力，不斷提高系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，才能切實(shí)發(fā)揮管控?zé)o序發(fā)展、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局、維護(hù)生態(tài)功能的綠色發(fā)展底線作用。

以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)肅生態(tài)保護(hù)紅線剛性地位?！董h(huán)境保護(hù)法》第二十九條規(guī)定，國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。這是實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線管理的主要法律依據(jù)，確立了紅線就是底線、紅線就是高壓線、紅線就是生命線的意識(shí)。但這項(xiàng)規(guī)定僅是原則性要求，需要在實(shí)施過(guò)程中，制定更為具體詳細(xì)的操作細(xì)則，包括研究制定《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》等。一些地方已經(jīng)開(kāi)展了實(shí)踐探索，例如，2014 年，天津市通過(guò)了《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)劃定永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域的決定》，明確規(guī)定，在紅線區(qū)域內(nèi)，禁止一切與保護(hù)無(wú)關(guān)的建設(shè)活動(dòng)；江蘇省劃定自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、森林公園、海洋特別保護(hù)區(qū)、特殊物種保護(hù)區(qū)等15 類生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，總面積達(dá)2.4萬(wàn)平方公里，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域未經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)不得擅自調(diào)整；貴州省頒布《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，明確規(guī)定，省政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，確定生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域、自然資源使用上限和環(huán)境質(zhì)量安全底線，并向社會(huì)公布。此外，《森林法》《濕地保護(hù)條例》等法律法規(guī)制修訂過(guò)程中，也應(yīng)全面體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線要求。

由于沒(méi)有強(qiáng)有力的約束措施和長(zhǎng)效制度，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線屢被突破，區(qū)域霧霾頻發(fā)，影響人體健康的各類危害事件時(shí)有發(fā)生。攝影 張大為

將生態(tài)保護(hù)紅線全面融入生態(tài)文明制度改革。建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度，科學(xué)界定自然資源和生態(tài)空間的各項(xiàng)功能，確保準(zhǔn)確執(zhí)行生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域功能定位和管理要求。建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，摸清自然資源規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布以及變化趨勢(shì)等，為生態(tài)保護(hù)紅線劃定及績(jī)效評(píng)估提供依據(jù)。基于國(guó)土生態(tài)安全現(xiàn)狀及動(dòng)態(tài)分析評(píng)估，借助大數(shù)據(jù)、“天地一體化”遙感監(jiān)控等手段，快速、準(zhǔn)確獲取生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)，解決數(shù)據(jù)量少、“孤島化”嚴(yán)重的問(wèn)題，加快建立生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的生態(tài)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)對(duì)機(jī)制。根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)目標(biāo)與管理要求，制定差別化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施負(fù)面清單管理。

建立完善生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、落實(shí)保護(hù)者受益原則的有效激勵(lì)措施。通過(guò)完善國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，建立生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的轉(zhuǎn)移支付力度。目前國(guó)家采取一般性轉(zhuǎn)移支付的方式，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)500多個(gè)縣實(shí)施補(bǔ)償，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾?，今后?yīng)陸續(xù)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付范圍。此外，在浙江、安徽、江西等地多年實(shí)踐基礎(chǔ)上，推動(dòng)建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，在跨行政區(qū)、流域上下游等地區(qū)之間探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。通過(guò)補(bǔ)償，讓當(dāng)?shù)厝罕姴灰虮Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境而利益受損，才有參與保護(hù)紅線的積極性。

建立健全生態(tài)保護(hù)紅線考核與責(zé)任追究機(jī)制。為做好生態(tài)保護(hù)紅線協(xié)調(diào)管理，保障不同部門管理政策的一致性，國(guó)家層面將建立多部門參加的生態(tài)保護(hù)紅線管理協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各方責(zé)任，徹底打破以往部門條塊分割式的管理思維模式。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，關(guān)鍵在于要讓地方政府樹立生態(tài)政績(jī)觀和實(shí)踐觀，形成推動(dòng)綠色發(fā)展的自發(fā)機(jī)制，并全面貫徹到各項(xiàng)決策中。結(jié)合《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》實(shí)施，圍繞生態(tài)功能、面積、用地性質(zhì)等方面，建立差異化的生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估體系，開(kāi)展定期評(píng)價(jià)，將生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估結(jié)果納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評(píng)價(jià)體系。依據(jù)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)、損害賠償和責(zé)任追究制度，建立生態(tài)保護(hù)紅線常態(tài)化執(zhí)法和違規(guī)違法問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、僭越“紅線”的領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)責(zé)任人，必須追究其責(zé)任，乃至終身問(wèn)責(zé)。同時(shí)，要落實(shí)企業(yè)防治污染的主體責(zé)任，破壞生態(tài)保護(hù)紅線的，依法依規(guī)加大處罰力度。通過(guò)設(shè)置生態(tài)保護(hù)管護(hù)崗位，提高生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)居民參與生態(tài)保護(hù)積極性。建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)生態(tài)保護(hù)成效突出的單位和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)。

（作者系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、研究員，長(zhǎng)期從事生態(tài)、土壤、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)研究，參與多項(xiàng)國(guó)家重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和政策研究制定）