文 孫佑海

關(guān)于制定《生態(tài)紅線保護(hù)條例》的建議

文 孫佑海

如何貫徹中央關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的政策精神，大力推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線的立法工作，切實(shí)把生態(tài)紅線劃定好、保護(hù)好，是我國當(dāng)前一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)。

劃定和嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，核心是解決管理體制問題。建立科學(xué)合理的管理體制，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線保護(hù)目標(biāo)的組織保證。而管理體制不合理問題的長期存在，也是困擾生態(tài)保護(hù)工作的最大障礙。

改革開放以來，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得巨大成就。但是，我國生態(tài)環(huán)境總體仍然比較脆弱，生態(tài)安全形勢依然十分嚴(yán)峻。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》（下稱《意見》），其中提出要“推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線有關(guān)立法”。如何貫徹中央關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的政策精神，大力推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線的立法工作，切實(shí)把生態(tài)紅線劃定好、保護(hù)好，是我國當(dāng)前一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)。

客觀必要性

《意見》中明確提出要“推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線有關(guān)立法”。筆者認(rèn)為，該文件對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線立法提出了明確的要求，意義十分重大，當(dāng)前制定《生態(tài)紅線保護(hù)條例》（下稱《條例》）具有強(qiáng)烈的客觀必要性。

“三區(qū)”破壞問題嚴(yán)重

多年來，我國生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)（下稱“三區(qū)”）保護(hù)面臨的開發(fā)壓力巨大，不少區(qū)域出現(xiàn)過度開發(fā)問題，保護(hù)區(qū)域自然和生態(tài)受到嚴(yán)重破壞。2016年首批中央環(huán)保督察就發(fā)現(xiàn)并指出存在大量破壞“三區(qū)”的違法事實(shí)。其中，中央第一環(huán)保督察組向內(nèi)蒙古反饋督察情況時(shí)指出：“一是對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱性、環(huán)境保護(hù)緊迫性和艱巨性的認(rèn)識(shí)尚不到位。烏梁素海治理工作主要通過凌汛補(bǔ)水，綜合治理規(guī)劃尚未批準(zhǔn)實(shí)施，農(nóng)業(yè)面源治理不力，保護(hù)區(qū)內(nèi)未經(jīng)環(huán)評(píng)審批擅自上馬占地達(dá)5000余畝的養(yǎng)殖及其配套工程。二是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)開發(fā)問題屢見不鮮。89個(gè)國家和自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有41個(gè)存在違法違規(guī)情況，涉及企業(yè)663家，且礦山環(huán)境治理普遍尚未開展。自治區(qū)有關(guān)職能部門違規(guī)在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)辦理采礦證，甚至到2015年5月十部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》后，相關(guān)部門仍對(duì)甘草保護(hù)區(qū)25宗采礦權(quán)審批續(xù)證。2014年和2015年，國土部門和環(huán)保部門違規(guī)審批位于蒙格罕山自然保護(hù)區(qū)的采石場項(xiàng)目。另外，錫林郭勒草原國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)3家企業(yè)未按自治區(qū)環(huán)保廳要求啟動(dòng)退出機(jī)制。呼倫貝爾、鄂爾多斯存在違規(guī)占用天然草地問題。遺鷗國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)功能已基本喪失?！?/p>

“三區(qū)”管理混亂

“三區(qū)”問題久拖不決的一個(gè)重要原因，就是缺乏統(tǒng)一的立法，而統(tǒng)一立法無法實(shí)現(xiàn)的根本原因就在于管理體制的多頭。多頭管理體制致使“三區(qū)”管理嚴(yán)重分割，各自為政，職能混亂，效率低下。因此，迫切需要厘清各級(jí)政府部門的職責(zé)范圍，確?！叭齾^(qū)”生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作依法有序進(jìn)行。

根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論，以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。而任何對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的完整性進(jìn)行肢解的理論和做法，都是不合理甚至有害的。

在2014年新修改的《環(huán)境保護(hù)法》將生態(tài)保護(hù)紅線制度作為一項(xiàng)重要的生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)新制度公布之后，國務(wù)院多個(gè)管理部門，紛紛劃定各自的保護(hù)紅線，掀起一股“紅線”高潮。聯(lián)想起幾十年來有關(guān)部門在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、海洋保護(hù)區(qū)等管理權(quán)限上的紛爭，筆者深深感到我國迫切需要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的管理。

多年來，有關(guān)部門之所以在多頭管理中有恃無恐，除了利益的驅(qū)使之外，主要是強(qiáng)調(diào)本行業(yè)、本領(lǐng)域的重要性和歷史傳統(tǒng)上的正當(dāng)性。因此，必須明確我國建立生態(tài)保護(hù)紅線制度的理論基礎(chǔ)，即一定要將綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論作為生態(tài)保護(hù)紅線制度的理論基礎(chǔ)。根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論，以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。而任何對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的完整性進(jìn)行肢解的理論和做法，都是不合理甚至有害的。因此，我們今天進(jìn)行統(tǒng)一的《條例》起草和制定，是有科學(xué)的理論做支撐的。制定《條例》，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)紅線保護(hù)的真正目的，就是要把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)法律和制度的籠子里，這對(duì)于我國環(huán)保法的改革也有著十分重要的意義。

制定《條例》具有重大的時(shí)代意義

第一，有利于建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。哪些地方應(yīng)當(dāng)劃進(jìn)“三區(qū)”，哪些地區(qū)不應(yīng)當(dāng)劃進(jìn)“三區(qū)”，都應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。制定《條例》，明確標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于統(tǒng)一思想，解決復(fù)雜爭議，科學(xué)劃定“三區(qū)”，具有十分重要的工具價(jià)值。

第二，有利于進(jìn)行普法宣傳和教育。制定《條例》，指導(dǎo)人們應(yīng)當(dāng)做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么，有利于弘揚(yáng)社會(huì)主義生態(tài)法治文化，有利于增強(qiáng)全社會(huì)厲行生態(tài)法治的積極性和主動(dòng)性，有利于形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍。動(dòng)員最廣大的公眾關(guān)心和保護(hù)“三區(qū)”，是“三區(qū)”建設(shè)和管理取得成功的最根本的社會(huì)保障。

第三，有利于嚴(yán)格執(zhí)法。法律的權(quán)威在于實(shí)施，法律的生命力也在于實(shí)施。有了好的《條例》，使“三區(qū)”的劃定和保護(hù)能夠在法治軌道上開展工作，在《條例》的基礎(chǔ)上按照程序進(jìn)行，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，這是保護(hù)“三區(qū)”可靠的行政組織保證。

第四，有利于生態(tài)司法的高效統(tǒng)一。公正是法治的生命線。當(dāng)“三區(qū)”保護(hù)檢查中發(fā)現(xiàn)違法和犯罪的情形后，由司法機(jī)關(guān)依法處置，對(duì)于保證生態(tài)司法的高效和統(tǒng)一，可以有效發(fā)揮生態(tài)保護(hù)中“最后一道防線”的作用。

因此，在當(dāng)前的形勢下，抓緊研究制定專門的《條例》，對(duì)于積極有效推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線的落實(shí)，貫徹落實(shí)主體功能區(qū)制度、實(shí)施生態(tài)空間用途管制，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、構(gòu)建國家生態(tài)安全格局，健全生態(tài)文明制度體系，推動(dòng)綠色發(fā)展，具有十分重要的時(shí)代意義。

實(shí)際可行性

第一，《意見》的出臺(tái)對(duì)制定《條例》具有重要的指導(dǎo)性。習(xí)近平總書記親自主持審定，由中辦和國辦印發(fā)的《意見》，實(shí)際上為制定統(tǒng)一的《條例》，做了充分的準(zhǔn)備。在我國，黨的政策是立法的靈魂和指導(dǎo)。黨的政策一旦明確，立法的前提條件就基本具備了?！兑庖姟分械闹匾獌?nèi)容，有的就可以直接轉(zhuǎn)化成為《條例》的主要規(guī)定。

CNSphoto供圖

第二，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)“三區(qū)”的保護(hù)有明確規(guī)定。2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》第29條第1款規(guī)定，國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。這是首次以國家法律的形式，肯定了生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)入《環(huán)境保護(hù)法》，這在“三區(qū)”保護(hù)的歷史進(jìn)程中具有重大意義。

第三，目前國務(wù)院和各部門高效運(yùn)轉(zhuǎn)，這是制定《條例》的有利條件。過去幾十年來，我國體制方面一個(gè)很大的問題，就是政府部門之間溝通不暢，甚至相互之間掣肘，運(yùn)行效率低下。這也是多年來雖然一直努力，但至今難以出臺(tái)一部統(tǒng)一的“自然保護(hù)區(qū)域法”的重要原因。如今，我國政府和有關(guān)部門，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，體制合理，依法行政，運(yùn)行順暢，為制定一部統(tǒng)一的《條例》，創(chuàng)造了極為有利的條件。

內(nèi)容構(gòu)想

指導(dǎo)思想和基本原則

制定《條例》，首先要明確正確的指導(dǎo)思想：即要認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的一系列重要論述，全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護(hù)生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的要求，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護(hù)國家生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，要堅(jiān)持科學(xué)劃定，切實(shí)落地；堅(jiān)守底線，嚴(yán)格保護(hù)；部門協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動(dòng)的基本原則。

管理體制

劃定和嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，核心是解決管理體制問題。建立科學(xué)合理的管理體制，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線保護(hù)目標(biāo)的組織保證。而管理體制不合理問題的長期存在，也是困擾生態(tài)保護(hù)工作的最大障礙。從多年來體制實(shí)際運(yùn)行情況看，我國的自然保護(hù)工作分別由環(huán)保、林業(yè)、水利、國土、海洋等機(jī)構(gòu)進(jìn)行分割式管理，政出多門、效率低下、管理資源嚴(yán)重浪費(fèi)的問題十分突出。《意見》明確要求，要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，建立由環(huán)保部、發(fā)改委牽頭的生態(tài)保護(hù)紅線管理協(xié)調(diào)機(jī)制，明確地方和部門責(zé)任。各地要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行，形成加快劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的工作格局。文件的上述規(guī)定，在管理體制上比過去進(jìn)步許多，應(yīng)當(dāng)給予肯定。但是，我國的“三區(qū)”管理，范圍極廣、情況極為復(fù)雜，還有歷史傳統(tǒng)、民族、資金等問題的困擾，客觀上必須要建立堅(jiān)強(qiáng)有力的權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)，而不僅僅是環(huán)保部和發(fā)改委合作就能協(xié)調(diào)的。況且，兩個(gè)平行部門的合作也在現(xiàn)實(shí)中面臨諸多困難。建議國務(wù)院成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，由該委員會(huì)協(xié)調(diào)解決“三區(qū)”劃定和保護(hù)中的重大問題。

在制定《生態(tài)紅線保護(hù)條例》時(shí)，要基本肯定《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中規(guī)定的紅線劃定程序，并根據(jù)實(shí)際情況做微調(diào)，同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定生態(tài)保護(hù)紅線劃定后在特殊情形下的調(diào)整程序。

適用范圍

首先，要明確生態(tài)空間的范圍。根據(jù)《意見》，生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

其次，要明確生態(tài)保護(hù)紅線的范圍。所謂生態(tài)保護(hù)紅線的范圍，是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。

2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》第29條第1款規(guī)定，“國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)?！痹谠摲ㄖ?，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)這三個(gè)區(qū)域，都沒有作出明確的界定。在《意見》中，將“環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)”這兩個(gè)區(qū)域，統(tǒng)稱為“生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域”。從實(shí)質(zhì)看，上述概念的內(nèi)涵是一致的。我們應(yīng)當(dāng)在《意見》和《環(huán)境保護(hù)法》的框架之內(nèi)，明確《條例》適用范圍，妥善處理好《條例》的起草與有關(guān)法規(guī)之間的關(guān)系，如《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等。

劃定程序

關(guān)于紅線的劃定程序，已經(jīng)在《意見》中作出明確的規(guī)定，《條例》在規(guī)定生態(tài)保護(hù)紅線的劃定程序時(shí)，要根據(jù)該文件的精神加以具體化。

《意見》規(guī)定：第一，由環(huán)保部、發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門提出各省生態(tài)保護(hù)紅線空間格局和分布意見，做好跨省域的銜接與協(xié)調(diào)，指導(dǎo)各地劃定生態(tài)保護(hù)紅線。第二，明確生態(tài)保護(hù)紅線可保護(hù)的濕地、草原、森林等生態(tài)系統(tǒng)數(shù)量，并與生態(tài)安全預(yù)警監(jiān)測體系做好銜接。第三，各省要按照相關(guān)要求，建立劃定生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任制和協(xié)調(diào)機(jī)制，明確責(zé)任部門，組織專門力量，制定工作方案，全面論證、廣泛征求意見，有序推進(jìn)劃定工作，形成生態(tài)保護(hù)紅線。第四，環(huán)保部、發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門組織對(duì)各省生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行技術(shù)審核并提出意見，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后由各省級(jí)政府發(fā)布實(shí)施。在各省生態(tài)保護(hù)紅線基礎(chǔ)上，環(huán)保部、發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行銜接、匯總，形成全國生態(tài)保護(hù)紅線，并向社會(huì)發(fā)布。第五，考慮到海洋問題的特殊性，由國家海洋局根據(jù)《意見》制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范，組織劃定并審核海洋國土空間的生態(tài)保護(hù)紅線，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線。

在制定《條例》時(shí)，要基本肯定這個(gè)程序，并可根據(jù)實(shí)際情況做出微調(diào)，同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定生態(tài)保護(hù)紅線劃定后在特殊情形下的調(diào)整程序。

建議首先明確《生態(tài)紅線保護(hù)條例》的地位，目前各類涉及到自然保護(hù)區(qū)管理、風(fēng)景名勝區(qū)管理、地質(zhì)公園管理、森林公園管理、國家公園管理的立法工作，凡是涉及到生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和保護(hù)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)一律停止，以解決立法中政出多門的問題。

嚴(yán)守紅線

關(guān)于如何嚴(yán)格守護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線，總體上要落實(shí)黨政同責(zé)原則，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的剛性約束，形成強(qiáng)有力的紅線管控和激勵(lì)措施。這些管控和激勵(lì)措施，都要在《條例》中規(guī)定下來，具體應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下幾方面：明確屬地管理責(zé)任；明確規(guī)定實(shí)行嚴(yán)格的管控措施；建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺(tái)；開展定期評(píng)價(jià)；強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督；建立和實(shí)施科學(xué)的考核機(jī)制；建立科學(xué)嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。要在《條例》中明確規(guī)定，對(duì)違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求、造成生態(tài)破壞的部門、地方、單位和有關(guān)責(zé)任人員，按照有關(guān)法律法規(guī)和文件實(shí)行責(zé)任追究。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的，實(shí)行終身追責(zé)，責(zé)任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格追責(zé)。筆者分析，違反生態(tài)保護(hù)紅線的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要是行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

建議起草《條例》時(shí)還要強(qiáng)化以下內(nèi)容：一是，要確立生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)先地位，生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，相關(guān)規(guī)劃要符合生態(tài)保護(hù)紅線空間管控要求，不符合的要及時(shí)調(diào)整。空間規(guī)劃編制要將生態(tài)保護(hù)紅線作為重要基礎(chǔ)，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)于國土空間開發(fā)的底線作用。二是，要加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度。財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門加大對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的支持力度，加快健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，完善國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線所在地區(qū)和受益地區(qū)探索建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，共同分擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)。三是，要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，作為山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程的重要內(nèi)容。要明確以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元建立生態(tài)保護(hù)紅線臺(tái)賬系統(tǒng)，制定實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)方案，并采取有效措施加以落實(shí)。

《條例》與相關(guān)立法的關(guān)系

首先，應(yīng)當(dāng)明確：目前各類涉及到自然保護(hù)區(qū)管理、風(fēng)景名勝區(qū)管理、地質(zhì)公園管理、森林公園管理、國家公園管理的立法工作，凡是涉及到生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和保護(hù)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)一律停止，以解決立法中政出多門的問題。

其次， 鑒于生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與保護(hù)涉及到大量少數(shù)民族居住的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)在制度的建立和實(shí)施中考慮到少數(shù)民族的生活習(xí)慣和歷史傳統(tǒng)，故建議生態(tài)保護(hù)紅線制度的制定應(yīng)當(dāng)以社會(huì)學(xué)為基礎(chǔ)，在少數(shù)民族聚集區(qū)劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，應(yīng)當(dāng)照顧少數(shù)民族的特殊性，在立法、執(zhí)法、司法等工作中都要注意結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境習(xí)慣、法律制度。

最后，關(guān)于當(dāng)前先制定《條例》還是直接制定法律的研判，筆者認(rèn)為，鑒于制定法律的程序比較復(fù)雜，而劃定生態(tài)保護(hù)紅線又是在2020年前需要完成的緊迫任務(wù)，因此，應(yīng)當(dāng)盡快將制定本《條例》列入國務(wù)院的立法計(jì)劃，并抓緊實(shí)施。在條件具備時(shí)，可以著手起草相關(guān)的法律。

（作者系天津大學(xué)中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長、天津大學(xué)法學(xué)院院長、國家咨詢委員會(huì)委員）