□孫紅玉

（華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院，湖北武漢 430075）

我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革的內(nèi)涵、理論依據(jù)及完善對(duì)策

□孫紅玉

（華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院，湖北武漢 430075）

我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革是指改革政府包辦包管的供給模式，導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，提高養(yǎng)老資源的配置效率，增強(qiáng)社會(huì)福利水平，滿足社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)多樣化的需求。理論依據(jù)為公共產(chǎn)品理論、福利多元主義理論、委托代理理論?，F(xiàn)階段，我國(guó)出臺(tái)的系列鼓勵(lì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的政策文件給公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革創(chuàng)造了政治條件；養(yǎng)老服務(wù)需求的增加為民營(yíng)化提供了社會(huì)條件；事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)為民營(yíng)化創(chuàng)造了制度條件?，F(xiàn)階段，在我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革中，需要轉(zhuǎn)變改革觀念，創(chuàng)造改革的思想條件；完善監(jiān)督機(jī)制，保障改革的公共價(jià)值取向；健全法律法規(guī)，構(gòu)建改革的制度環(huán)境。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；民營(yíng)化改革；養(yǎng)老服務(wù)完善對(duì)策

隨著我國(guó)老齡化程度的不斷加劇，養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的焦點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題的核心難題是老齡社會(huì)老人總量及其需求的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)供給的增長(zhǎng)速度［1］。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)著“三無(wú)”和“五保”老人①城鎮(zhèn)“三無(wú)”和農(nóng)村“五?！比藛T，分別指城鎮(zhèn)無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，但贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，無(wú)勞動(dòng)能力的，無(wú)生活來(lái)源的人的簡(jiǎn)稱；農(nóng)村“五?！保侵笇?duì)這類人由政府和社會(huì)提供吃，穿、住、醫(yī)、葬等五個(gè)方面保障的簡(jiǎn)稱。因此，城鎮(zhèn)“三無(wú)”和農(nóng)村“五保”對(duì)象實(shí)際上指的是同一類人，只不過(guò)因城鄉(xiāng)分割造成稱謂不同，在城鎮(zhèn)特指其身份，在農(nóng)村指的是保障內(nèi)容。的社會(huì)供養(yǎng)職能，是老年人社會(huì)福利事業(yè)的“最后一道防線”，政府包辦包管的管理體制和封閉運(yùn)行的運(yùn)行機(jī)制與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)［2］，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革已是大勢(shì)所趨。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的研究主要集中在三個(gè)方面：一是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)行管理體制研究。鄭功成（2013）、閆青青（2009）、董紅亞（2012）等學(xué)者指出：我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行政府包辦的管理體制，造成高耗低效，我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的管理體制還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、科層化嚴(yán)重、無(wú)法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展同步。二是關(guān)于我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題，穆光宗（2012）、趙婷婷（2012）、劉博（2012）、黎明和胡斯平（2009）、段江平（2012）等學(xué)者認(rèn)為：我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中，功能定位模糊、行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制并行，導(dǎo)致養(yǎng)老資源配置不合理、福利分配不均。三是我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革路徑研究：劉繼同（2004）將我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革分為承包經(jīng)營(yíng)、內(nèi)部管理、政策環(huán)境、行業(yè)管理、經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離、民辦公助和公建民營(yíng)六大類；閆青青（2009）認(rèn)為我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該實(shí)行“公辦民營(yíng)”“政事分離”；鄭功成（2013）提出應(yīng)該實(shí)行“公辦、公助民辦、民辦”的三軌并行的社會(huì)福利事業(yè)實(shí)施機(jī)制。研究認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該走民營(yíng)化的道路［3］。

現(xiàn)階段，盡管學(xué)界從不同角度對(duì)我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)行分析，但多數(shù)研究往往是就問(wèn)題而論問(wèn)題或泛泛而論的制度分析，對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化問(wèn)題的研究卻十分匱乏，而對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注是直接關(guān)系到老齡化社會(huì)的構(gòu)建，是我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要組成部分。鑒于此，本研究聚焦于我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革問(wèn)題，依次探析公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革的內(nèi)涵、理論依據(jù)，以及改革的有利條件，并針對(duì)性的提出完善對(duì)策和政策建議。本研究期望能給我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化改革提供新的思路。

1 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革的內(nèi)涵及理論依據(jù)

1.1 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革的內(nèi)涵

依據(jù)2013年6月27日民政部頒布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》的規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指為老年人提供集中居住和照料服務(wù)的場(chǎng)所。在我國(guó)，由政府投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱之為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。與之相對(duì)應(yīng)的概念是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，二者區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)是投入資金的來(lái)源和產(chǎn)權(quán)的最終歸屬。①這里的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指政府全額或部分投資，產(chǎn)權(quán)歸政府所有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)階段，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要包括各級(jí)民政部門所直屬的社會(huì)福利院、光榮院、敬老院、養(yǎng)老院，社區(qū)或街道所屬的養(yǎng)老院、敬老院等涉老機(jī)構(gòu)。

而關(guān)于“民營(yíng)化”（Privatization）概念的界定，長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界并未形成一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)［4］。民營(yíng)化始于20世紀(jì)70年代的新公共管理主義，其本質(zhì)在于利用市場(chǎng)機(jī)制的力量，改善公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給績(jī)效，核心理念根植于公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給方式上更多地依賴市場(chǎng)，而更少地依賴于政府。美國(guó)民營(yíng)化學(xué)者E.S.薩瓦斯認(rèn)為，廣義上民營(yíng)化可以理解為更多依靠民間機(jī)構(gòu)、更少依賴政府來(lái)滿足公共需求，它是在產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)”［5］。他指出，民營(yíng)化不僅成為一種管理工具，更是一種社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略［6］。實(shí)踐中，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，公共服務(wù)民營(yíng)化的趨勢(shì)已經(jīng)成為公共服務(wù)供給制度變革的重要路徑之一，成為公共服務(wù)的制度創(chuàng)新和市場(chǎng)發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)過(guò)程［7］。

本文采納民營(yíng)化的廣義的理解，認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化泛指改革政府包辦包管的供給模式，導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，引入社會(huì)資本，提高養(yǎng)老資源的配置效率，增強(qiáng)社會(huì)福利水平，滿足社會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的多樣化的需求。

目前，我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，改革任務(wù)繁重。其民營(yíng)化的內(nèi)容可以從兩方面理解：首先，從存量的角度，民營(yíng)化泛指將已經(jīng)建成并運(yùn)行的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，依據(jù)事業(yè)單位分類改革的要求，改革傳統(tǒng)科層式的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)行政事分離和管辦分離，導(dǎo)入市場(chǎng)化的改革理念，構(gòu)建現(xiàn)代公益性事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；其次，從增量的角度，是指將社會(huì)資本引入新建成的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過(guò)承包、租賃、委托經(jīng)營(yíng)等多種民營(yíng)化形式，引入企業(yè)化管理和運(yùn)行模式，形成公私合作的治理模式。

1.2 我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的理論依據(jù)

我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的理論依據(jù)主要包括公共產(chǎn)品理論、福利多元主義理論以及委托代理理論。

1．2.1 公共產(chǎn)品理論。薩繆爾森在《公共支出的純理論》（Pure Theory of Public Expenditure）一文中，對(duì)公共產(chǎn)品作了最早的定義：當(dāng)每個(gè)人消費(fèi)某種產(chǎn)品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費(fèi)的減少，這種產(chǎn)品或勞務(wù)即為純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)［8］。他認(rèn)為，公共產(chǎn)品有如下兩個(gè)特征：非排他性（Nonexclusiveness），即不能把未滿足公共產(chǎn)品供給者提出的條件的潛在使用者排除在使用者的范圍之外，或“排他裝置”的成本高而經(jīng)濟(jì)上不可行。非競(jìng)爭(zhēng)性(Noncompetitiveness)，即一個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致其他人消費(fèi)公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的減少與降低。公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性導(dǎo)致公共產(chǎn)品消費(fèi)上的“搭便車”現(xiàn)象，也決定了政府提供是最理想的供給制度安排。學(xué)術(shù)界將薩繆爾森對(duì)公共產(chǎn)品的定義稱之為對(duì)公共產(chǎn)品最精確的定義，將符合該定義的物品稱之為純公共產(chǎn)品（Pure Public Goods）［9］。并且認(rèn)為，從某種程度上純公共產(chǎn)品已經(jīng)成為一個(gè)抽象概念，用以作為得出其他結(jié)論的基準(zhǔn)情形，現(xiàn)實(shí)中符合該標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品幾乎不存在，該定義已成為純理論上的定義［10］，現(xiàn)實(shí)中更多是具備公共物品部分定義的非純公共產(chǎn)品，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品②準(zhǔn)公共物品又分為“公共資源”（common resources）和“俱樂(lè)部物品”（clubs goods）,其中前者是指具有非排他性而同時(shí)具有競(jìng)爭(zhēng)性的物品（布朗、杰克遜，1978）；后者是具有非競(jìng)爭(zhēng)性同時(shí)有排他性的商品（布坎南，1965）。（見(jiàn)表1）。

表1 ：公共產(chǎn)品的分類

伴隨著公共產(chǎn)品理論的發(fā)展，對(duì)公共產(chǎn)品的供給制度的研究已突破“利維坦”和“私有化”方案［11］。公共產(chǎn)品的多元供給模式逐漸形成，其中，E.S.薩瓦斯認(rèn)為，公共產(chǎn)品供給制度的關(guān)鍵問(wèn)題是公共產(chǎn)品供給（或安排）和生產(chǎn)相分離，公共產(chǎn)品的供給者是指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，或選擇服務(wù)生產(chǎn)者；公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者指直接組織生產(chǎn)或直接向消費(fèi)者提供產(chǎn)品的主體。E.S.薩瓦斯根據(jù)公共產(chǎn)品供給和生產(chǎn)的不同，將公共產(chǎn)品供給制度劃分為政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)、自我服務(wù)憑單制等十種類型（見(jiàn)表2）。其中，公共部門作為安排者、生產(chǎn)者是私人部門的具體形式，即合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助等形式成為民營(yíng)化的主要表現(xiàn)形式。

表2 ：公共產(chǎn)品提供的制度安排

由上面的分析得知，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)屬于福利性的公共產(chǎn)品。在產(chǎn)品屬性上，同時(shí)具備消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。具體而言，非競(jìng)爭(zhēng)性是指在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的容積范圍內(nèi)，增加一位入住對(duì)象不會(huì)減少或降低其他入住對(duì)象所享受的服務(wù)質(zhì)量；排他性是指能夠通過(guò)有效手段將不符合入住條件的對(duì)象排除在外。顯然，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)滿足上述特征。進(jìn)一步分析可以得知，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)屬于俱樂(lè)部型公共產(chǎn)品，而俱樂(lè)部型公共產(chǎn)品能夠通過(guò)私人部門采取收費(fèi)形式實(shí)現(xiàn)有效供給。綜上所述，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，決定了其供給主體的多元性，而非由政府包辦包管，私人部門介入是必然趨勢(shì)。因此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化是解決我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公共產(chǎn)品理論為我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化提供了強(qiáng)有力的理論依據(jù)。

1.2．2 福利多元主義理論。福利多元主義（Welfare Pluralism）是20世紀(jì)70年代以來(lái)西方社會(huì)政策研究的新范式，該理論的出現(xiàn)是基于20世紀(jì)后半葉西方國(guó)家出現(xiàn)的福利國(guó)家危機(jī)。較早對(duì)福利多元主義進(jìn)行闡述的是1978年英國(guó)發(fā)表的《沃爾芬德的志愿組織的未來(lái)報(bào)告》。該報(bào)告指出，在福利供給中，國(guó)家在福利領(lǐng)域內(nèi)的角色應(yīng)該縮減，福利可以來(lái)源于家庭、市場(chǎng)和志愿者等多元化的福利部門。報(bào)告同時(shí)認(rèn)為，社會(huì)福利應(yīng)該地方分權(quán)化和私營(yíng)化，其目的是克服由于國(guó)家壟斷福利提供而產(chǎn)生的過(guò)于官僚化、集權(quán)化和權(quán)威化。隨后，羅斯對(duì)福利多元主義的理論進(jìn)行了明確的論述，他指出：“社會(huì)福利來(lái)源的多元化，既不能完全依賴市場(chǎng)，也不能完全依賴國(guó)家，福利來(lái)源于國(guó)家、市場(chǎng)、社區(qū)、非政府組織和家庭”［12］。

在我國(guó)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的改革思路與福利多元主義具有相似之處，二者均認(rèn)識(shí)到了政府包攬全部福利供給的缺陷，承認(rèn)了國(guó)家、市場(chǎng)與其他社會(huì)力量在福利輸送中的不同作用，并看到了這些福利來(lái)源渠道之間的合作前景。二者間的相似性使得福利多元主義理念能夠?yàn)槲覈?guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革所借鑒。福利多元主義認(rèn)為，福利服務(wù)可以由國(guó)家、私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織、家庭等主體共同承擔(dān)。在我國(guó)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給任務(wù)正經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代由政府“包辦包管”的模式向多元供給模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。伴隨著我國(guó)人口的老齡化、高齡化的急劇增加，私人部門、社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)的供給中如何起作用？福利多元主義是可借鑒的思維依據(jù)。

1.2.3 委托代理理論。委托代理理論（Principal Agent Theory），或稱激勵(lì)理論（the theory of incentives）。委托代理理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)重要理論模型，其中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對(duì)稱的環(huán)境下，委托人如何以最優(yōu)契約激勵(lì)代理人以實(shí)現(xiàn)彼此間利益的最大化目標(biāo)。委托代理理論緣起于20世紀(jì)20、30年代的美國(guó)管理學(xué)界。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯在實(shí)證研究中提出了關(guān)于所有權(quán)與控制權(quán)相分離的命題。該命題認(rèn)為，在所有權(quán)和控制權(quán)兩權(quán)分離的情況下，會(huì)出現(xiàn)參與者雙方的信息不對(duì)稱，并將由此形成了委托代理關(guān)系，產(chǎn)生了激勵(lì)約束對(duì)方的需求。委托代理理論重點(diǎn)側(cè)重于探索如何在信息不對(duì)稱的前提下構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制，以期能夠?qū)崿F(xiàn)雙方的激勵(lì)相容。

在委托代理理論中，擁有信息優(yōu)勢(shì)的一方為代理人，另一方稱為委托人。在委托代理關(guān)系中，委托人如何使代理人在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)最大限度地按照委托方的利益選擇行為是委托代理理論探究的關(guān)鍵性內(nèi)容。委托人代理理論的假設(shè)條件之一是經(jīng)濟(jì)理性人，即代理人追求自身利益的最大化。另外，加之存在信息的不對(duì)稱性、交易費(fèi)用等外在因素，將造成委托人難以實(shí)現(xiàn)對(duì)代理人的經(jīng)營(yíng)行為的有效監(jiān)督。所以，委托人與代理人之間的關(guān)系會(huì)變得非常復(fù)雜。因此，委托代理理論的重要內(nèi)容之一就是代理人的篩選，包括合同的設(shè)計(jì)、激勵(lì)監(jiān)管等內(nèi)容，以防止雙方特別是代理方為追求自己的利益，而損害委托人的利益。

委托代理理論在我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革中有重要的借鑒價(jià)值和意義。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化過(guò)程中，存在著多重委托代理關(guān)系。首先，政府作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的所有者，將作為委托人，與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者之間存在第一層的委托代理關(guān)系。其次，入住老人作為公民權(quán)利的所有者，將作為委托人，政府作為代理者，兩者之間存在第二重委托代理關(guān)系。因此，政府在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化過(guò)程中，需要就如何選擇合作對(duì)象、設(shè)計(jì)合同、進(jìn)行監(jiān)督等細(xì)則在委托代理理論的指導(dǎo)下，進(jìn)行過(guò)程的設(shè)計(jì)，從而達(dá)到激勵(lì)相容的目的，使雙方福利達(dá)到最大化。

2 我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的有利條件

2.1 政策文件的頒布為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化提供了政治條件

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革高度重視，一系列政策文件的密集頒布為我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化提供了政治條件。2013年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）提出“積極鼓勵(lì)民間資本通過(guò)委托管理等方式，運(yùn)營(yíng)公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”。同年，民政部、發(fā)改委聯(lián)合頒布《關(guān)于開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的通知》（民辦發(fā)〔2013〕23號(hào)），提出“著力解決養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)體系不完善、社會(huì)力量參與不足和市場(chǎng)監(jiān)管不到位等突出問(wèn)題，破除阻礙養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制約束和政策障礙，使市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中發(fā)揮決定性作用?！薄爸С稚鐣?huì)力量運(yùn)營(yíng)公有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，制定建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等引導(dǎo)扶持政策，重點(diǎn)開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)”。同年12月，民政部頒布了《關(guān)于開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕369號(hào)），指出“推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)、探索提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制”。2015年,民政部、發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（民發(fā)〔2015〕33號(hào)）明確提出：“鼓勵(lì)將政府投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是新建機(jī)構(gòu)，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，以承包、聯(lián)營(yíng)、合資、合作等方式，交由社會(huì)力量來(lái)運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化。有條件的地方，可穩(wěn)妥開(kāi)展把專門面向社會(huì)提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或社會(huì)組織的試點(diǎn)工作，完善法人治理結(jié)構(gòu)?！迸c此同時(shí)，地方政府也相應(yīng)提出試點(diǎn)方案，進(jìn)行試點(diǎn)探索。其中，北京市于2015年率先頒布了《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見(jiàn)》（京政辦發(fā)〔2015〕8號(hào)）、《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)實(shí)施辦法》（京民福發(fā)〔2015〕268號(hào)）、《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理暫行辦法》（京民福發(fā)〔2015〕270號(hào)）等規(guī)范性文件。其他地方也相繼頒布了相關(guān)政策文件。

系列政策文件的頒布為我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化提供了強(qiáng)大的政治條件，明確了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的目的是為了破解約束養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展體制機(jī)制，使市場(chǎng)在養(yǎng)老資源的配置中發(fā)揮決定作用；改革的途徑是引入社會(huì)資本進(jìn)入公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域。

2.2 養(yǎng)老服務(wù)需求的增加為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化提供了社會(huì)條件

隨著我國(guó)老齡化程度的不斷加劇，高齡、失能、半失能等老人群體將日益增多，據(jù)我國(guó)首份《中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，我國(guó)60歲及以上老年人達(dá)到22 200萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口14 386萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.5%①2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，民政部網(wǎng)站http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607/20160700001136.shtml。，預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，從2001年到2020年，我國(guó)處于快速人口老齡化階段，平均每年增加的老年人數(shù)量超過(guò)600萬(wàn)；到2020年前后我國(guó)將開(kāi)始進(jìn)入人口老齡化高峰，老年人口將達(dá)到2.55億，人口老齡化水平將達(dá)到17.78%［13］。

在老齡、高齡老人增加的同時(shí)，老年人的養(yǎng)老觀念正在改變，老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿也逐漸增加。據(jù)中國(guó)老齡科學(xué)研究中心（2010年）的數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，在未來(lái)我國(guó)對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求人數(shù)將持續(xù)上升，到2050年將達(dá)到77萬(wàn)余人（見(jiàn)圖1）。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的增加將帶動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)。由此可見(jiàn)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的增加為我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化創(chuàng)造了良好的社會(huì)條件。

2.3 事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)為民營(yíng)化創(chuàng)造了制度條件

圖1 ：中國(guó)城市地區(qū)護(hù)理型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的老年人需求量預(yù)測(cè)

我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大部分隸屬于民政部門所屬公益性事業(yè)單位。而事業(yè)單位的分類改革始終在不斷推進(jìn)，給我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化創(chuàng)造了制度條件。事業(yè)單位的分類改革始于黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》的實(shí)施。意見(jiàn)指出，按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的原則，改革包括公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)各類公益性事業(yè)單位，強(qiáng)化其公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管。至此，以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為代表的公益性事業(yè)單位的改革進(jìn)程不斷推進(jìn)。2011年頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2011〕），指出公益性事業(yè)單位應(yīng)該“實(shí)行行政事分開(kāi)、管辦分離的管理體制；健全法人治理結(jié)構(gòu)；深化人事制度改革；深化收入分配制度改革；推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度等改革?！蔽募螅怨k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為代表的公益性事業(yè)單位需要理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系；在治理結(jié)構(gòu)上，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)；在人員管理方面，需要健全靈活的用人制度；在收入分配制度方面，要求完善激勵(lì)約束機(jī)制。以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主的事業(yè)單位改革進(jìn)一步深化，實(shí)踐中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸與主管單位脫離，實(shí)行管辦分開(kāi)，機(jī)構(gòu)逐步完善了事業(yè)單位法人結(jié)構(gòu)模式。2015年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào))，該政策的頒布從社會(huì)保障制度方面為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革掃清了障礙。

綜上所述，事業(yè)單位分類改革的逐步推進(jìn)，分別從管理體制方面、人事制度方面、治理結(jié)構(gòu)方面和社會(huì)保障方面給我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化提供了制度性的保證。

3 我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的完善對(duì)策

3.1 轉(zhuǎn)變改革觀念，創(chuàng)造公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革的思想條件

我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革需要轉(zhuǎn)變觀念，為改革創(chuàng)造思想條件。

首先，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革不等于私有化。民營(yíng)化是指打破公共服務(wù)由政府壟斷供給的格局，導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，激勵(lì)民間資本積極參與，以提高公共服務(wù)的供給效率，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給從公到私的動(dòng)態(tài)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)形式包括政府撤資、政府淡出、政府購(gòu)買、委托代理、管理外包、租賃等形式。而私有化的本質(zhì)屬性在于產(chǎn)權(quán)的變更，是所有權(quán)的變更，強(qiáng)調(diào)所有權(quán)從公共部門轉(zhuǎn)移到私人部門［14］。因此，民營(yíng)化的概念不同于私有化，民營(yíng)化強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給改革的過(guò)程，而私有化強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的變化的狀態(tài)。根據(jù)民政部2012年頒布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》(民發(fā)〔2012〕129號(hào))的文件規(guī)定：“鼓勵(lì)將政府投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是新建機(jī)構(gòu)，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，以承包、聯(lián)營(yíng)、合資、合作等方式，交由社會(huì)力量來(lái)運(yùn)營(yíng)”。文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要保持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)不變。顯而易見(jiàn)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化改革不等于私有化。

其次，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化改革不同于公共基礎(chǔ)事業(yè)領(lǐng)域中的民營(yíng)化改革。我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化改革屬于社會(huì)福利領(lǐng)域中的改革，其改革不同于公共基礎(chǔ)事業(yè)領(lǐng)域的改革。究其原因，一方面，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給屬于福利性事業(yè)，其產(chǎn)品屬性決定了行業(yè)的微利性。據(jù)2015年發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率高達(dá)48%，在被訪養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，有利潤(rùn)盈余的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例為19.4%，32.5%的機(jī)構(gòu)虧損，48.1%的機(jī)構(gòu)基本持平。而我國(guó)公共事業(yè)領(lǐng)域所提供的產(chǎn)品或服務(wù)多數(shù)屬于自然壟斷性的產(chǎn)品，其產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性決定了企業(yè)獲取超額利潤(rùn)的可能性。另一方面，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的服務(wù)群體具有特殊性，服務(wù)對(duì)象多數(shù)屬于高齡、失能或半失能的老年人群體，無(wú)法有效表達(dá)服務(wù)需求，因此，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)需要強(qiáng)調(diào)企業(yè)文化和道德關(guān)懷，要求經(jīng)營(yíng)者和服務(wù)人員擁有強(qiáng)烈的責(zé)任心。所以，在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革中除了要求經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和專業(yè)能力外，更需要將經(jīng)營(yíng)者的社會(huì)責(zé)任感列為考察范圍。

3.2 完善監(jiān)督機(jī)制，保障公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的公共價(jià)值取向

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，具備公共價(jià)值取向。民營(yíng)化的目的是將民間資本引人到公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中來(lái)，提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給效率，增加社會(huì)福利水平。但民營(yíng)化作為本質(zhì)上“親市場(chǎng)”的改革工具，天然繼承了市場(chǎng)的稟性與基因。資本具有逐利性，與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的公共價(jià)值必然存在沖突，需要加強(qiáng)政府規(guī)則，完善監(jiān)管機(jī)制，最大程度地保障我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的公共價(jià)值取向。首先，構(gòu)建對(duì)入住對(duì)象的資格監(jiān)管體系，以保證低收入、失能老人的優(yōu)先入住權(quán)。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，需要對(duì)入住資格指標(biāo)體系進(jìn)行科學(xué)構(gòu)建，篩選入住對(duì)象，以保證低收入、高齡、失能老人的入住權(quán)。其次，對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格方面的監(jiān)管。針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)問(wèn)題，2015年，國(guó)家發(fā)改委與民政部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕129號(hào)），提出“積極探索公建民營(yíng)等方式運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理模式”“公建民營(yíng)方式運(yùn)行的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由運(yùn)營(yíng)方依據(jù)委托協(xié)議等合理確定……”事實(shí)上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化以后的收費(fèi)尚未形成統(tǒng)一的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中收費(fèi)名目繁多，標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，增加了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公共價(jià)值缺失的風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的價(jià)格監(jiān)督體系是保障公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公共價(jià)值取向的重要保證。

3.3 健全法律法規(guī)，構(gòu)建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的制度環(huán)境

現(xiàn)階段，我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革的制度環(huán)境不健全。表現(xiàn)為現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化方面的法律法規(guī)的缺失，阻礙了我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的順利實(shí)施。例如，在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革合作對(duì)象的篩選標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)程方面，至今尚無(wú)明確的法律法規(guī)。而根據(jù)《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（民發(fā)〔2015〕33號(hào)）的規(guī)定，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的合作對(duì)象要通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)確定。我國(guó)現(xiàn)行的《招投標(biāo)法》頒布于1999年，該法主要應(yīng)用于基礎(chǔ)工程方面招投標(biāo)，其招標(biāo)過(guò)程，無(wú)論是對(duì)投標(biāo)人的資質(zhì)要求還是項(xiàng)目本身的運(yùn)作方面都非常復(fù)雜，不符合養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的招標(biāo)過(guò)程，成本過(guò)高。因此，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，管理者往往根據(jù)經(jīng)驗(yàn)選擇合作對(duì)象，采取探索公開(kāi)招募、內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)等多種方式選擇合作對(duì)象，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的合作對(duì)象的選取，具有隨意性和偶然性；另外，在招標(biāo)過(guò)程方面，同樣存在程序不規(guī)范，操作透明性差的問(wèn)題，為公私雙方的合謀行為留下空間。因此，健全和完善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革的法律法規(guī)制度，能夠保證民營(yíng)化過(guò)程的規(guī)范性，為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革提供良好的制度環(huán)境。

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責(zé)任編輯梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.026

C913.6

A

1004-0544（2017）05-0144-06

孫紅玉(1980-),女,湖北武漢人,華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士生。