潘長(zhǎng)勝 趙星宇／江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法 推進(jìn)依法行政

潘長(zhǎng)勝 趙星宇／江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)

法律是治國(guó)之重器,良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出:“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。”長(zhǎng)期以來，江蘇省高度重視農(nóng)業(yè)立法工作，目前全省現(xiàn)行有效的涉農(nóng)地方性法規(guī)共34件、涉農(nóng)規(guī)章共12件，其中省級(jí)法規(guī)16件、規(guī)章6件，初步形成了以國(guó)家涉農(nóng)大法為主體、以地方性涉農(nóng)法規(guī)為骨干、以政府性涉農(nóng)規(guī)章為補(bǔ)充、以相關(guān)規(guī)范性文件為輔助的全方位、多層次的農(nóng)業(yè)法律規(guī)范體系。

一、農(nóng)業(yè)立法工作的主要經(jīng)驗(yàn)

多年來，江蘇省堅(jiān)持以改革為引領(lǐng)、以發(fā)展為主題、以創(chuàng)新為動(dòng)力，注重農(nóng)業(yè)立法的科學(xué)性、前瞻性、針對(duì)性和可操作性。總結(jié)江蘇農(nóng)業(yè)立法的主要經(jīng)驗(yàn)，大體可以歸納為“四個(gè)堅(jiān)持、四個(gè)重視”：

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，重視調(diào)查研究。多年來，江蘇始終以解決問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持“不調(diào)研、莫立法”，高度重視調(diào)查研究在立法工作中的基礎(chǔ)性作用。省人大和省政府及其相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)每年都會(huì)安排專門時(shí)間就農(nóng)業(yè)立法工作深入基層調(diào)查研究。近年來，就《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》 《江蘇省濕地保護(hù)條例》以及《江蘇省實(shí)施〈農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法〉辦法》等多部涉農(nóng)地方性法規(guī)赴省內(nèi)各地乃至兄弟省份開展調(diào)研考察，使立法內(nèi)容最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，讓基層百姓有機(jī)會(huì)對(duì)立法的科學(xué)性、合理性、可行性建言獻(xiàn)策、“評(píng)頭論足”、發(fā)表觀點(diǎn)。

（二）堅(jiān)持地方特色、重視立法質(zhì)量。彰顯地方特色是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，江蘇省農(nóng)業(yè)立法工作一直秉持“不抵觸、有特色、可操作”的原則，從地方實(shí)際情況出發(fā)，突出地方特色、突出解決問題，在充分了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、農(nóng)村實(shí)際的基礎(chǔ)上，在不違背國(guó)家立法的前提下，進(jìn)一步細(xì)化國(guó)家農(nóng)業(yè)立法的原則性規(guī)定，使國(guó)家立法和地方立法在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)法律原則、法律精神、法律制度與江蘇省農(nóng)村社會(huì)的無縫對(duì)接。比如：蘇州地處江南水網(wǎng)地區(qū)，河湖眾多、濕地資源分布廣泛、類型多樣化且有濃厚的區(qū)域特色，亟需保護(hù)好當(dāng)?shù)靥赜械臐竦厣鷳B(tài)環(huán)境。《蘇州市濕地保護(hù)條例》的頒布實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)了自然濕地的搶救性保護(hù)，有效遏制了濕地資源的減少和退化，從而使該市自然濕地保護(hù)率從2010年的8%提高到了目前的53.8%，位居全省第一。

（三）堅(jiān)持科學(xué)評(píng)價(jià)，重視立法評(píng)估。地方立法后評(píng)估制度，是提高立法質(zhì)量的重要途徑。多年來，除省政府法制辦組織專家每年舉辦數(shù)次立法后評(píng)估活動(dòng)外，江蘇省農(nóng)業(yè)系統(tǒng)也結(jié)合自身實(shí)際，不定期地邀請(qǐng)法學(xué)專家適時(shí)開展農(nóng)業(yè)地方性法規(guī)的后評(píng)估，對(duì)農(nóng)業(yè)法規(guī)的合法性、規(guī)范性、可操作性進(jìn)行分析、點(diǎn)評(píng)。目前南京、無錫、徐州等地均已為立法后評(píng)估工作建章立制，各地出臺(tái)的《立法后評(píng)估辦法》系統(tǒng)規(guī)定了立法后評(píng)估的主體、對(duì)象、目的、程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。江蘇省在涉農(nóng)法規(guī)規(guī)章頒布實(shí)施后，通過立法后評(píng)估工作的及時(shí)跟進(jìn)，為現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章的及時(shí)修改完善與清理廢止提供了重要參考依據(jù)。

（四）堅(jiān)持民主立法，重視專家意見。長(zhǎng)期以來，江蘇省始終將公眾參與和專家論證直接引入地方立法全過程，堅(jiān)持民主立法、開門立法。堅(jiān)持聽取主管部門意見與人民群眾意見相結(jié)合、聽取基層工作者的意見與專家學(xué)者的意見相結(jié)合、聽取法律工作者意見與非法律工作者意見相結(jié)合，集思廣益、凝聚共識(shí)。在立法過程中注重從基層、群眾和管理相對(duì)人的意見中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，使地方立法決策更加接地氣、增底氣，盡量全面反映不同利益群體的意愿訴求，確保立法工作的公正、公開、公平。例如《鹽城市農(nóng)作物秸稈綜合利用條例》在起草過程中，主動(dòng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、農(nóng)民代表、法律顧問等群體參與討論論證，專家學(xué)者以及代表們提出的意見建議基本都被立法機(jī)關(guān)吸收。實(shí)施后的《條例》，使鹽城在全省率先走出了一條卓有成效的農(nóng)作物秸稈綜合利用之路，成為江蘇省乃至全國(guó)農(nóng)作物秸稈綜合利用立法的重要典范。

二、農(nóng)業(yè)立法面臨的主要困難

盡管江蘇省農(nóng)業(yè)立法取得了明顯成效，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但是與建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)相比，與適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的更高要求相比,還存在以下一些矛盾與問題：

一是上位法的空白給地方立法帶來一定難度。農(nóng)業(yè)地方立法不越權(quán)、不越位、不與上位法相抵觸，是地方立法的一項(xiàng)重要原則。國(guó)家上位法對(duì)地方立法具有重要的指引功能，農(nóng)業(yè)地方立法工作應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格做到依法立法，防止出現(xiàn)超越地方立法權(quán)限的情況，特別是在涉及有關(guān)刑事責(zé)任的設(shè)定、行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制的設(shè)立等方面，必須準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)國(guó)家立法的原意，嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定，不可為了地方行政管理工作的實(shí)際需要而設(shè)定超出法定權(quán)限的條款。但目前在糧食法、扶貧法、農(nóng)業(yè)投入法、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法等領(lǐng)域，國(guó)家立法尚屬空白，在一定程度上造成了地方立法工作的被動(dòng)和迷茫。

二是農(nóng)業(yè)法律規(guī)范的執(zhí)行力不是太強(qiáng)。法律通常包含法律原則和法律規(guī)則，法律原則是法律精神的集中體現(xiàn)；法律規(guī)則側(cè)重規(guī)范和約束，是對(duì)具體權(quán)利義務(wù)及其法律后果的規(guī)范，操作性較強(qiáng)。法律原則和法律規(guī)則都是法律的重要內(nèi)容，相輔相成。但由于多種原因，現(xiàn)行的一些農(nóng)業(yè)法律規(guī)范中原則性和指導(dǎo)性的規(guī)定較多，具體的法律規(guī)則偏少，可操作性不強(qiáng)，和刑法、訴訟法等執(zhí)行力很強(qiáng)的其他部門法相比，農(nóng)業(yè)立法往往成為“豆腐法” “棉花法”，進(jìn)而加劇了農(nóng)業(yè)部門的弱勢(shì)地位和法律執(zhí)行上的不嚴(yán)肅、不到位。

三是一些立法賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)行政處罰的裁量權(quán)過大，不便操作。比如全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)2011年頒布的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（二）》明確指出：在規(guī)定處以一定幅度的數(shù)額罰款時(shí),最低數(shù)額與最高數(shù)額之間一般不超過十倍。而《中華人民共和國(guó)種子法》第七十三條第五款規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門處理侵犯植物新品種權(quán)案件時(shí)，對(duì)貨值金額不足五萬元的，有權(quán)處一萬元以上二十五萬元以下罰款。此處的罰款最低數(shù)額與最高數(shù)額之間達(dá)到了二十五倍，容易造成行政處罰的畸輕畸重，甚至助長(zhǎng)人情執(zhí)法、徇私枉法等腐敗現(xiàn)象的滋生。

四是農(nóng)業(yè)立法的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)地位尚未得到一些地方領(lǐng)導(dǎo)重視。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的立法在國(guó)家層面得到了比較好的重視，但到了地方，由于受到短期利益的影響，農(nóng)業(yè)立法一般不是部門中心工作，也不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)，農(nóng)業(yè)立法工作難以列入政府有關(guān)部門的重要議事日程。部分地方的農(nóng)業(yè)立法工作缺少必要的立法經(jīng)費(fèi)、立法人才、技術(shù)裝備等條件，一定程度上也加劇了一些地方領(lǐng)導(dǎo)的立法畏難情緒。

三、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)立法的主要思路

重視并加強(qiáng)新形勢(shì)下的農(nóng)業(yè)立法工作，應(yīng)以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》為指導(dǎo)，以農(nóng)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的立法工作為重點(diǎn)，在“不抵觸、有特色、可操作”的原則下，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)立法的創(chuàng)新性和實(shí)用性，著力構(gòu)建并完善系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的農(nóng)業(yè)法律制度體系。

（一）匡正正義、秉持公正。黨的十八屆四中全會(huì)決定指出：“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有序防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。”農(nóng)業(yè)立法的宗旨在于建設(shè)和維護(hù)良好的“三農(nóng)”發(fā)展秩序和發(fā)展環(huán)境，想方設(shè)法增加農(nóng)民福祉，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向好發(fā)展，而不是政府部門之間權(quán)力和利益的分配與再分配。因此，農(nóng)業(yè)立法不僅要規(guī)范行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)，更要規(guī)范政府農(nóng)業(yè)部門間的職權(quán)與責(zé)任。通過立法，進(jìn)一步規(guī)范、制約、監(jiān)督政府農(nóng)業(yè)部門的權(quán)力，保證正確行使權(quán)力、防止權(quán)力濫用。

（二）重視人才、開門立法。立法工作者的個(gè)人素質(zhì)，立法工作隊(duì)伍的整體水平，都對(duì)立法質(zhì)量的提高有著非常重要的影響。因此，在農(nóng)業(yè)立法過程中，應(yīng)盡可能地吸納部門法律顧問、專業(yè)律師或其他法律工作者參與立法的調(diào)研、起草工作，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、院校老師、社會(huì)公眾以及法制工作者一道參與立法聽證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，使頒布實(shí)施的農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)更科學(xué)合理、簡(jiǎn)便可行。

（三）完善機(jī)制、提升質(zhì)量。法律規(guī)范在實(shí)施一段時(shí)間后，立法機(jī)關(guān)對(duì)其合法性、管用性、可操作性、實(shí)施效果等方面進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，通過檢驗(yàn)立法質(zhì)量，使立法工作者明得失、鑒高低，并可以從評(píng)估中總結(jié)提煉規(guī)律性的經(jīng)驗(yàn)，用來指導(dǎo)今后的立法工作。要繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)業(yè)立法的后評(píng)估工作，廣泛吸收人大、政府法制工作者、法律顧問團(tuán)隊(duì)、高等院校法制力量、社會(huì)公眾定期參與法律法規(guī)規(guī)章的后評(píng)估工作，形成制度長(zhǎng)期堅(jiān)持。

（四）加強(qiáng)宣傳、正確引導(dǎo)。宣傳法律是法制工作者義不容辭的責(zé)任，對(duì)新頒布的法律規(guī)范及時(shí)作出權(quán)威解讀，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，使各方面準(zhǔn)確理解立法的背景、目的和法律的原則、內(nèi)容和精神，是提高法律實(shí)效的重要途徑。充分利用“國(guó)家憲法日(12月4日)”、12月份法治宣傳月、“三農(nóng)大講堂”、農(nóng)業(yè)法制例行培訓(xùn)等系列平臺(tái)，扎實(shí)推進(jìn)法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)，加強(qiáng)法治文化建設(shè)。借助報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體力量和優(yōu)勢(shì)，加大農(nóng)業(yè)立法宣傳力度，正確引導(dǎo)輿論、凝聚社會(huì)共識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、支持和參與農(nóng)業(yè)立法的良好氛圍。

四、做好新時(shí)期農(nóng)業(yè)立法工作的幾點(diǎn)建議

為科學(xué)、民主、規(guī)范、有效地做好農(nóng)業(yè)立法工作，使出臺(tái)的農(nóng)業(yè)法律規(guī)范更具科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性。因此，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)立法的頂層設(shè)計(jì)。農(nóng)業(yè)部是全國(guó)最高農(nóng)業(yè)行政主管部門，是涉農(nóng)法律、行政法規(guī)起草修訂工作中的重要參與機(jī)關(guān)，是全國(guó)農(nóng)業(yè)部門規(guī)章的制定機(jī)關(guān)，建議農(nóng)業(yè)部適時(shí)將全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院的涉農(nóng)立法動(dòng)態(tài)、立法信息及時(shí)、準(zhǔn)確傳遞到地方，以便于地方政府及其工作部門精準(zhǔn)配合國(guó)家立法機(jī)關(guān)做好農(nóng)業(yè)立法工作。

（二）規(guī)范行政處罰的自由裁量權(quán)。鑒于有的法律條文賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)行政處罰的自由裁量權(quán)過大，容易造成行政處罰的畸輕畸重、隨意任性的情形，建議上級(jí)立法機(jī)關(guān)和農(nóng)業(yè)主管部門在以后的涉農(nóng)法律、法規(guī)起草修訂過程中，建立健全農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)客觀公正行使的有效制度，防止執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員濫用行政處罰權(quán)。

（三）加快農(nóng)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的立法進(jìn)程。黨的十八屆五中全會(huì)決定指出：“加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法，堅(jiān)持立改廢釋并舉，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，加快形成完備的法律規(guī)范體系?！蔽覈?guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)法律規(guī)范，大多是上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初制定的，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡色彩較濃，不少法律規(guī)范已不適應(yīng)當(dāng)前深化農(nóng)村改革和推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實(shí)需要，亟需修改，如土地管理法、農(nóng)村土地承包法、農(nóng)民專業(yè)合作社法等等。還有一些重要領(lǐng)域的立法尚屬空白，如糧食法、扶貧法、農(nóng)業(yè)投入法、土壤污染防治法等等，農(nóng)業(yè)立法任務(wù)相當(dāng)繁重。因此，重視并加快農(nóng)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的立法進(jìn)程顯得尤為重要而迫切。

(四)定期組織立法培訓(xùn)。全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法治省和依法治農(nóng)，必須堅(jiān)持立法先行。立法培訓(xùn)是地方立法工作的重要組成部分，是貫徹落實(shí)《立法法》的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，是提高地方立法工作水平的有效途徑。通過組織立法培訓(xùn)學(xué)習(xí)、深入研究、互動(dòng)交流，能夠深化對(duì)立法工作重要性的認(rèn)識(shí)、保證立法工作的正確方向，有利于立法工作者準(zhǔn)確把握立法重點(diǎn)、提高立法創(chuàng)新能力、不斷提高立法質(zhì)量、積極審慎推進(jìn)地方立法。農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)從戰(zhàn)略和全局的高度充分認(rèn)識(shí)做好地方立法培訓(xùn)的重要意義，把定期組織立法培訓(xùn)工作做細(xì)做實(shí)做好?！?/p>