□浙江省土地整理中心 張晟偉 陳新明

杭州市耕地質(zhì)量情況調(diào)查與研究

□浙江省土地整理中心 張晟偉 陳新明

一、前言

農(nóng)用地分等定級是指通過定量指標科學量化農(nóng)用地數(shù)量、質(zhì)量及其分布，確定農(nóng)用地質(zhì)量等級，從而有利于統(tǒng)一掌握農(nóng)用地質(zhì)量分布格局，為劃定永久基本農(nóng)田保護區(qū)、開展土地整治及實現(xiàn)耕地占補平衡中的質(zhì)量平衡提供科學依據(jù)。農(nóng)用地等級是對農(nóng)用土地自然生產(chǎn)力與土地生產(chǎn)的社會、經(jīng)濟和環(huán)境條件的綜合評價。通過農(nóng)用土地的分等、定級與估價，建立完善的農(nóng)用地質(zhì)量價格體系，有助于實現(xiàn)農(nóng)村集體土地、按質(zhì)分配、農(nóng)地征用按質(zhì)補償、農(nóng)村集體土地使用流轉按質(zhì)論價。

農(nóng)用地分等定級是農(nóng)用地科學管理、綜合整治的基礎，對區(qū)域的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展意義重大。它將在土地數(shù)量、質(zhì)量、權屬統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)計和登記制度的建立上滿足土地資源信息的社會化服務，以及經(jīng)濟社會發(fā)展及國土資源數(shù)量質(zhì)量并重管理的需要方面發(fā)揮重要的作用。

本文以杭州市各縣（市、區(qū)）2011年度耕地質(zhì)量等別補充完善成果和2013、2014年度更新成果為基礎，分析了杭州市耕地質(zhì)量的現(xiàn)狀及其特點，討論了耕地質(zhì)量等別成果的應用潛力，針對杭州市耕地占補平衡方面的問題，著重探討了占補平衡中等級折算的可能性。

▲圖1 杭州市耕地質(zhì)量各等別面積情況

二、杭州市耕地質(zhì)量現(xiàn)狀及變化

1.杭州市耕地質(zhì)量現(xiàn)狀

根據(jù)杭州市各縣（市、區(qū)）耕地質(zhì)量等別2014年度更新數(shù)據(jù)，從利用等別的角度來分析，杭州市耕地質(zhì)量等別主要為4-12等，以6-8、10-11等為主，各等別的面積情況如圖1。

其中：主城區(qū)（包括下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)和濱江區(qū)）為6-9等，蕭山區(qū)為4-8等，余杭區(qū)為6-10等，富陽區(qū)為9-12等，臨安市為10-12等，建德市為10-12等，桐廬縣為9-12等，淳安縣為9-12等。

2.杭州市2011-2014年間耕地質(zhì)量等別變化情況

2011年與2014年相比，從利用等別的面積變化來分析，杭州市耕地的質(zhì)量總體呈下降趨勢，其中：四到九等的面積呈減少的趨勢，七等和八等減少較多，分別減少了1584.14和991.55公頃；而十等到十二等則呈增加的趨勢，其中十和十一等增加的面積在200公頃以上，具體變化情況見圖2。

從2011-2013和2013-2014兩個時段來分析，盡管總的變化趨勢與2011-2014年的趨勢類似，但2013-2014年的變化要比2011-2013年的小，其各等別的變化情況如圖3、圖4所示。

在2011-2014年期間，耕地質(zhì)量等級變化呈現(xiàn)出較明顯的占優(yōu)補劣趨勢。其中主城區(qū)減少了547.01公頃，六到九等均有減少；蕭山區(qū)減少了1597.01公頃，七等和八等減少為主；余杭區(qū)減少了1247.06公頃，七等減少最多，其次是八等；相反富陽區(qū)增加了124.65公頃，其中九等、十一等和十二等略有減少，十等有所增加；臨安市減少了113.47公頃，十等減少較多；建德市增加了145.01公頃，其中十等略有減少，十一和十二等有所增加；桐廬縣增加了112.76公頃，其中九、十一和十二等增加，十等減少；淳安縣增加了404.99公頃，從九到十二等均有所增加。

▲圖2 杭州市耕地質(zhì)量等別變化情況

▲圖3 2013-2014年面積變化

▲圖4 2011-2013年面積變化

三、杭州市耕地質(zhì)量特點

從杭州市各縣（市、區(qū)）耕地質(zhì)量等別成果來分析，無論是自然質(zhì)量等還是利用等、經(jīng)濟等，全市大致可以劃分為2個組，主城區(qū)、蕭山區(qū)、余杭區(qū)為一組，等別均較好，質(zhì)量較高，特別是蕭山區(qū)；富陽區(qū)、臨安市、建德市、桐廬縣和淳安縣為一組，質(zhì)量較差，等別明顯要低。因此，從全市來看，耕地質(zhì)量出現(xiàn)了明顯的不平衡。

對杭州市各縣（市、區(qū)）耕地質(zhì)量等別差異的原因進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，各縣（市、區(qū)）的土地利用系數(shù)和土地經(jīng)濟系數(shù)盡管存在一定的差異，但仍然比較接近，說明主城區(qū)和蕭山、余杭兩區(qū)在利用等別和經(jīng)濟等別上與其他五縣（市、區(qū)）的差異，主要是由自然質(zhì)量等別的差異引起的。而自然質(zhì)量等別的差異中，主要是由于光溫（氣候）潛力區(qū)和耕作制度的差異引起的，主城區(qū)和蕭山、余杭兩區(qū)的光溫（氣候）潛力區(qū)為長江中下游區(qū)的沿江平原區(qū)，屬于一級區(qū)，耕作制度為一年三熟，而其他五縣（市、區(qū)）的光溫（氣候）潛力區(qū)為江南區(qū)的東部丘陵區(qū)，屬于二級區(qū)，耕作制度為一年二熟。因此，杭州市耕地質(zhì)量等別的差異中，存在著人為劃分的因素。

四、耕地質(zhì)量成果應用潛力

由于耕地質(zhì)量等別成果是以農(nóng)用地分等理論與方法為基礎，綜合應用土地的自然評價、適宜性評價、利用評價和經(jīng)濟評價的理論和方法，通過光溫（氣候）生產(chǎn)潛力指數(shù)、標準耕作制度、產(chǎn)量比系數(shù)、指定作物最大產(chǎn)量、產(chǎn)量—成本指數(shù)等參數(shù)，將分等指數(shù)縱向集成，因此，該成果具有綜合性。既能反映耕地作物最大的生產(chǎn)潛力，又能反映土地平均利用水平下耕地的生產(chǎn)效益水平，還能反映在平均經(jīng)濟投入水平下耕地的生產(chǎn)效益水平，成果具有多目標性，因而具有廣泛的應用潛力。結合當前土地資源管理方面的工作，耕地質(zhì)量等別成果將可以在以下幾個方面發(fā)揮重要作用。

1.在土地利用總體規(guī)劃修改完善中的應用

土地利用總體規(guī)劃編制的一個重要目的就是保證土地資源的可持續(xù)利用和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，首先要切實保護耕地，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，耕地質(zhì)量等別成果將提供耕地質(zhì)量的可比性，充實地籍管理信息系統(tǒng)，并能利用分等成果開展土地整治、調(diào)整農(nóng)業(yè)結構、提高土地利用集約化水平、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，為理順土地價格體系、培育完善土地市場，促進土地資源合理分配，開展土地整治、土地征用補償、農(nóng)村集體土地使用權流轉等工作提供依據(jù)；為科學量化土地數(shù)量、質(zhì)量的分布，實施區(qū)域耕地占補平衡制度和基本農(nóng)田保護制度提供依據(jù)。

2.在永久基本農(nóng)田劃定中的應用

依據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》規(guī)定的標準耕作制度，指定作物和有關參數(shù)，統(tǒng)一進行農(nóng)用地自然質(zhì)量分和質(zhì)量等指數(shù)的計算，通過對產(chǎn)量比系數(shù)、土地利用系數(shù)和土地經(jīng)濟系數(shù)的逐級修正，采用“因素法”對耕地的質(zhì)量優(yōu)劣進行綜合評價，確定耕地的自然質(zhì)量等、土地利用等和經(jīng)濟等。耕地質(zhì)量等別成果可將區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用地按質(zhì)量進行分等評價，直觀地反映在農(nóng)用地土地利用現(xiàn)狀圖上，方便統(tǒng)一掌握農(nóng)用地質(zhì)量分布格局，為永久基本農(nóng)田的劃定提供科學的依據(jù)。

3.在耕地占補平衡中的應用

近年來，黨中央、國務院高度重視耕地保護工作。為全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，中共中央 國務院下發(fā)《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號），要求各地充分認識保護耕地的極端重要性，按照黨中央、國務院決策部署，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護。同時，通過建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，定期對全國耕地質(zhì)量和產(chǎn)能水平進行全面評價并發(fā)布評價結果，為耕地占補平衡從數(shù)量平衡向數(shù)量和質(zhì)量綜合平衡提供了條件，最終實現(xiàn)真正意義上的耕地占補平衡。

4.在農(nóng)用地征收補償標準中的應用

隨著國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，城市、工業(yè)、交通、水利等項目建設需要大量的建設用地。在農(nóng)用地征收補償標準上，一直存在爭議，如何更加合理的確定補償標準是當前亟待解決的問題。一般來講，征地補償?shù)耐恋貎r格要符合市場發(fā)展要求，要能夠保證農(nóng)民的土地財產(chǎn)權得到維護。在該標準的制定過程中，就可以充分利用耕地質(zhì)量等別成果來解決價格問題。這是因為耕地質(zhì)量成果，較真實地反映了土地的自然質(zhì)量、利用水平和經(jīng)濟水平，使耕地征收補償標準的制定更加有據(jù)可依，為與國際上現(xiàn)行做法接軌提供了依據(jù)。以耕地質(zhì)量等別成果為依據(jù)，真實體現(xiàn)農(nóng)用地的質(zhì)量，使耕地價值補償?shù)臉藴矢蛹毣?，為耕地征收補償提供科學和可操作的依據(jù)。

5.在高標準農(nóng)田建設項目中的應用

高標準農(nóng)田是我國耕地資源中的優(yōu)質(zhì)田，通過土地整治，土地集中連片，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎配套設施較為全面，能夠?qū)崿F(xiàn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的生產(chǎn)目標。這類農(nóng)田是未來我國耕地發(fā)展的主要方向。耕地質(zhì)量等別成果可為高標準農(nóng)田建設提供技術依據(jù)?？梢园迅刭|(zhì)量等別成果作為高標準農(nóng)田項目可行性研究、規(guī)劃設計中耕地質(zhì)量分析的依據(jù)。在開展高標準農(nóng)田建設前，可以根據(jù)耕地質(zhì)量的等別現(xiàn)狀，研究可采用的工程技術措施和技術經(jīng)濟條件，制訂出適宜的高標準農(nóng)田建設方案；在高標準農(nóng)田建設完成后，可以通過重新測評耕地質(zhì)量等別來保證工程的質(zhì)量和評估取得的成效。

五、將耕地質(zhì)量等別成果應用于補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算方面的分析

由于杭州市耕地質(zhì)量現(xiàn)狀存在區(qū)域差異和縣（市、區(qū)）之間明顯的不平衡，總體上，杭州市城區(qū)（包括主城區(qū)和蕭山區(qū)、余杭區(qū)）的質(zhì)量等級較好，而其他的5個縣（市、區(qū)）的質(zhì)量等級相對較差；同時，在新增建設用地占用耕地方面，杭州市城區(qū)占用的數(shù)量較多，但在補充耕地潛力方面，其他的5個縣（市、區(qū)）反而較多。這個特點，給杭州市特別是主城區(qū)耕地占補平衡帶來了很大的壓力和困難。因此，有必要探討如何來解決杭州市耕地質(zhì)量等別不平衡帶來的耕地占補平衡的困難和問題，就目前情況而言，建議可以從補充耕地按等級折算和耕地質(zhì)量等別全面更新兩個方面來討論和解決上述問題和困境。

1.補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算

為貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）文件的精神，落實補充耕地數(shù)量、質(zhì)量實行按等級折算規(guī)定的要求，國土資源部在2005年和2007年分別下發(fā)了《關于開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算基礎工作的通知》（國土資發(fā)〔2005〕128號）和《關于開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算試行工作的通知》（國土資廳發(fā)〔2007〕141號）。截至2007年，全國除西藏以外的30個?。▍^(qū)、市）完成了補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算基礎工作，形成了等級折算系數(shù)表。按照國土資源部的工作部署和要求，浙江省及時開展了這項工作，根據(jù)要求參考產(chǎn)量調(diào)查資料，結合相關研究成果，對折算基礎工作成果進行修改完善，對等級折算系數(shù)做適當調(diào)整，并編寫了《浙江省補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算基礎工作成果報告》，于2007年7月上報國土資源部備案。2008年1月，浙江省組織開展了補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算試行工作培訓會，開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算試行工作。同年12月，浙江省國土資源廳組織有關專家組成論證組，對浙江省補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算試行工作通過進行了論證，浙江省補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算試行工作圓滿完成。

按照國土資廳發(fā)〔2007〕141號《關于開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算試行工作的通知》的附件中“各?。▍^(qū)、市）補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算系數(shù)表”，浙江省的折算系數(shù)表如表1所示。

浙江省的最大等級折算系數(shù)為2.295，等級采用的是利用等別的省等，在耕地質(zhì)量等別年度更新成果中，同時包含的省利用等別和國家利用等別，因此可以利用耕地質(zhì)量等別成果直接進行折算。為了更好地滿足耕地質(zhì)量成果中國家等級的應用，我們按照浙江省對國家利用等指數(shù)和浙江省利用等指數(shù)之間關系的定義以及各等的劃分進行了換算，國家利用等之間的折算系數(shù)如表2，建議可以通過補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算來落實杭州市的耕地占補平衡。

表1 浙江省補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算系數(shù)表

表2 國家利用等之間的折算系數(shù)

2.耕地質(zhì)量等別更新

從前面對杭州市各縣（市、區(qū)）耕地質(zhì)量差異原因分析，可以發(fā)現(xiàn)，在評價時，光溫潛力區(qū)和耕作制度的差異是最主要的因素。按照《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB/T 28407-2012）的規(guī)定，濱江區(qū)、上城區(qū)和余杭區(qū)的耕作制度為一年三熟，而拱墅區(qū)、江干區(qū)、西湖區(qū)、下城區(qū)、蕭山區(qū)均為一年三熟或一年二熟，因此，杭州市東部區(qū)域處于一年三熟和一年二熟的過渡區(qū)，從目前實際生產(chǎn)來看，一年二熟更符合杭州市東部地區(qū)的實際情況。

按照國土資源部的要求，在耕地質(zhì)量等別年度更新的基礎上，每6年或10年開展一次所有耕地質(zhì)量等別的全面更新和評定。建議在開展全面更新和評定時，應該及時反映杭州市耕地質(zhì)量等別的實際情況和存在的問題，對標準耕作制度進行調(diào)整，使杭州市各縣（市、區(qū)）都能以一年二熟為基礎進行評定和更新，一方面可使杭州市的耕地質(zhì)量等別成果更符合實際情況，另一方面也可解決耕地占補平衡中東西兩部分區(qū)域質(zhì)量等級差異懸殊導致的困難。