摘 要 本文選取滇中民族地區(qū)的中等城市-楚雄市作為調(diào)研地點(diǎn)，在對(duì)楚雄市2014年至2016年三年來的相關(guān)數(shù)據(jù)梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合作者所做問卷調(diào)查及訪談等實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，首先對(duì)楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估。在得出評(píng)估結(jié)果后，分析這一結(jié)果中包含的問題及產(chǎn)生原因，最后給出有針對(duì)性的對(duì)策，以期能為云南民族地區(qū)“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行效果的提升建言獻(xiàn)策，并為云南民族地區(qū)“普遍兩孩”政策的更好實(shí)施提供信息參考。

關(guān)鍵詞 楚雄市 “單獨(dú)兩孩” 政策執(zhí)行 效果 原因

基金項(xiàng)目：本論文為2014年楚雄師范學(xué)院院級(jí)學(xué)術(shù)后備人才資助項(xiàng)目。

作者簡(jiǎn)介：楊穎，楚雄師范學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.250

2014年3月28日，云南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議審議通過了《關(guān)于一方是獨(dú)生子女的夫婦可以生育兩個(gè)孩子的決定》。3月31日，云南“單獨(dú)兩孩”政策落地，同時(shí)，為避免扎堆生育，云南省依據(jù)當(dāng)時(shí)的《云南省人口與計(jì)劃生育條例》明確“單獨(dú)兩孩”生育需間隔4年。 直至云南省十二屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議修訂通過的《云南省人口與計(jì)劃生育條例》于2015年9月29日正式公布，才取消了4年的生育間隔限制。本文選取滇中民族地區(qū)的中等城市-楚雄市作為調(diào)研地點(diǎn)，在對(duì)楚雄市2014年-2016年三年來的相關(guān)數(shù)據(jù)梳理的基礎(chǔ)上結(jié)合問卷調(diào)查結(jié)果，對(duì)楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估。

一、楚雄市近三年來，“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行效果評(píng)估

筆者于于2015年10月-2016年2月期間對(duì)全市符合“單獨(dú)兩孩”政策的已婚群體進(jìn)行問卷發(fā)放。發(fā)放158份調(diào)查問卷，回收150份有效問卷，有效率為95%。問卷群體在年齡、性別、文化程度及個(gè)人月收入水平的結(jié)構(gòu)分布特點(diǎn)，結(jié)合楚雄市統(tǒng)計(jì)局公布的《楚雄市2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》相關(guān)數(shù)據(jù)來看，與楚雄市當(dāng)前的人口、教育水平及經(jīng)濟(jì)收入水平結(jié)構(gòu)相符，具有很好的樣本代表性。

（一）80后為楚雄市“單獨(dú)政策”主要目標(biāo)群體

通過對(duì)問卷數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，在符合“單獨(dú)兩孩”政策要求的已婚夫婦中，80后群體所占比重最大占到調(diào)查總體的75.3%，此調(diào)查結(jié)論與全國(guó)大部分地區(qū)的實(shí)證調(diào)查結(jié)果基本一致，具體數(shù)據(jù)如表1所示所示。

據(jù)表1數(shù)據(jù)，可以把80后視為楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行的主要目標(biāo)對(duì)象，即80后是所有符合“單獨(dú)兩孩”政策要求的群體中，最容易受政策影響而發(fā)生生育行為的群體。

（二）目標(biāo)群體對(duì)“單獨(dú)兩孩”政策的知曉高，對(duì)具體申辦事項(xiàng)知曉率低

通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有92%的調(diào)查對(duì)象知曉“單獨(dú)兩孩”政策，知曉率很高。而對(duì)在楚雄市內(nèi)申辦“單獨(dú)兩孩”生育事項(xiàng)的知曉率低，具體如表2所示。

由表2可見，被調(diào)查對(duì)象中知曉楚雄市“單獨(dú)兩孩”申請(qǐng)受理開啟時(shí)間的占總調(diào)查對(duì)象的38%，知曉提交“單獨(dú)兩孩”生育申請(qǐng)程序的占17%，知曉申報(bào)二孩生育申請(qǐng)所提交資料種類的占15%，對(duì)于相關(guān)事項(xiàng)存在疑問，知曉咨詢方式的占21%，綜合來看目標(biāo)群體對(duì)楚雄市“單獨(dú)兩孩”具體申辦事項(xiàng)的知曉率偏低。

（三）目標(biāo)群體對(duì)“單獨(dú)政策”滿意度較高，對(duì)政策執(zhí)行滿意度偏低

在150份有效問卷中，有96人對(duì)云南省制定并頒布的“單獨(dú)兩孩”政策表示滿意，占調(diào)查對(duì)象人數(shù)的64%，有36%的調(diào)查對(duì)象對(duì)該政策不滿意，不滿意的原因主要在于：與其他省份的“單獨(dú)兩孩”政策相，存在4年生育間隔時(shí)間限制；開啟時(shí)間過晚，錯(cuò)過黃金育齡期這兩個(gè)方面。而在楚雄市具體落實(shí)“單獨(dú)兩孩”政策的過程中，對(duì)楚雄市相關(guān)部門對(duì)“單獨(dú)兩孩”所采取的政策宣傳、解讀措施的不滿意度高達(dá)76.1%；對(duì)楚雄市相關(guān)部門二孩生育證的申請(qǐng)審核流程的不滿意度達(dá)到81.3%；對(duì)楚雄市相關(guān)部門關(guān)于“單獨(dú)兩孩”政策實(shí)施的相關(guān)信息公布不滿意度高達(dá)92.7%。由此，可知楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策的目標(biāo)群體對(duì)政策本身的滿意度較高，而對(duì)楚雄市為落實(shí)“單獨(dú)兩孩”政策所采取的相關(guān)措施滿意度偏低。

（四）有四成“單獨(dú)”夫婦有二孩生育意愿，但實(shí)際生育數(shù)量偏低

在接受問卷調(diào)查的群體中，在被問及“單獨(dú)兩孩政策的實(shí)施，對(duì)您的生育意愿是否有影響”這個(gè)問題時(shí)，75.3%的被調(diào)查者表示自身的生育意愿受到“單獨(dú)兩孩”政策的影響。面對(duì)“如果您目前已有一個(gè)孩子，您是否還想再生一個(gè)孩子”的問題，有40.7%的人回答“想生”，37.3%的人表示“不想生”，22%的人選擇“不確定”。在提問“您目前有生育二孩的打算嗎？”有32.4%表示有生育打算，有7.2%的人表示已經(jīng)生了或懷有二孩，有60.4%表示目前沒有生育打算。本次問卷調(diào)查的結(jié)果顯示楚雄市僅有四成“單獨(dú)”夫婦有強(qiáng)烈的二孩生育意愿，與“2014年國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在 1500 萬-2000 萬一方為獨(dú)生子女、且已育有一個(gè)孩子的育齡夫妻中，大約 50%-60%愿意生育第二個(gè)孩子” 的結(jié)論有出入。

2014 年是楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策的啟動(dòng)年，2015年是農(nóng)歷羊年，由于對(duì)生育子女存在生肖選擇偏好的傳統(tǒng)觀念，可能會(huì)對(duì)楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。筆者從楚雄市衛(wèi)計(jì)局調(diào)查了解得到從2014年3月-2016年10月近三年楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行相關(guān)數(shù)據(jù)如表3所示。

由于楚雄市衛(wèi)計(jì)局沒有對(duì)提交“單獨(dú)兩孩”申請(qǐng)人數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，因此便根據(jù)近三年來楚雄市“單獨(dú)兩孩”生育證發(fā)放數(shù)和實(shí)際生育數(shù)對(duì)楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估。由表1可見，2014年3月-2014年12月期間，實(shí)際生育數(shù)占到領(lǐng)證人數(shù)的34.7%，而領(lǐng)證人數(shù)僅占目標(biāo)群體的0.5%；2015年1月-2015年1月期間，實(shí)際生育數(shù)占到領(lǐng)證人數(shù)的16.7%，而領(lǐng)證人數(shù)占目標(biāo)群體的0.8%；2016年1月-2016年10月期間，實(shí)際生育數(shù)占到領(lǐng)證人數(shù)的60%，而領(lǐng)證人數(shù)僅占目標(biāo)群體的0.3%；與調(diào)查得到的目標(biāo)群體中40%的人具有二孩生育意愿之間落差明顯。在全國(guó)范圍內(nèi)，雖然多地報(bào)出“單獨(dú)”兩孩政策實(shí)施一年遇冷消息，但以近三年來楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行效果嚴(yán)重低于國(guó)家其他城市水平。

二、楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行效果不佳的問題及原因分析

通過問卷調(diào)查及訪談的分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)楚雄市在“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行效果不佳的問題及原因如下：

（一）“單獨(dú)兩孩”政策釋放的積極信號(hào)不足，配套銜接政策缺失

2013年11月16日全國(guó)啟動(dòng)單獨(dú)二孩政策，2014年3月28日，云南“單獨(dú)兩孩”政策落地，同時(shí)，為避免扎堆生育，云南省依據(jù)當(dāng)時(shí)的《云南省人口與計(jì)劃生育條例》明確“單獨(dú)兩孩”生育需間隔4年。2015年9月經(jīng)過云南省十二屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議修訂通過的《云南省人口與計(jì)劃生育條例》于2015年9月29日正式公布，取消了原規(guī)定的四年生育間隔期限，并于10月1日起正式實(shí)施。在云南省內(nèi)，2014年3月-2015年10月之間執(zhí)行的“單獨(dú)兩孩”政策都存在4年生育間隔的限制。

而2015年9月修訂的《云南省人口與計(jì)劃生育條例》才算得上是云南省內(nèi)正式的“單獨(dú)兩孩”政策文件。在《條例》的第24條闡述了對(duì)獨(dú)生子女家庭的扶持幫助辦法，而在第39條中取消了獨(dú)生子女家庭在申請(qǐng)二孩后的各種優(yōu)惠政策。而且在《條例》的所有條款中都沒有具體說明“單獨(dú)”家庭生育二孩有什么配套的社會(huì)保障政策。這些信息對(duì)于“單獨(dú)兩孩”的目標(biāo)群體而言，都不是積極鼓勵(lì)其生育二孩的信號(hào)，對(duì)目標(biāo)群體的生育行為沒有太大的刺激作用。

（二）對(duì)“單獨(dú)兩孩”政策目標(biāo)群體的信息收集不夠準(zhǔn)確，影響評(píng)估效果

筆者通過訪談了解到，楚雄市衛(wèi)計(jì)局在進(jìn)行政策受益人數(shù)測(cè)算時(shí)，是從戶籍在楚雄市的獨(dú)生子女總?cè)后w中把15歲-49歲的育齡婦女挑取出來，得到楚雄市全市范圍內(nèi)有1.43萬人符合“單獨(dú)兩孩”政策要求的結(jié)論。這種測(cè)算方法過于簡(jiǎn)單粗糙，對(duì)于全市范圍內(nèi)政策目標(biāo)群體的數(shù)量估計(jì)不夠精確，存在目標(biāo)群體測(cè)算數(shù)量過大的問題，影響“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行評(píng)估的效果。

受到我國(guó)傳統(tǒng)生育觀念的影響，未婚育齡婦女生育孩子的可能性極低。因此，在進(jìn)行“單獨(dú)兩孩”目標(biāo)群體測(cè)算時(shí)應(yīng)該把未婚育齡婦女群體暫時(shí)排除。同時(shí)，通過筆者問卷調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，80后才是楚雄市“單獨(dú)政策”主要目標(biāo)群體，以2014年計(jì)，80年-89年出生的人應(yīng)該在25歲-34歲之間，也就是25-34歲間的人才是政策受益群體的主體。而市衛(wèi)計(jì)局在進(jìn)行育齡婦女人數(shù)統(tǒng)計(jì)時(shí)，并未在年齡段、婚姻類別方面進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，同時(shí)也沒有對(duì)符合“單獨(dú)兩孩”政策的家庭數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。關(guān)鍵性數(shù)據(jù)缺失或不精確導(dǎo)致對(duì)該地區(qū)“單獨(dú)兩孩”政策政策執(zhí)行的效果的評(píng)估存在偏差。

（三）對(duì)執(zhí)行“單獨(dú)兩孩”政策的宣傳工作不到位，導(dǎo)致目標(biāo)群體對(duì)“單獨(dú)兩孩”政策具體申辦事項(xiàng)知曉率和滿意度雙低

問卷調(diào)查結(jié)果顯示超過60%的目標(biāo)群體知曉和滿意“單獨(dú)政策”，這是和國(guó)家及云南省對(duì)“單獨(dú)兩孩”開展廣泛宣傳的結(jié)果。根據(jù)圖1可知，楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策的目標(biāo)群體通過新聞報(bào)道了解“單獨(dú)兩孩”政策的占71.3%，聽別人說起的占31.9%，其他渠道占22.3%。根據(jù)接受調(diào)查者的對(duì)其他渠道的補(bǔ)充填寫來看，其他知曉渠道主要為網(wǎng)絡(luò)新媒體（如微信、微博及互聯(lián)網(wǎng)消息）。

而通過訪談發(fā)現(xiàn)楚雄市在落實(shí)“單獨(dú)兩孩”政策時(shí)主要采取的宣傳方式為通過社區(qū)宣傳欄、黑板報(bào)的形式，或定期的印制政策宣傳資料于人流密集處進(jìn)行發(fā)放。而通過社區(qū)工作人員介紹在社區(qū)居委會(huì)宣傳欄中并未有為計(jì)劃生育政策宣傳專門留有空間，宣傳資料的發(fā)放一年開展一次大型活動(dòng)，其余時(shí)間零星進(jìn)行資料發(fā)放。通過問卷調(diào)查亦發(fā)現(xiàn)有23.9%的人在楚雄市內(nèi)見到過“單獨(dú)兩孩”政策的宣傳資料的發(fā)放，僅有7.3%的人留意社區(qū)宣傳欄或黑板報(bào)中關(guān)于“單獨(dú)兩孩”信息的公布。

（四）缺乏帶娃人手、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重育、兒成本高，讓“單獨(dú)”夫婦想生而不敢生

根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果可知，楚雄市內(nèi)超過四成的人想生育二孩，有22%的人處于糾結(jié)、觀望狀態(tài)。在問及不愿再生二孩的原因時(shí)，問卷數(shù)據(jù)如圖2所示。

據(jù)圖2可知，與昆明市不愿生育二孩的首要原因“經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重，生活壓力大”略有差別，楚雄市“單獨(dú)”夫婦不愿生育的首要原因?yàn)椤叭狈兔φ疹櫤⒆拥娜耸帧?，其次才是“?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)承重”、“養(yǎng)育孩子的成本較高”。結(jié)合2016年楚雄市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)來看，楚雄市作為一個(gè)西部地區(qū)的中小城市，房?jī)r(jià)及消費(fèi)水平較昆明市低，但市內(nèi)的幼兒園數(shù)量?jī)H有96所，且沒有專業(yè)的接收1-2歲低齡幼兒的幼托機(jī)構(gòu)，幼托問題嚴(yán)重。楚雄市內(nèi)高級(jí)月嫂的薪酬為8000元每月、中級(jí)月嫂為6000元每月，比其他行業(yè)的平均工資水平要高出許多，超出絕大部分“單獨(dú)”家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力。普通保姆的月薪在1500-2500之間，但據(jù)市內(nèi)某職介中心工資人員介紹，楚雄市保姆市場(chǎng)長(zhǎng)期存在人手短缺現(xiàn)象，而且大部分保姆認(rèn)為帶孩子責(zé)任過大，更愿意選擇為客戶做飯、做保潔等工作。而“80”后的父母大多都年逾六十，再幫忙兒女照顧一個(gè)孩子，顯得力不從心。因此，半數(shù)以上的楚雄市“單獨(dú)”夫婦在考慮生育二孩時(shí)，存在“誰來幫助我照料孩子？”這個(gè)首要顧慮。

三、提升楚雄市“單獨(dú)兩孩”政策執(zhí)行效果的對(duì)策

雖然2016年1月云南放開“普遍兩孩”政策，但并未終止對(duì)“單獨(dú)兩孩”政策的執(zhí)行，且“普遍兩孩”與“單獨(dú)兩孩”政策在執(zhí)行過程中，存在問題具有一定的共性，因此給出提升楚雄市“普遍兩孩”政策執(zhí)行效果的對(duì)策，不僅能為該政策在楚雄市得到更好的開展建言獻(xiàn)策，而且能夠?qū)Τ凼小捌毡閮珊ⅰ闭叩膱?zhí)行提供參考借鑒思路。

（一） 加強(qiáng)配套政策的銜接，釋放積極信號(hào)

“單獨(dú)兩孩”政策作為我國(guó)計(jì)劃生育政策調(diào)整和完善的開篇，在政策制定方面確實(shí)存在一些不足之處。云南省在修訂《云南省人口與計(jì)劃生育條例》應(yīng)該弱化對(duì)“獨(dú)生子女”的獎(jiǎng)勵(lì)信息，強(qiáng)化鼓勵(lì)符合“單獨(dú)兩孩”政策育齡群體社會(huì)保障政策內(nèi)容，不斷調(diào)整和完善計(jì)劃生育政策的內(nèi)容，對(duì)目標(biāo)群體釋放積極的政策鼓勵(lì)信號(hào)。其次還需加強(qiáng)在產(chǎn)假、生育保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育及女性就業(yè)等配套政策的制定，為“單獨(dú)兩孩”，甚至是“普遍兩孩”政策的執(zhí)行提供良好的政策環(huán)境。

（二）楚雄市相關(guān)政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變宣傳方式，推進(jìn)計(jì)生政策新政的實(shí)施

楚雄市相關(guān)政府部門除了在原有的宣傳方式的基礎(chǔ)上，應(yīng)該增設(shè)“單獨(dú)兩孩”政策的宣傳渠道，利用新聞媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)新媒體（微博、微信）的力量在全市范圍內(nèi)對(duì)“單獨(dú)兩孩”政策的落實(shí)進(jìn)行全面的解讀。利用政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，增加計(jì)生政策新政宣傳模塊，對(duì)相關(guān)的政策信息進(jìn)行及時(shí)的發(fā)布。成立專門的計(jì)生政策新政咨詢熱線或咨詢窗口，接受市民對(duì)相關(guān)信息的咨詢。多方共舉提升“單獨(dú)”夫婦對(duì)“單獨(dú)兩孩”政策具體申辦事項(xiàng)知曉率和滿意度。

（三）加強(qiáng)對(duì)目標(biāo)群體的信息搜集工作

楚雄市計(jì)生委應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃生育新政涉及目標(biāo)群體的信息采集工作，可依托楚雄市內(nèi)的高校資源，對(duì)“單獨(dú)兩孩”及“普遍兩孩”涉及群體開展大規(guī)模的調(diào)研工作，以期能夠全面、準(zhǔn)確的了解計(jì)劃生育新政涉及群體的規(guī)模、生育意愿、生育時(shí)間安排等信息。在進(jìn)行信息統(tǒng)計(jì)時(shí)，不僅需要對(duì)不同年齡段、不同婚姻狀態(tài)的育齡婦女進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，還需增加提交生育申請(qǐng)人數(shù)及家庭數(shù)的相關(guān)信息，以便更好的落實(shí)今后的計(jì)劃生育新政。

（四）增加對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、幼兒教育等公共設(shè)施的投入

雖然2016年楚雄市幼兒園達(dá)到96所，比2015年多增加12所，但在低齡幼托機(jī)構(gòu)配置，為二孩家庭提供育幼服務(wù)方面還存在很大缺口。在全市范圍內(nèi)應(yīng)該增加對(duì)幼教尤其是低齡幼托機(jī)構(gòu)的設(shè)置，為“單獨(dú)”及“非獨(dú)”夫婦提供幼托服務(wù)，解決政策生育目標(biāo)人群的后顧之憂。

注釋：

魯子花.“單獨(dú)兩孩”落地云南.黨的生活.2014（5）.23-24.

劉鴻雁、黃匡時(shí).全國(guó)“單獨(dú)兩孩”政策實(shí)施效果研究——基于單獨(dú)夫婦及其子女信息核查數(shù)據(jù)的分析.中國(guó)人口科學(xué).2015（4）.23-31.

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