陳艷紅

【摘 要】本文擬通過(guò)分析邊檢行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，深入探究邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的各層次原因，以期提出有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】邊檢執(zhí)法；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；對(duì)策

隨著中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，出境入境人員迅猛增長(zhǎng)，邊檢機(jī)關(guān)的出境入境邊防檢查任務(wù)越來(lái)越繁重，邊檢執(zhí)法面臨著前所未有的壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其中既包括邊檢機(jī)關(guān)努力提升服務(wù)水平、打造最優(yōu)秀行政執(zhí)法隊(duì)伍的內(nèi)部因素，也包括日益復(fù)雜的出境入境形勢(shì)以及出境入境人員對(duì)邊檢機(jī)關(guān)訴求不斷提高等外部因素。因此，有必要全面預(yù)判邊檢執(zhí)法面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，提前做好應(yīng)對(duì)措施。

一、 邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀分析

（一）邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念。從傳統(tǒng)行政法學(xué)角度看，行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)指行政執(zhí)法部門(mén)在行政執(zhí)法職能過(guò)程中，由于種種不確定性因素而導(dǎo)致的各種潛在危險(xiǎn)。行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)固然存在，但并非不可防范和抵御。邊檢執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的重要組成部分，客觀上不可避免地存在一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。所謂邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)就是指邊檢執(zhí)法執(zhí)勤人員在行使邊檢執(zhí)法權(quán)或履行邊檢職責(zé)過(guò)程中潛在的引發(fā)不利后果、需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的可能性。

（二）邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)。

根據(jù)邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的不同原因?qū)⑦厵z執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)分為：

1.實(shí)體性風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)體性風(fēng)險(xiǎn)是指邊檢執(zhí)法主體未嚴(yán)格按照邊檢相關(guān)實(shí)體性法律法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件履行職責(zé)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。邊檢執(zhí)法實(shí)體性風(fēng)險(xiǎn)一般在辦理出境入境檢查手續(xù)或違法違規(guī)案件過(guò)程中產(chǎn)生，邊檢執(zhí)法實(shí)體性風(fēng)險(xiǎn)的主要情形除了量罰不當(dāng)外，還包括：對(duì)違法行為事實(shí)認(rèn)定不清、適用法律法規(guī)不正確、定性不準(zhǔn)確、處罰種類(lèi)選擇錯(cuò)誤、超過(guò)追溯時(shí)效處罰、違反一事不再罰原則等。

2.程序性風(fēng)險(xiǎn)。程序性風(fēng)險(xiǎn)是指邊檢執(zhí)法主體違反邊檢相關(guān)程序法律法規(guī)、規(guī)章辦理行政案件或向其他機(jī)關(guān)辦理移交手續(xù)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。邊檢執(zhí)法程序性風(fēng)險(xiǎn)的主要情形包括：不按規(guī)定出具法律文書(shū)、不履行告知義務(wù)、違反回避規(guī)定、采取行政強(qiáng)制措施超過(guò)時(shí)限、違反調(diào)查取證程序、不聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、申辯、不按規(guī)定舉行聽(tīng)證程序、違反管轄權(quán)規(guī)定不移交案件等。

3.輿情性風(fēng)險(xiǎn)。輿情性風(fēng)險(xiǎn)是指邊檢機(jī)關(guān)在處理容易被服務(wù)對(duì)象或媒體曝光、社會(huì)關(guān)注度高的事件過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。此外，邊檢執(zhí)勤現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生沖闖關(guān)事件、群體性事件、暴力恐怖事件、公共安全事件或因工作態(tài)度、處理問(wèn)題的方式方法等原因引起服務(wù)對(duì)象不滿(mǎn)、爭(zhēng)執(zhí)吵鬧、向公眾散播不良信息或投訴等，均屬于輿情性風(fēng)險(xiǎn)范疇。

二、邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)成因分析

對(duì)邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，是為了準(zhǔn)確把握邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)存在的基本狀況，而邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的主要原因包括以下方面：

（一）風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)比較薄弱。一方面，執(zhí)法人員在處理實(shí)體性問(wèn)題時(shí)，較多地依靠以往經(jīng)驗(yàn)，在出現(xiàn)新情況新問(wèn)題時(shí)缺乏警惕性和靈活性。另一方面，大部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中一般較注重實(shí)體性規(guī)定，對(duì)程序價(jià)值的認(rèn)知不夠充分，程序性風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)相對(duì)薄弱。

（二）邊檢執(zhí)法存在差異性。邊檢執(zhí)法的差異性體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是執(zhí)法主體的綜合素質(zhì)存在差異性，因受歷史條件及人員構(gòu)成等各種因素影響，邊檢人員在執(zhí)法理念、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)等方面不可避免地存在一些差距，從而產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)邊檢法律政策的理解存在差異性，對(duì)同一規(guī)范條文，在不同單位甚至同一單位的不同部門(mén)都可能有不同理解，但不統(tǒng)一的做法極易引起執(zhí)法對(duì)象誤解。

（三）執(zhí)法外部環(huán)境發(fā)生變化。一方面，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出境入境人員數(shù)量快速增長(zhǎng)，其更加注重邊檢執(zhí)法的合法性與合理性，而邊檢機(jī)關(guān)以往的一些慣常做法的確已經(jīng)不符合發(fā)展趨勢(shì)。另一方面，國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨復(fù)雜，口岸開(kāi)放程度逐步縱深，邊檢機(jī)關(guān)面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻，嚴(yán)密管控和順暢通關(guān)的兩大基本要求極大地考驗(yàn)著邊檢執(zhí)法能力和水平，邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。

三、防范邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

針對(duì)邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，采取以下措施預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的條件，是當(dāng)前防范邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的基本對(duì)策：

（一）完善邊檢法律體系是基礎(chǔ)。隨著《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》頒布，《出境入境邊防檢查條例》等邊檢相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章的修訂工作正如火如荼進(jìn)行，應(yīng)該把握契機(jī)，以《出境入境管理法》為統(tǒng)領(lǐng)，推進(jìn)邊檢法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的破立改廢，逐步完善邊檢法律體系。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范教育是動(dòng)力。一是加強(qiáng)對(duì)邊檢人員的風(fēng)險(xiǎn)防范思想教育，提高對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)危害性的認(rèn)識(shí)，端正日常執(zhí)法工作態(tài)度，養(yǎng)成規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)法習(xí)慣。二是加強(qiáng)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)教育，通過(guò)開(kāi)展典型執(zhí)法案例分析的內(nèi)部培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員對(duì)各類(lèi)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的感性認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的警惕性和預(yù)見(jiàn)性。三是加強(qiáng)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范的心理教育，通過(guò)壓力疏導(dǎo)、心理輔導(dǎo)、心理健康引導(dǎo)，強(qiáng)化執(zhí)法人員的心理素質(zhì)，降低主觀因素引發(fā)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。四是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范的技能教育，可以結(jié)合日常處突演練，切實(shí)提高防范和化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)戰(zhàn)能力。

（三）提高綜合執(zhí)法能力是關(guān)鍵。邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范歸根結(jié)底要依靠邊檢人員，因此提高邊檢人員的綜合執(zhí)法能力是防范邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)最關(guān)鍵、最重要的措施。綜合執(zhí)法能力包括執(zhí)法理念、法律思維、專(zhuān)業(yè)能力、心理素質(zhì)、溝通協(xié)調(diào)能力、應(yīng)變能力、處理技巧等方面，其中任何一塊能力短板都可能觸發(fā)邊檢執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)制訂教育培訓(xùn)中長(zhǎng)期規(guī)劃、分級(jí)建設(shè)專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)基地、設(shè)置專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)師資力量建設(shè)、促進(jìn)日常工作傳幫帶等方法加快建立完善邊檢執(zhí)法培訓(xùn)體系。

（四）創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督模式是保障。執(zhí)法監(jiān)督與防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)密不可分，科學(xué)合理的執(zhí)法監(jiān)督模式可以有效預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，也是防范風(fēng)險(xiǎn)的重要制度保障。從內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看，重點(diǎn)是創(chuàng)新執(zhí)法的過(guò)程監(jiān)督，包括事前、事中、事后監(jiān)督。從外部監(jiān)督來(lái)看，重點(diǎn)是推動(dòng)外部監(jiān)督主體的多樣性發(fā)展并賦予其明確的監(jiān)督權(quán)力。特邀監(jiān)督員制度是外部監(jiān)督的有益嘗試，但從目前情況看，還具有一定的局限性，筆者認(rèn)為，可以依托特邀監(jiān)督員制度，引入法院、律師事務(wù)所、高校教師等從事法律工作或邊檢專(zhuān)業(yè)研究工作的人才，并根據(jù)特邀監(jiān)督員的特點(diǎn)明確其監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督內(nèi)容，通過(guò)提高外部監(jiān)督實(shí)效性以降低相應(yīng)領(lǐng)域的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

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[2]王國(guó)良《出入境邊防檢查規(guī)范性文件的法律效力》《公安研究》