康家瑋

摘 要：少數(shù)民族人口向城市流動的規(guī)模持續(xù)增長，改變了城市人口的民族成分比重和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，城市少數(shù)民族流動人口管理工作出現(xiàn)了更加多樣化、復(fù)雜化的情況。針對城市少數(shù)民族流動人口管理的現(xiàn)狀及其存在的主要問題，應(yīng)明確管理的主體，構(gòu)建黨政主導(dǎo)下的共同責(zé)任機制，引導(dǎo)社會力量參與管理，推行“互聯(lián)網(wǎng)+”對接管理工作，從而促進民族關(guān)系和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市化；少數(shù)民族；流動人口；管理機制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2017.02.013

[中圖分類號]D633 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-0339（2017）02-0061-04

“讓城市更好接納少數(shù)民族群眾、讓少數(shù)民族群眾更好融入城市”是2014年中央民族工作會議對城市少數(shù)民族流動人口管理提出的要求，反映出其管理工作應(yīng)保持友好包容的態(tài)度，注重治理能力水平的提升。城市化進程使各民族之間的交往日益頻繁，隨著城市民族工作的內(nèi)涵、外延的深刻變化，少數(shù)民族流動人口管理工作在城市民族工作整體格局中的地位、作用和影響日益重要。改革開放以來，少數(shù)民族人口主要向省會、中東部地區(qū)、南方地區(qū)等經(jīng)濟發(fā)展較快的城市流動，目前全國少數(shù)民族流動人口有兩千多萬，約占少數(shù)民族總?cè)丝诘奈宸种?，占全國流動人口的十分之一；居住在城市和散居地區(qū)的少數(shù)民族人口已超過少數(shù)民族總?cè)丝诘娜种籟1]。少數(shù)民族人口向城市流動的規(guī)模持續(xù)增長改變了城市的民族成分比重和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，少數(shù)民族流動人口管理工作出現(xiàn)了更加多樣化、復(fù)雜化的情況。同時，少數(shù)民族流動人口管理又屬于城市治理中的新情況、新問題，故應(yīng)從理順城市民族關(guān)系的根本理念出發(fā)，將其服務(wù)管理工作統(tǒng)籌于政府社會事務(wù)管理范疇，這也成為新形勢下做好城市民族工作的重要課題，值得深入探究。

一、城市少數(shù)民族流動人口管理的原則

（一）堅持“兩個共同”是基本原則

“兩個共同”指的是“各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”，這是新時期民族工作的主題?！皟蓚€共同”是胡錦濤同志在2003年3月全國政協(xié)十屆一次會議上首次提出的。它是黨和政府在總結(jié)民族工作經(jīng)驗后的理論升華結(jié)果，適應(yīng)了當(dāng)代民族問題的發(fā)展變化。歷史和現(xiàn)實充分表明，民族關(guān)系是多民族國家至關(guān)重要的政治和社會關(guān)系，民族和諧是社會和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)和內(nèi)容。做好民族工作的關(guān)鍵在于搞好民族團結(jié)，城市民族工作又是當(dāng)前民族工作的一大重點，堅持“兩個共同”原則是開展城市少數(shù)民族流動人口管理工作的思想基礎(chǔ)。

（二）改善民計民生是重要原則

我國是統(tǒng)一的多民族國家，在歷史的長河中各民族共同開發(fā)了祖國的錦繡河山、廣袤疆域，共同創(chuàng)造了悠久的中國歷史、燦爛的中華文化，形成了地域上分布雜居、文化上兼收并蓄、經(jīng)濟上互相依存、情感上互相親近，你中有我、我中有你、誰也離不開誰的多元一體的格局[2]。當(dāng)前城市民族工作面臨著新挑戰(zhàn)、新問題，其中民生問題是少數(shù)民族群眾普遍關(guān)心的基本問題，解決的途徑就是要發(fā)展經(jīng)濟、改善民生。要落實黨和國家對少數(shù)民族流動人口的相關(guān)政策，因地制宜采取不同措施，關(guān)注少數(shù)民族流動人口工作生活中面臨的現(xiàn)實困難，解決具體的民計民生問題。

（三）依法保護宗教信仰自由是必要原則

宗教信仰自由政策是我國的一項基本宗教政策，得到憲法和法律的保障。1982年頒布、2004年修訂的《中華人民共和國憲法》第三十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關(guān)、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。宗教團體和宗教事務(wù)不受外國勢力的支配?！碑?dāng)前，境外宗教極端勢力、民族分裂勢力和國際恐怖勢力借助宗教向國內(nèi)滲透，特別是通過非法傳教活動，利用少數(shù)民族流動人口辨識能力弱、從眾心理強的特點，以達(dá)到混淆視聽、制造混亂的目的。這些行為既違背了宗教信仰自由政策，又破壞了民族團結(jié)甚至威脅到國家安全，造成了社會不穩(wěn)定。宗教問題往往與民族問題相互交織，在處理相關(guān)民族問題時不能忽略宗教因素，必須堅持黨的宗教工作基本方針和貫徹宗教信仰自由政策。

二、現(xiàn)行的管理部門和政策法規(guī)

目前，城市少數(shù)民族流動人口的管理部門主要分為三類。一是直接管理部門，如民族事務(wù)委員會、公安部門、衛(wèi)生和計劃生育委員會、人力資源和社會保障部門、教育部門、民政部門、工商部門、稅務(wù)部門、街道辦事處與居民委員會等。二是組織協(xié)調(diào)部門，如黨委統(tǒng)戰(zhàn)部、各地駐省會城市辦事處等。三是維穩(wěn)部門，如信訪部門、維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家安全部門等。這些管理部門存在職能交叉、職責(zé)范圍相互重疊的現(xiàn)象。

現(xiàn)行的各類民族政策法規(guī)數(shù)量較多，形成了一定體系，但具體到城市少數(shù)民族流動人口管理的相關(guān)法規(guī)政策卻不多，主要分為國家層面政策法規(guī)和地方性政策法規(guī)兩類。從國家層面政策法規(guī)看，國家根本大法——《中華人民共和國憲法》強調(diào)了我國各民族一律平等，明確了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利，規(guī)定了民族自治地方自治機關(guān)的權(quán)力范圍。《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國未成年人保護法》等法律在各自相應(yīng)的領(lǐng)域作出法律規(guī)定。涉及法規(guī)則較為寬泛，僅作出了一些指導(dǎo)性的法規(guī)安排。作為少數(shù)民族流動人口管理的基礎(chǔ)法規(guī)《城市民族工作條例》自1993年頒布至今，24年間未曾修訂。隨著城鎮(zhèn)化進程和少數(shù)民族進入城市加快，《城市民族工作條例》針對城市少數(shù)民族幫扶、支持等方面的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行的環(huán)境和條件發(fā)生變化，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的城市民族工作。對此2016年國務(wù)院就修改《〈城市民族工作條例〉征求意見稿》征求社會各界意見，新修訂條例目前尚未對外發(fā)布。從地方性政策法規(guī)看，各地方根據(jù)具體情況，按照國家政策法規(guī)的要求，頒布下發(fā)了一些地方性政策法規(guī)。

三、存在的主要問題

（一）管理主體尚不明確

城市少數(shù)民族流動人口管理是一項長期艱巨的任務(wù)，目前其管理的主體尚不明確，對出現(xiàn)的問題應(yīng)歸口哪一個部門界限模糊。城市少數(shù)民族流動人口管理工作的有序開展，在多數(shù)情況下需要通過會議研究來決定由哪個單位負(fù)責(zé)，將具體事務(wù)單一地按照各單位職能進行屬性劃分，導(dǎo)致了一些責(zé)任互相推諉、問題處理不及時、工作進度無法推進等情形的發(fā)生。鑒于少數(shù)民族流動人口管理的主體模糊化、相關(guān)各單位或部門職責(zé)范圍交叉重疊的問題，亟需理順職責(zé)關(guān)系，清晰責(zé)任邊界。

（二）政府與市場、社會的協(xié)同力不強

以政府為主導(dǎo)力量對民族事務(wù)進行管理具有明顯的政策性、政治性特點。強調(diào)政府、市場、社會協(xié)同互動，并不意味著政府可以“缺位”，而是要強化政府在城市民族事務(wù)管理中的主體責(zé)任。政府作為城市民族工作管理的一員，并不是唯一的主體，不能包辦代替由市場、社會承擔(dān)的責(zé)任。城市少數(shù)民族流動人口管理工作以往是政府全面承擔(dān)管理職責(zé)，缺少市場、社會力量參與，政府的單方面管理多于服務(wù)，少數(shù)民族流動人口的權(quán)利落實不到位，實際管理效果并不理想。政府的角色應(yīng)由“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗?，做好基礎(chǔ)性資源平臺，把市場、社會能做好的事情交由它們做。政府也要善于“借力”和整合各類資源，建立多元主體協(xié)同治理體系，有效推進管理服務(wù)的各項工作。

（三）法治化管理銜接不到位

通過法治思維進行少數(shù)民族流動人口管理，是城市民族工作法治化的重要內(nèi)容。法治化管理前提是要完善相關(guān)法律制度，從民族工作全局視野看待少數(shù)民族流動人口管理的癥結(jié)難題，考慮配套實際可行的法律法規(guī)實現(xiàn)良法善治[3]。從現(xiàn)階段我國制定的少數(shù)民族流動人口法規(guī)看，一是內(nèi)容比較寬泛、表述抽象，實際工作指導(dǎo)性、操作性不強，一些法令涉及多個單位部門職能范圍，調(diào)節(jié)民族矛盾、民族關(guān)系效果不佳；二是相關(guān)法規(guī)具有片面性特點，大多從原則上對少數(shù)民族流動人口給予權(quán)益保障，對涉及的一些實質(zhì)問題沒有作出制度安排。應(yīng)確立用法治思維規(guī)范管理、協(xié)調(diào)民族關(guān)系、強化社會化管理職能、創(chuàng)新公共服務(wù)職能、健全民族領(lǐng)域突發(fā)公共事件的應(yīng)急機制，提高各職能部門的法治化水平。

（四）專門管理方法不完善

管理是一個決策、計劃、組織、指導(dǎo)、實施、控制的過程，管理方法也在實踐中不斷探索與創(chuàng)新[4]。當(dāng)前，少數(shù)民族流動人口管理采取的是協(xié)作機制、對接機制和社區(qū)網(wǎng)格化管理等基本方法，方法基本框架與城市管理方法較為接近，缺乏民族工作專門的方法。通用管理方法不能完全解決少數(shù)民族流動人口的社會問題，若方法使用不當(dāng)也會產(chǎn)生一些負(fù)面效果。一方面，民族干部管理經(jīng)驗是否成熟、民族問題是否熟悉、方法運用是否有技巧等給城市民族工作帶來考驗。另一方面，管理方法既要考慮到保障少數(shù)民族依法有序進入城市，并為其提供公共服務(wù)資源、生存生活空間，又要考慮民族宗教方面的特殊需求。因此，通用的管理方法有時不一定適合城市民族工作，這就需要對通用的管理方法加以改造，但單一的管制、過度考慮民族因素也不符合社會公平公正原則。如何平衡少數(shù)民族流動人口管理中的通用方法和專門方法使用策略，需要在具體管理實踐中不斷探索。

四、完善城市少數(shù)民族流動人口管理機制

（一）明確管理主體

管理主體是按照各部門的職責(zé)分工，來確定目標(biāo)計劃、工作任務(wù)和預(yù)期結(jié)果。為避免一些部門的職責(zé)范圍交叉重疊，應(yīng)重點統(tǒng)籌強化各領(lǐng)域的民族工作，促使各部門協(xié)同配合、整體推進工作。城市少數(shù)民族流動人口具有特殊性，對這一群體的管理必須兼顧民族和宗教因素，這就需要充分發(fā)揮民族工作部門和其他政府部門的職能作用。這種管理模式又往往是跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級的，更需要協(xié)調(diào)各部門來解決。當(dāng)前，城市少數(shù)民族流動人口管理在組織協(xié)調(diào)方面也缺乏強制力，建議組建協(xié)調(diào)議事機構(gòu)和采取集中辦公的方式，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)城市民族事務(wù)工作；理順各單位、各部門職責(zé)權(quán)限，確保管理執(zhí)行到位，助推政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率。

（二）建立健全黨政主導(dǎo)下的共同責(zé)任機制

從我國現(xiàn)行的民族工作管理體制看，各級黨委和政府在民族事務(wù)管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。隨著少數(shù)民族人口進入城市數(shù)量不斷增加、社會公共資源日趨緊張，城市管理各部門要肩負(fù)起更大的責(zé)任和壓力，尤其是民族工作部門應(yīng)在城市少數(shù)民族流動人口管理中承擔(dān)首要責(zé)任，不斷整合和完善相關(guān)職能，發(fā)揮民族事務(wù)委員會在城市民族工作管理體系中的特殊作用。在國家政策法規(guī)層面，制定出臺城市民族事務(wù)各領(lǐng)域的實施意見，完善少數(shù)民族立法體系；在地方性政策法規(guī)層面，配套制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的管理條例，明確解釋相關(guān)法律條款，減少一些法規(guī)執(zhí)行的彈性，建立法律監(jiān)督和法律制裁措施，為應(yīng)急處置突發(fā)事件提供法治保障。黨委和政府應(yīng)從各族干部群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題出發(fā)，逐步擴大監(jiān)督檢查工作的覆蓋面，加大對民族法律法規(guī)貫徹落實情況的督查力度。規(guī)范城市民族工作流程，創(chuàng)新管理方式方法，建立以民族事務(wù)委員會為牽頭單位，各部門協(xié)同配合、自查與督查相結(jié)合、日常巡視與專項檢查相統(tǒng)一的長效監(jiān)督機制，形成綜合執(zhí)法的合力，確保法律法規(guī)真正落到實處。

（三）引導(dǎo)社會力量參與管理

讓社會力量參與到少數(shù)民族流動人口管理工作中去，多元合作能夠釋放政府以外機構(gòu)的能量和潛力，產(chǎn)生多個層面的效益。在城市民族工作中，社會機構(gòu)能發(fā)揮獨特的作用，可以協(xié)助解決公共問題。政府應(yīng)引導(dǎo)社會組織的力量參與到城市民族工作中來，如企業(yè)、高校、科研機構(gòu)、社會團體等社會組織，建立政府主導(dǎo)下少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)的新格局。在遵守國家法律法規(guī)、民族宗教政策的前提下，引導(dǎo)這些社會組織提供公益性、專業(yè)性服務(wù)，更好地服務(wù)于民生。政府要善于運用市場方式，為少數(shù)民族流動人口提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，通過多元社會力量參與管理，合力化解矛盾糾紛[5]，改變過去城市民族工作由政府部門“單兵作戰(zhàn)”的局面，運用好社會、經(jīng)濟、文化等措施，多維度、多層次開展城市少數(shù)民族流動人口管理工作，重視發(fā)揮合法社會團體在參與管理中的積極作用，綜合運用各種社會力量將矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。

（四）推行“互聯(lián)網(wǎng)+”對接管理工作

網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)管理成為城市社區(qū)主要管理方法之一，也同樣適用于城市民族工作。網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)管理能夠全面地掌握民生需求，提供對應(yīng)的社會公共服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)管理通過對服務(wù)范圍劃分、明確服務(wù)職責(zé)等措施，精簡城市民族工作的管理層級，有效進行信息化溝通與交流。在大數(shù)據(jù)背景下，促進互聯(lián)網(wǎng)與城市民族工作深度融合，利用互聯(lián)網(wǎng)思維和技術(shù)，提高少數(shù)民族流動人口管理的信息化水平。引入“互聯(lián)網(wǎng)+城市少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)”新理念，把社區(qū)管理與互聯(lián)網(wǎng)智能管理緊密聯(lián)結(jié)起來，構(gòu)建線上與線下互動對接的城市少數(shù)民族流動人口網(wǎng)絡(luò)化管理機制。拓展互聯(lián)網(wǎng)管理服務(wù)的功能，實現(xiàn)更大范圍、更深層次的數(shù)據(jù)互通和資源共享，建立政府監(jiān)管、社區(qū)運作、少數(shù)民族群眾和志愿者廣泛參與相結(jié)合的多元主體共同治理的網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)管理體系。同時，也要依法加強網(wǎng)絡(luò)輿情治理，提升網(wǎng)絡(luò)正面輿論引導(dǎo)能力，維護民族團結(jié)、社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)一。

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責(zé)任編輯：潘宏紋