嚴(yán)予若 萬曉莉 伍駿騫 袁平 鄭建斌

摘要水權(quán)是現(xiàn)代水治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；合理的水權(quán)制度有助于水資源的優(yōu)化配置。我國舊有的水資源管理模式中水權(quán)不明晰、水權(quán)制度尚未建立健全，因而無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源高效可持續(xù)利用的需要。美國的水權(quán)制度與其發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，其經(jīng)驗可資借鑒。美國的水資源治理實踐表明，建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、以法律和制度為保障的水權(quán)制度，對于水資源的高效配置和可持續(xù)利用具有積極的促進(jìn)作用。對水資源財產(chǎn)權(quán)的明晰界定是美國水權(quán)制度的基石；水權(quán)的取得及其權(quán)責(zé)范圍均有明確的法律規(guī)定并受法律保護(hù)。在保護(hù)私有水權(quán)的同時，美國水權(quán)制度兼顧聯(lián)邦和地方利益，同時避免外部性產(chǎn)生。各州對水權(quán)的確權(quán)和管理因各自人文和自然狀況的差異而異，但對水資源“合理有益的使用”是各州共有的理念。美國的水治理理念正從偏重水資源的經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)向日漸重視水的環(huán)境及人文價值。社會公平、效率的增進(jìn)、交易成本的降低是美國水權(quán)制度演進(jìn)的內(nèi)在動力。經(jīng)歷了漫長的歷史演化，美國的水權(quán)管理體系已日臻成熟，但依舊存在不同層面的水權(quán)沖突，因此仍然在實踐中不斷修正調(diào)適。我國應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒美國水治理的有益經(jīng)驗，并積極探索美國經(jīng)驗的中國轉(zhuǎn)化。本文對美國現(xiàn)行水權(quán)體系中水權(quán)的取得、水權(quán)的范圍以及水權(quán)的變更與中止進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上對中國的水權(quán)制度建設(shè)提出構(gòu)想，包括：以立法確立和保障水權(quán)、建立市場導(dǎo)向的水價形成機(jī)制、運用水價杠桿實施有效的水資源需求管理、培育水權(quán)交易市場、構(gòu)建區(qū)域性水權(quán)管理規(guī)范等。

關(guān)鍵詞水權(quán)制度；美國；水岸水權(quán)；優(yōu)先占用水權(quán)；混合水權(quán)

中圖分類號F205文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2017）06-0101-09DOI：10.12062/cpre.20170437

當(dāng)今中國水資源短缺情勢嚴(yán)峻，人均水資源占有僅為世界人均水平的1/4，位列世界第121位，是聯(lián)合國認(rèn)定的“水資源緊缺”的國家。世界銀行2009年的研究報告顯示，中國的水資源生產(chǎn)力為3.60美元/ m3，低于中等收入國家的平均水平（4.80美元/m3）和高收入國家的平均水平（35.80美元/ m3），而此差距在很大程度上源于各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同和水資源利用效率的高低[1-2]。我國低效的水資源利用令原本就短缺的供給雪上加霜，用水糾紛引發(fā)的沖突頻現(xiàn)；不斷擴(kuò)大的水供給缺口導(dǎo)致對水資源過度開發(fā)乃至掠奪性開發(fā)，對環(huán)境造成巨大損害。若不改革此種水資源開發(fā)利用方式，必將導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)災(zāi)難。水資源危機(jī)嚴(yán)重威脅到國家的發(fā)展與安全，迫切需要通過頂層設(shè)計加以應(yīng)對，因此建立健全中國特色的現(xiàn)代水資源治理體系勢在必行。

現(xiàn)代水資源治理體系內(nèi)在要求以市場機(jī)制調(diào)節(jié)水資源供需，涉及到水權(quán)制度、法律框架、行政體制、公眾參與等，其中，建立權(quán)責(zé)分明的水權(quán)制度是重中之重。財產(chǎn)權(quán)的重構(gòu)可以降低交易成本、提高效率，進(jìn)而推動制度創(chuàng)新[3]，故合理的水權(quán)制度能優(yōu)化水資源配置、促進(jìn)水資源的高效可持續(xù)利用。而中國長期以來的水資源管理模式中，政府是決策主體，主要以行政手段配置水資源。由于行政干預(yù)抑制了市場機(jī)制的作用，所以水資源整體配置效率低下。隨著中國經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型，舊有管理模式因水資源權(quán)屬不清而造成跨域治理諸多困境，并引發(fā)水資源使用的外部性問題，因而無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。黨的十八屆三中全會明確提出“市場要在資源配置中起決定性作用”的改革目標(biāo)，而這一目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于水資源產(chǎn)權(quán)制度的建立。美國是市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國家，有著與市場相適應(yīng)的健全的水權(quán)制度及相應(yīng)的法律體系，美國水權(quán)制度建設(shè)的經(jīng)驗可以為我國水資源治理改革提供有價值的參考。

美國的水權(quán)制度安排有兩大目標(biāo)：保障民眾維生水源的可得性；以法律確保水資源利用效率最大化[4]。公共水權(quán)（Public Rights）、“水岸水權(quán)制”（Riparian Rights System）、“先占水權(quán)制”（Prior Appropriation Water Rights System）與“混合水權(quán)制”（Hybrid System）構(gòu)成了美國現(xiàn)行水權(quán)體系。公共水權(quán)主要指基于公共信托原則對公用事業(yè)、軍事、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、觀光游憩等用水所分配的水權(quán)，其范圍和效力自1973年以來呈不斷擴(kuò)大的趨勢。公共水權(quán)不可交易，而其它三類水權(quán)都是私有水權(quán)，屬可交易水權(quán)。作為聯(lián)邦制國家，美國各州享有高度自治權(quán)，因此，在水的管轄權(quán)方面，除“聯(lián)邦保留水權(quán)（Federal Reserved Water Rights）”與“印地安水權(quán)（Indian Water Rights）”是由聯(lián)邦政府統(tǒng)一授權(quán)并管理之外，其他類型的水資源權(quán)責(zé)均由各州自行確立管理，但各州的規(guī)定必須受公共信托原則（Public Trust Doctrine）的制約。各州在具體的法律規(guī)范和操作實務(wù)方面存在諸多差異，囿于篇幅，無法一一鋪陳每個州的水權(quán)管理細(xì)則，本文僅就美國水權(quán)體系中私有水權(quán)的取得及其相應(yīng)的權(quán)利范圍、水權(quán)的變更與中止擇其要義加以介紹。

1水權(quán)的取得

1.1水岸水權(quán)制（Riparian Right System）

水岸水權(quán)的原則源于羅馬法（the Roman Law）[5]，與土地財產(chǎn)權(quán)的確立密切相關(guān)。在水岸水權(quán)體系中，土地所有人基于其擁有的土地權(quán)利，享有合理使用（Reasonable Use）該土地所毗鄰水源的權(quán)利，這是早期水岸水權(quán)確立的依據(jù)。非毗鄰水域的土地，即使其所有者同時擁有其他毗鄰水域的土地，這一非毗鄰水域土地也仍然無法取得水權(quán)。早期的水岸水權(quán)不需要政府專門審批，但僅限于對自然流經(jīng)特定土地的水資源的使用，不包括儲水權(quán)或分水嶺以外的土地的用水權(quán)[5]。

水岸水權(quán)的分配原則是土地必須與河川相毗鄰，土地所有人方能取得水權(quán)。對水岸水權(quán)的分配經(jīng)歷了從絕對所有權(quán)制（Absolute Ownership）到合理所有權(quán)制（Reasonable Ownership），再到關(guān)聯(lián)原則（Correlative Doctrine）三個階段。其中僅有關(guān)聯(lián)原則允許在水量有富余的情況下，分配給非毗鄰河岸的土地，但此規(guī)定僅作為一項例外而存在[6]。

早期美國法律對水權(quán)的規(guī)定采取絕對所有權(quán)制度，即：水資源的權(quán)屬依附于土地。任何毗鄰水域的土地所有人均無條件擁有對該水域水資源的絕對權(quán)利。然而，一旦水量減少或用水需求增加，那么共同毗鄰該水域的不同土地所有者之間就會出現(xiàn)競爭性取水，比如河流上游對下游的擠壓、買下沿岸土地后對流域水資源實施壟斷等，從而引發(fā)外部性問題并損及絕對所有權(quán)的實現(xiàn)。

鑒于絕對所有權(quán)制在水資源短缺時無法確保土地所有人的平等水權(quán)，合理所有權(quán)制逐步取代了絕對所有權(quán)，旨在讓所有與水源毗鄰的土地?fù)碛型扔盟畽?quán)，確保上下游平等用水。在不違背合理使用原則的前提下，通過限制上游水權(quán)人的取水量來保全下游水權(quán)人的取水權(quán)益[7]；但其對于水權(quán)的取得依舊要求必須毗鄰河川。

隨著社會變遷，合理所有權(quán)制的弊端逐漸顯現(xiàn)。1903年加州法院認(rèn)為：除了“合理使用”這一考量之外，水權(quán)的分配尚須考慮水資源的實際供需狀況，包括：當(dāng)水供給不足時，所有毗鄰水岸的土地所有人皆應(yīng)同時減少用水以共度難關(guān)；當(dāng)供給充足時，應(yīng)將多余水量提供給未毗鄰水岸的土地使用，以此提高水資源利用效率[6]。關(guān)聯(lián)原則的引入則促成了此愿景的達(dá)成。水權(quán)與地權(quán)的分離令水權(quán)交易成為可能，對水資源和土地利用效率的提高產(chǎn)生了積極影響，因此關(guān)聯(lián)原則的踐行是水資源分配觀念上的突破。

美國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人口膨脹使得用水量激增，水岸水權(quán)制度在水資源日漸短缺的情勢下，已然無法確保水資源的公平有效分配，于是，實施水岸水權(quán)制度的州開始將用水許可制度引入原有水岸水權(quán)體系。用水許可制度規(guī)定任何合法用水均須先行取得主管機(jī)關(guān)的審批許可，主管機(jī)關(guān)審核的要點包括水源類型、取水地點、取水量以及對公眾的影響等；必須確保水域流量不低于安全限度；水生動植物、水岸帶動植物的生息繁衍及其它公眾利益不受侵?jǐn)_[8]。申請人獲得取水許可之后，必須提交用水記錄報請主管機(jī)關(guān)查驗。許可證期限各州不一，約一半實行水岸水權(quán)制的州核發(fā)永久許可證，其他州的許可期限則在10—15年之間不等。對于用水申請流程和要件，各州不盡相同。

用水許可制在保障穩(wěn)定水量供應(yīng)的同時，通過主管機(jī)關(guān)對用水許可的管控，有效約束了水岸水權(quán)人的不當(dāng)行為，避免了水資源的壟斷或浪費。因此，幾乎所有采納水岸水權(quán)體系的州都以立法規(guī)定了一定形式的用水許可程序，朝著“受管控的水岸水權(quán)”（Regulated Riparian System）[9]方向發(fā)展。

美國采用水岸水權(quán)體系的州主要集中在密西西比河以東的水量豐沛區(qū)域。經(jīng)過長時間的發(fā)展演變，目前絕大多數(shù)采用水岸水權(quán)體系的州均以立法規(guī)定水資源的合法使用必須由法律授權(quán)。

1.2先占水權(quán)制（Prior Appropriation Water Rights System）

美國西部氣候干燥缺水，大量土地都不毗鄰河川，在水岸水權(quán)框架下無法有效滿足生產(chǎn)生活對水的需求，因此在水資源分配上承襲了十九世紀(jì)美國西部地區(qū)淘金熱潮中在礦產(chǎn)分配上“誰發(fā)現(xiàn)誰擁有”的慣例，采用先到先得的原則（Prior Appropriation Right Doctrine）對水權(quán)進(jìn)行分配[10]。誰先占用水資源，誰就優(yōu)先取得了這部分水資源的支配權(quán)與使用權(quán)。迄今實施先占水權(quán)制度的包括科羅拉多州、亞利桑那州和猶他州等九個州，集中在密西西比河以西的地區(qū)。

先占水權(quán)制度下，水為公共資源，所有權(quán)不屬于任何人，而是歸屬全社會。任何人欲取用水資源，必須申請。申請用水的土地?zé)o須毗鄰水源或在水源流域范圍內(nèi)。先申請的人獲得優(yōu)先用水權(quán)，即“先到先得”或“時間優(yōu)先則權(quán)利優(yōu)先”（First in Time，F(xiàn)irst in Right）；占用權(quán)授予的日期決定了使用權(quán)的優(yōu)先級。最早授權(quán)的使用者擁有最高級別的優(yōu)先權(quán)，最晚授權(quán)的使用者的權(quán)利級別最低。當(dāng)水資源短缺時，擁有最高優(yōu)先級的水權(quán)人被允許取用其所需的全部水量，而最低級別的水權(quán)人則必須削減甚至中斷用水。“時先權(quán)先”原則對用水的時間、地點、用途、用水方式、設(shè)備、數(shù)量等要件均有詳盡規(guī)定，藉此限制以牟取不正當(dāng)利益為目的的惡意搶占水權(quán)[11-12]。

采取先占水權(quán)制度的各州均制定了相關(guān)法律以規(guī)范水權(quán)的申請。必須向水資源管控委員會（Water Resources Control Board）或自然資源部（the Department of Natural Resources）提出申請。申請審批主要以規(guī)范水量分配及保障既有水權(quán)為核心考量。申請時間是決定水權(quán)優(yōu)先級別的首要因素；對于同時獲得取水許可的用戶，則依其動工修建引水工程的先后確立水權(quán)優(yōu)先級[13]。

具備以下三個要件，并履行相關(guān)法律程序便可向主管機(jī)關(guān)申請取水許可證：用水目的是為了增加效用；水從自然資源態(tài)轉(zhuǎn)換為其他形態(tài)；對水的有益利用控制在合理時間內(nèi)[14]。申請者須聘請有資質(zhì)的水權(quán)檢查員（CWRE）進(jìn)行現(xiàn)場勘查并將勘查報告報送水資源管理機(jī)關(guān)。若勘查結(jié)果顯示授權(quán)的水量大于實際需水量，則水資源局會重新核發(fā)水量以避免水資源浪費。核發(fā)水量并不保證水權(quán)人可以無條件全額取水，而要視實時的水供給量和水權(quán)人的優(yōu)先級而定。申請人獲得許可之后，必須在一定時間內(nèi)（通常為一年）動工興建引水設(shè)施，完成試水記錄，并出具證據(jù)證明用水目的是有益使用之后，方能實際取得水權(quán)。連續(xù)五年未使用的水權(quán)將被撤銷，以避免水資源閑置。對水資源的有益利用（Beneficial Use）被視為取得先占水權(quán)的最重要因素；所有采用先占水權(quán)制度的州均將家庭用水、市政用水、工農(nóng)業(yè)用水及游憩用水視為對水資源的有益利用，大部分州對“有益利用”的界定有法律為據(jù)[15]。

1.3混合水權(quán)制（Hybrid Water Rights System）

十九世紀(jì)末期，隨著美國西部的農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展，引水灌溉流域周邊農(nóng)田成為農(nóng)民的普遍需求，但原本采用的先占水權(quán)制度無法有效滿足社會需要，因而先占水權(quán)的合理性受到了挑戰(zhàn)，于是加利福尼亞州發(fā)起公投以決定先占水權(quán)和水岸水權(quán)的去留。公投結(jié)果判定，在對水資源“合理而有效使用”的前提下，此兩種水權(quán)并行不悖，混合水權(quán)制由此誕生[16]。加州是最早實施且混合水權(quán)制度發(fā)展最成熟的州，自加入聯(lián)邦伊始便實施混合水權(quán)制度，是混合水權(quán)制的代表。加州在推廣先占水權(quán)制的同時，承認(rèn)先占水權(quán)施行前業(yè)已取得的水岸水權(quán)或其他既有水權(quán)（Vested Rights）的有效性；而其他州則是先沿用水岸水權(quán)制，后來再引入先占水權(quán)制[17]。目前美國有十個西部州采取混合水權(quán)制，包括加州、德克薩斯州和俄勒岡州等；各州的具體規(guī)范有所不同，但核心理念均遵循加州原則（California Doctrine）?，F(xiàn)以加州為例介紹混合水權(quán)的取得程序。

成立于1967年的水資源管控委員會（State Water Resources Control Board）是加州的水權(quán)主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)水資源的管理、分配、變更等事務(wù)。申請人必須就所申請的水源種類、使用區(qū)域、用途、用水量等進(jìn)行詳細(xì)說明。委員會對于水權(quán)申請的審批要點包括：是否侵害他者利益；蓄積水量與申請用水量的比例；是否符合環(huán)保及水資源可持續(xù)發(fā)展的要求；引水工程計劃書；用水目標(biāo)是否是對水資源的有益使用。完成初步審查之后進(jìn)行公示并征求各利益相關(guān)方的意見，申請人須對質(zhì)疑給予回應(yīng)。之后若有異議，則通過協(xié)商或聽證會的方式解決。若符合各項審批要點，則發(fā)放用水許可。水權(quán)經(jīng)主管機(jī)關(guān)許可后，若有任何關(guān)于用水目的、用水區(qū)域的變更、分配水量的變動，必須經(jīng)過水資源控制委員會批準(zhǔn)同意。同時，上述變更不得產(chǎn)生新的權(quán)利或侵害其他既有水權(quán)人的權(quán)益[18-19]。

2水權(quán)的權(quán)利范圍

政府基于公共信托原則以立法保障公眾的用水權(quán)益，包括：公眾有就地用水的權(quán)利（不允許轉(zhuǎn)移水）；政府有權(quán)干預(yù)和管控水的使用方式以惠及公眾。游泳、釣魚、劃船、商業(yè)航行、防洪、市政供水、環(huán)境保護(hù)等都被納入公共水權(quán)范圍。公共水權(quán)常常與私有水權(quán)沖突[20]，沖突發(fā)生后，當(dāng)事各方可以尋求法律裁決；或者私下談判協(xié)商解決。隨著環(huán)保意識的增強，公共水權(quán)的范圍不斷擴(kuò)大，因此聯(lián)邦和各州都在不斷修訂法律以避免水權(quán)法條的相互抵觸[17]。

2.1水岸水權(quán)

水岸水權(quán)人擁有的權(quán)利包括：合理利用（Reasonable Use）水權(quán)；水質(zhì)純凈權(quán)（the Right of Purity）；垂釣權(quán)；河川通行權(quán)；堤防保護(hù)權(quán)[7]。

合理用水分為自然或家庭用水（Natural or Domestic Use）與人工用水（Artificial Use）兩種。自然用水主要是滿足水岸水權(quán)人的家庭生活起居用水；庭園用水或少量家畜飲水也包括在內(nèi)。自然用水即使侵害到其他水權(quán)人的權(quán)益，也無礙該水權(quán)人用水。而人工用水則包括農(nóng)業(yè)用水及工業(yè)用水，必須嚴(yán)格遵守合理使用的限制。由于工業(yè)用水可能損害下游水權(quán)人的水質(zhì)純凈權(quán)，因此，監(jiān)管部門對其取水地點、方式等均嚴(yán)加審核[8]。

水岸水權(quán)人的權(quán)益彼此平等，不存在優(yōu)先級的問題。當(dāng)水資源短缺時，水岸水權(quán)人的取水量會以均攤的方式縮減。在不影響下游水權(quán)人合理使用水資源的情況下，享有儲水權(quán)。污染水體及侵害其他水岸水權(quán)人權(quán)益的行為被嚴(yán)格禁止。水岸水權(quán)人取用地表水時，須受公共權(quán)利（Public Rights）約束。

2.2先占水權(quán)

與水岸水權(quán)制類似，先占水權(quán)人擁有：合理用水權(quán)；水質(zhì)純凈權(quán)；垂釣權(quán)；河道通行權(quán)；堤防保護(hù)權(quán)。在不損害其他水權(quán)人權(quán)益的情況下，大部分州允許單獨轉(zhuǎn)讓用水量。法律嚴(yán)格禁止先占水權(quán)人對水資源的浪費。

在水資源短缺的情況下，取得高優(yōu)先級的先占水權(quán)人可以獲得正常用水量，如有多余水量，則順次分配給后續(xù)申請者，直至無水可分，因此排序靠后的水權(quán)人無可避免會面臨斷水缺水風(fēng)險[21]。

2.3混合水權(quán)

水岸水權(quán)與先占水權(quán)的權(quán)益范圍天然存在重疊和沖突，比如水岸水權(quán)人毋須申請即可任意取水的權(quán)利將導(dǎo)致同一流域的先占水權(quán)人事先無從知悉自身的權(quán)益會否受到侵占；水岸水權(quán)人可隨意取用或停用水源則與先占水權(quán)所必備的“有益使用”的要件相悖等等。以加州為例，水岸水權(quán)優(yōu)先于先占水權(quán)。在旱季，水岸水權(quán)人有權(quán)“合理使用”取用所有的水量，而共享同一水源的先占水權(quán)人則可能因此完全失去自身的份額[20]。因此，實施混合水權(quán)制的州都增設(shè)了附加條款以規(guī)避兩種水權(quán)間的沖突，并對水岸水權(quán)的權(quán)利范圍不同程度地加以限制。

3水權(quán)的變更與中止

美國的水資源管理以州為單位，各州自行立法執(zhí)法，沒有關(guān)于水權(quán)變更的全國性法規(guī)。

3.1水岸水權(quán)

水岸水權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，屬于水岸土地所有人。水岸水權(quán)的取得乃土地與水域毗鄰之故，因此該水權(quán)必須依附于土地，不能脫離土地權(quán)屬而單獨轉(zhuǎn)讓；但轉(zhuǎn)讓水岸土地所有權(quán)時，水岸土地所有人則有權(quán)不對水岸水權(quán)同步轉(zhuǎn)讓而繼續(xù)保留水權(quán)[7]。當(dāng)原水岸水權(quán)澤被的土地被部分轉(zhuǎn)讓時，若被分割的地塊未直接毗鄰水域，則該地塊便不再享有水岸水權(quán)。然而，如果先前分割轉(zhuǎn)讓出去的土地重新回歸原水岸水權(quán)人，就該部分土地是否取得水岸水權(quán)，實踐中因循兩種處置原則：所有權(quán)來源原則（the Source of Title Rule）：回購?fù)恋夭辉贀碛兴端畽?quán)。該原則被實施混合水權(quán)制的各州所采用，目的是盡量減少水岸水權(quán)覆蓋的土地以限制水岸水權(quán)的范圍并擴(kuò)大先占水權(quán)制的實施范圍。所有權(quán)完整原則（the Unity of Title Rule）：只要與水岸土地相接壤的土地歸屬同一所有人者，便取得水岸水權(quán)。大部分實行單一水岸水權(quán)制的州采用該原則[22]。

若水岸水權(quán)人停止取水達(dá)一定時限，則水岸水權(quán)自動中止。如果主管機(jī)關(guān)出于公共利益需要征收水岸水權(quán)，則水岸水權(quán)宣告中止。采用混合水權(quán)制的各州對于已棄用的水岸水權(quán)，均以法律程序予以撤銷、不再重新頒發(fā)[8，23]。

3.2先占水權(quán)

在不損及自然環(huán)境及其他水權(quán)人權(quán)益的前提下，先占水權(quán)可以變更，包括永久性的水權(quán)轉(zhuǎn)讓、臨時與短期的水權(quán)讓渡（涉及水量的轉(zhuǎn)移）。政府將水量轉(zhuǎn)移視為對水的有益使用，因此原有水權(quán)不會損失或撤銷。先占水權(quán)人對水資源的使用，必須確保河川流量維持在其他先占水權(quán)人申請時的狀況；若有造成其他水權(quán)人權(quán)益受損的任何可能，則先占水權(quán)人不得轉(zhuǎn)讓水量給其他人、不能更改取水地點、用水時間或用水目標(biāo)。

享有高優(yōu)先級的水權(quán)人發(fā)生變更，必須保障低級別水權(quán)人的利益。水權(quán)變更必須獲得主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；會否造成其他水權(quán)人權(quán)益受損是審批的要點。取得水權(quán)后，水權(quán)人若變更其所申請的引水地點、用水地點、用水目標(biāo)及用水時間，則須兼顧滿足其他水權(quán)人對水供應(yīng)的合法要求，同時必須獲得主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)[24]。

在符合相關(guān)法令的前提下，先占水權(quán)制允許水權(quán)變更。水權(quán)變更的方式包括租賃、置換及出讓等。水權(quán)的轉(zhuǎn)讓并不必然伴隨土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，但水權(quán)的轉(zhuǎn)讓若伴隨用水地點、用途、引水地點、引水時間及回流地點與時間的變更，則需受法令約束。當(dāng)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移至他者時，允許水權(quán)同時轉(zhuǎn)讓；如果出讓人特別聲明保留水權(quán)，則僅土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓，而出讓人則依舊保有水權(quán)[7]。此外，美國西部一些州在不改變先占水權(quán)權(quán)屬的前提下，還采取附屬協(xié)議（Subordination Agreements）和節(jié)水沖抵（Conservation Offsets）的措施減小低優(yōu)先級用戶的用水風(fēng)險。其間實務(wù)涉及繁復(fù)的法律細(xì)則。

大多數(shù)州規(guī)定，先占水權(quán)人停止使用水資源達(dá)一定時期，則水權(quán)自動終止；若有放棄水權(quán)的意愿，則水權(quán)終止。放棄水權(quán)的舉證責(zé)任在主張水權(quán)放棄的一方。水權(quán)一旦停用，主管機(jī)關(guān)須撤銷占用水權(quán)人的用水許可[7]。

3.3水權(quán)交易

水權(quán)交易是發(fā)生水權(quán)變更的最主要原因，也是市場經(jīng)濟(jì)條件下管理水資源稀缺性的重要工具。交易主要集中在水資源相對短缺的西部各州，其中以加州的水權(quán)交易模式最具代表性[17，25-26]。

加州政府自1980年代初開始培育水權(quán)交易市場，當(dāng)時的水交易量在123.4×106 m3左右，而到1991年大旱期間，僅由州政府直接購買和州營水銀行的水成交量就已超過1980年代交易量的十倍。至2014年，加州水市場的成交量占全州用水總量的3%，而其中38%—41%的交易都集中在同一縣或區(qū)域內(nèi)。農(nóng)業(yè)地區(qū)持有的水權(quán)份額大約是工業(yè)部門和城市地區(qū)的四倍，絕大部分出讓的水權(quán)都來自農(nóng)業(yè)部門。即便如今大旱年已經(jīng)過去，加州的水市場交易仍在擴(kuò)大，其中一個主要原因是環(huán)境用水需求的增加。從1982年到2014年，水資源市場交易總量的18% 被用于生態(tài)環(huán)境改善；其購水經(jīng)費來源包括聯(lián)邦和州財政和部分水用戶。加州的水權(quán)交易程序頗為復(fù)雜，目前的改革方向是促進(jìn)水權(quán)交易進(jìn)一步發(fā)展，包括簡化手續(xù)；強化引水設(shè)施建設(shè)；增強水權(quán)交易的安全性，避免水權(quán)轉(zhuǎn)移對環(huán)境以及第三方水權(quán)人權(quán)益的損害[27]。水權(quán)交易已成為加州管控氣候變化帶來的水資源供給風(fēng)險的有效手段。

美國的水權(quán)交易主體可以是任何擁有水權(quán)或需要水權(quán)的自然人、盈利或非盈利機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，西部各州的政府及其衍生機(jī)構(gòu)是最大的購水方，占購水總量的37%；灌區(qū)農(nóng)戶是最大的售水方，占總出售水量的55%以上[28]。水權(quán)交易平臺主要由水權(quán)咨詢中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)；中介機(jī)構(gòu)為委托人提供歷史數(shù)據(jù)、準(zhǔn)備證明材料和水權(quán)勘察報告、制訂水權(quán)管理計劃、對交易標(biāo)的水權(quán)估價、代理法律訴訟等。比如猶他州水權(quán)交易平臺（Utah Water Right Exchange，參見http：//waterrightexchange.com/）為客戶提供在線水權(quán)交易中介服務(wù)，并實際介入交易過程的議價協(xié)商。平臺整合了大量的水權(quán)租售信息，為供需雙方張貼交易標(biāo)的的具體內(nèi)容，包括地點、價格等。中介咨詢機(jī)構(gòu)的存在對水權(quán)交易的達(dá)成至關(guān)重要。

水權(quán)的交易價格總體上是基于市場原則、由雙方自主協(xié)商定價；價格的決定因素主要包括水的儲運成本、交易標(biāo)的水權(quán)的類型及水權(quán)優(yōu)先級、地理條件、水質(zhì)狀況、市場供需關(guān)系、交易標(biāo)的水權(quán)的用途、交易地的人均GDP及物價水平、各州的稅制等等。以加州中央山谷（Californias Central Valley）的水權(quán)交易為例，該地區(qū)是世界上農(nóng)作物最高產(chǎn)的區(qū)域，由于干旱，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶在2014年7月的購水價格升至過去的10倍[29]?；趯?987—2005年間超過2000宗水權(quán)交易的研究顯示，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的水權(quán)交易價格是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到農(nóng)村價格的2—4倍[30]?，F(xiàn)實交易中的工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、環(huán)境用水之間的價差、枯水期與豐水期之間的價差以及不同標(biāo)的水權(quán)之間的價差甚大，每一英畝-英尺（約1 233.5 m3）的水價從數(shù)百、數(shù)千美元到數(shù)萬美元不等。

水權(quán)交易的形式主要有出售、租賃、置換、水銀行等。

出售：在大多數(shù)情況下，水權(quán)所有人可自由售賣其全部既有水權(quán)給一個以上的購買者。水權(quán)的轉(zhuǎn)讓程序及限制，視水權(quán)的類型和所在地區(qū)的法規(guī)而定。不同管理規(guī)范下，不同水權(quán)的正式轉(zhuǎn)讓程序和法律文書存在差異。

固定期限租賃（Lease for a Fixed Term）：水權(quán)可以租賃，租賃期限為一季、一年或多年以及到期續(xù)租。為了降低未來的不確定性，租金可以隨時間而調(diào)整。這種方式為水權(quán)租賃雙方提供了較大的靈活性。目前美國西部各州有很多用水戶以這種方式租用水權(quán)。

置換（Exchanges）：分別擁有水權(quán)的雙方，基于對方水權(quán)的內(nèi)容更貼合自身利益的考量（比如水質(zhì)差異、取水距離等），進(jìn)行暫時或永久的水權(quán)置換，但置換行為須以不損及其他利益攸關(guān)水權(quán)人的權(quán)益為前提，并需得到水政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。水權(quán)置換適用于先占水權(quán)，在西部各州很普遍。

旱年選擇權(quán)（the DryYear Option）：此種交易方式類似于水的期權(quán)交易，通過在豐水年份提前購買來年的用水份額來保障旱季穩(wěn)定的水供應(yīng)。通常是城市用水戶向灌區(qū)農(nóng)戶購買水量，對水的穩(wěn)定供給有剛性需求的用戶是最主要的購買者。

加州水銀行（California Drought Water Bank）：美國的水銀行是針對水量轉(zhuǎn)移的一種交易方式，不涉及水資源所有權(quán)的永久變更。為解決干旱所導(dǎo)致的水資源供求的嚴(yán)重失衡，1991年經(jīng)歷持續(xù)干旱的加州設(shè)立水銀行，為自愿買賣水量的供需雙方提供中介服務(wù)。加州水資源局負(fù)責(zé)水銀行的管理工作，下設(shè)購水委員會，負(fù)責(zé)水資源買賣價格的談判。水銀行的交易服務(wù)流程為：由買方向加州水資源局提出緊急用水需求的證明，并先行付款；水資源局將所收取的部分款項提留為水銀行的儲水成本及管理費用，其余款項用作支付買水費用。之后賣方通過輸水管道將水送至水銀行，水銀行則將收到的水轉(zhuǎn)送至買方。目前水銀行有三個購水來源：休耕農(nóng)地所保留的灌溉水、抽取的地下水、水庫的剩余水量[25]。加州水銀行的運營，大幅提升了水資源分配的社會效益，有效減緩了旱季的沖擊。1995年加州政府再次拓展水銀行業(yè)務(wù)，批準(zhǔn)了水權(quán)金融衍生品的交易[26]。目前除加州之外，在其他水資源不足的州也開始出現(xiàn)類似水銀行的水權(quán)交易平臺。

4美國經(jīng)驗的中國借鑒

財產(chǎn)權(quán)是美國水權(quán)的核心理念；對水資源財產(chǎn)權(quán)的明確界定是美國水權(quán)制度的基石。各州對水權(quán)的確權(quán)和管理因自然和人文環(huán)境的差異而不同，但對水資源“合理（Reasonable）有益（Beneficial）的使用”是各州共有的理念。先占水權(quán)制將水資源財產(chǎn)權(quán)從土地所有權(quán)中剝離，為水權(quán)的可交易化提供了現(xiàn)實可能。各州均設(shè)有專門的水利水事法庭處理水權(quán)紛爭。各級政府機(jī)關(guān)配備專門的水務(wù)巡查專員，專責(zé)非法使用及浪費水資源的監(jiān)督、回應(yīng)投訴、協(xié)調(diào)用水等事務(wù)。美國水權(quán)制度在保護(hù)私有水權(quán)的同時，兼顧地方整體利益，并避免外部性產(chǎn)生。公共水權(quán)份額的持續(xù)擴(kuò)大，顯示了美國的水資源管理理念從偏重水資源的經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)向日漸重視水的環(huán)境及人文價值。促進(jìn)社會公平、提高效率、降低交易成本是美國水權(quán)制度演進(jìn)的內(nèi)在動力。

美國的水資源治理實踐表明，建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、以法律和制度為保障的水權(quán)制度，對于水資源的高效配置和可持續(xù)利用具有積極的促進(jìn)作用。美國的水權(quán)制度對水資源產(chǎn)權(quán)的取得及其權(quán)責(zé)范圍均有相應(yīng)的明確規(guī)定和法律保護(hù)，水權(quán)的取得經(jīng)由行政途徑和市場途徑實現(xiàn)，其中行政途徑主要包括政府對水權(quán)的分配、取水許可證的核發(fā)等；市場途徑主要是以水價為核心的水權(quán)交易。美國的水權(quán)交易制度令水成為流動性資產(chǎn)，并使得所有潛在用戶取得所需的水資源成為可能；這一方面提高了水資源的配置效率，另一方面水權(quán)人也有機(jī)會分享水資源增殖的收益。

經(jīng)歷了漫長的歷史演進(jìn)，美國的水權(quán)管理體系已日臻成熟，但依舊存在不同層面的水權(quán)沖突，包括：公共水權(quán)與私有水權(quán)間的沖突、不同屬性私有水權(quán)間的沖突、州際沖突、聯(lián)邦與州之間的沖突等；而單靠市場無法徹底消弭各方?jīng)_突，因此仍然在實踐中不斷修正調(diào)適。水權(quán)市場并非完全競爭市場，因而水權(quán)制度本身的良窳在很大程度上決定水資源交易成本的高低。我國應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒美國水權(quán)管理的有益經(jīng)驗，并積極探索美國經(jīng)驗的中國轉(zhuǎn)化。

4.1以立法界定水資源權(quán)屬及確權(quán)方式，保障水權(quán)人合法權(quán)益

中國在未來可預(yù)見的較長時期內(nèi)將持續(xù)面臨人口增長、工業(yè)化和生態(tài)環(huán)境惡化造成的水資源供給壓力，盡管中央政府制定并實施了一系列法律法規(guī)（如：水法、最嚴(yán)格水資源管理制度、取水許可制度實施辦法等）和行動計劃（如：水權(quán)制度建設(shè)框架、水權(quán)改革試點、水污染防治行動規(guī)劃、南水北調(diào)工程等）以規(guī)范水資源使用行為并調(diào)適水資源區(qū)域間的分布不均，但法律本身的不完善以及跨域治理所涉及的錯綜復(fù)雜的行政關(guān)系與利益關(guān)系，致使這些政策的效果大打折扣。中央和地方間、不同地區(qū)間、不同用水者之間在水資源使用上產(chǎn)生沖突的根源在于我國水治理體系中的水資源權(quán)屬模糊、水權(quán)主體資格認(rèn)定規(guī)則不明確。

按照科斯（R·H·Coase）的產(chǎn)權(quán)理論，如果交易成本大于零，不同方式的產(chǎn)權(quán)配置會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)效益；有利于資源高效配置的產(chǎn)權(quán)應(yīng)具有明晰、專有、可轉(zhuǎn)讓、可操作的特征。合法權(quán)利的初始界定會對經(jīng)濟(jì)制度運行的效率產(chǎn)生影響，只要初始產(chǎn)權(quán)的界定是清晰的，即便此界定在經(jīng)濟(jì)上是低效的，經(jīng)由產(chǎn)權(quán)市場交易仍然可以修正這種低效并達(dá)至資源高效配置。因此，清晰的水權(quán)界定不但是水權(quán)交易的基礎(chǔ)，而且能夠有效規(guī)避外部性的產(chǎn)生，提高水資源的配置效率。

初始水權(quán)的分配方式對于水資源的整體配置效率至關(guān)重要?？扑拐J(rèn)為，由政府較為準(zhǔn)確地界定初始權(quán)利的方式優(yōu)于通過私人間交易來糾正權(quán)利的初始配置。對于初始水權(quán)的分配，美國采取了兩種方式：尊重并保留歷史傳統(tǒng)；按需申請。這樣既避免了與歷史傳統(tǒng)生硬割裂帶來的震蕩，又能滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要，此種務(wù)實的政策思路值得借鑒。我國的水權(quán)制度建設(shè)首先應(yīng)經(jīng)由立法準(zhǔn)確界定水權(quán)的邊界及對應(yīng)的責(zé)權(quán)利；再以法律確立初始水權(quán)的分配原則。確權(quán)方式既要體現(xiàn)對人們長久以來在生產(chǎn)生活中用水習(xí)慣的尊重，又要彰顯現(xiàn)代法治的精神內(nèi)核；既要保障基本民生需要，還要滿足市場經(jīng)濟(jì)對效率的要求，并兼顧國家宏觀戰(zhàn)略的需要和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的需要。中國正在經(jīng)歷工業(yè)化和大規(guī)模城市化，因此水權(quán)制度設(shè)計應(yīng)具有前瞻性，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃初始水權(quán)在公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域之間、城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)業(yè)之間的分配比例；分配環(huán)節(jié)中的社會公平和正義對于社會主義中國尤其意義重大。初始水權(quán)的分配必須以全面準(zhǔn)確的水文數(shù)據(jù)為依據(jù)，以免由于水文數(shù)據(jù)失真導(dǎo)致水權(quán)超額發(fā)放，這要求相關(guān)職能部門對水資源普查及水文數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的管理。2016年7月修訂頒布的《中華人民共和國水法》第三條規(guī)定“水資源屬于國家所有”，因此我國現(xiàn)階段的水權(quán)分配和交易僅涉及水資源的使用權(quán)和收益權(quán)；其它與水權(quán)相關(guān)的法規(guī)制度不得與此法條相抵觸。

4.2建立市場導(dǎo)向的水價形成機(jī)制，培育水權(quán)交易市場

基于水權(quán)的水資源分配意味著水權(quán)人合法擁有一定配額的水資源支配權(quán)，并可基于買賣雙方自愿協(xié)商進(jìn)行配額的交易。價格是市場機(jī)制的核心，經(jīng)濟(jì)權(quán)益的讓渡是圍繞著價格展開的。當(dāng)水資源明碼標(biāo)價并可交易時，水權(quán)人受利益驅(qū)動讓渡水資源權(quán)益，從而刺激其通過設(shè)施改造、技術(shù)革新、優(yōu)化管理等手段節(jié)余盡可能多的水量。水權(quán)交易的內(nèi)驅(qū)力在于不同用途的水之間存在邊際收益的差值或價格的差異，因此水權(quán)交易通過水權(quán)在不同用水主體間的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了水資源在時間、空間及部門間的配置不斷優(yōu)化。美國實踐顯示，水權(quán)的自由交易能促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門提高水資源利用效率并能增加農(nóng)民收益。比如2003年，由于加州減少了自科羅拉多河（Colorado River）的取水份額，圣迭戈（San Diego）市的水利主管機(jī)關(guān)便與加州最大的灌區(qū)簽訂了共享水源協(xié)議作為應(yīng)對。每年按協(xié)議價格給付農(nóng)民款項，以付費激勵農(nóng)民節(jié)水；而農(nóng)民節(jié)余的水則被輸送至中心城區(qū)，有效紓解了城市的用水困境。市場驅(qū)動的水價以及水權(quán)的可交易性成為節(jié)約用水、提高水資源使用效能的動力機(jī)制。

2000年3月在荷蘭海牙召開第二屆世界水論壇部長級會議提出，通過市場機(jī)制和水資源價格機(jī)制來優(yōu)化水資源在國民經(jīng)濟(jì)各個部門間的分配結(jié)構(gòu)。在當(dāng)今可支配水資源嚴(yán)重短缺、新的水供給開辟空間有限的情勢下，水權(quán)交易作為稀缺性管理的有效手段，成為各國水資源管理的發(fā)展趨勢。目前至少有37個以上的缺水國家建立了可交易水權(quán)的管理體系[17]。明晰的水權(quán)、市場形成的水價和可自由交易的水權(quán)市場是水資源市場化治理的三大要素，要充分發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用，就必須將水資源商品化并利用市場機(jī)制定價，并以立法確立水權(quán)交易的合法性。在水權(quán)交易市場的培育中，應(yīng)重視并發(fā)揮中介組織在水資源配置中的積極作用。

將市場機(jī)制整合進(jìn)水資源治理體系是當(dāng)今的國際趨勢，美國在這方面的實踐走在世界前列。但水資源的特殊重要性和不可替代性以及水權(quán)市場的非完全競爭性，決定了水權(quán)交易無法等同于一般商品交易，因而水資源配置的優(yōu)化不能完全訴諸市場機(jī)制，必要的政府監(jiān)管同樣不可或缺。美國經(jīng)驗也證明了行政手段在優(yōu)化水資源配置中的必要性和重要性。

4.3運用水價杠桿實施有效的水資源需求管理

面對不斷增長的用水需求，為了增大供給而興修水利工程“開源”成為地方政府普遍采取的應(yīng)對，而有效管理水的需求所帶來的“節(jié)流”效應(yīng)往往被忽視。如果一味通過興建水庫和導(dǎo)流渠道、抽取深層地下水來緩解水資源短缺，長此以往，不但附加在水資源上的工程費用將愈發(fā)昂貴，而且會引發(fā)不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)災(zāi)難，最終導(dǎo)致無水可蓄、無流可導(dǎo)、無井可鑿。因此，在節(jié)約用水、提高水資源使用效率的同時，有效管控水的需求對于應(yīng)對水危機(jī)同樣重要。我國面臨著水資源短缺與浪費同時并存的困境，對水的低效利用及浪費的根源是水長期被視同公共品，市場化的水資源價格形成機(jī)制尚未完全建立，導(dǎo)致水的價格低于價值。市場驅(qū)動的水價能夠有效調(diào)節(jié)水資源供需關(guān)系，我國應(yīng)借力水價杠桿“以價抑量”實現(xiàn)對水資源需求的有效管理。

4.4建立區(qū)域性的水權(quán)管理規(guī)范

美國的水權(quán)體系具有強烈的地域特征，其東部與西部因歷史傳統(tǒng)和水資源稟賦迥異而采用不同的水權(quán)制度，而且州與州各不相同。中國的南北方之間、區(qū)域間、流域間的水資源稟賦亦差異甚大，北方地多水少，南方地少水多；人均水量絕對短缺與水資源供需的結(jié)構(gòu)性矛盾伴生。鑒于我國水資源分布的地域差異，可借鑒美國經(jīng)驗，考慮在全國性的水權(quán)制度框架下給區(qū)域性的水治理預(yù)留法律和實務(wù)空間。各地可根據(jù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)、水資源供需狀況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在不與上位法相抵觸的前提下，制定地方性的水權(quán)法規(guī)。但無論在豐水區(qū)還是貧水區(qū)，都應(yīng)建立實施全國統(tǒng)一的取水許可證制度且信息必須公開。以流域劃分地方性水權(quán)的覆蓋范圍是值得探索的方向，比如針對長江流域、黃河流域、珠江流域研擬各流域的地方性水權(quán)法規(guī)。各流域的水權(quán)管理規(guī)范應(yīng)與流域內(nèi)的自然條件、社會經(jīng)濟(jì)狀況相匹配；管理目標(biāo)應(yīng)是增強水權(quán)交易的靈活性、降低交易成本和提高水資源整體利用效益。

4.5建立有利于拓寬水利項目投融資渠道的水權(quán)

美國的水利工程修建與水資源權(quán)屬密切相關(guān)，水權(quán)人為了取水，需要自行投資修建引水設(shè)施。而且，在先占水權(quán)體系中，即使同時提出水權(quán)申請，先行修建引水設(shè)施的一方也會獲得更優(yōu)先的用水級別，這就為民間投資水利提供了利益導(dǎo)向機(jī)制，客觀上促進(jìn)了水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。法律對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和必然，美國民間投資興修水利的動力正是源于水資源產(chǎn)權(quán)明晰且水權(quán)權(quán)益嚴(yán)格受法律保護(hù)。而在我國，水利屬公用事業(yè)，水利工程投資基本來自國家財政。由于缺乏對民間投資水利的利益驅(qū)動機(jī)制，水利工程的融資渠道不暢，阻礙了水利基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，進(jìn)而削弱了水資源配置效率和旱澇災(zāi)害的應(yīng)對能力。借鑒美國經(jīng)驗，我國的水權(quán)制度中可設(shè)置利益導(dǎo)向機(jī)制，將水權(quán)的取得與水利投資行為相關(guān)聯(lián)，以此拓展水利工程的社會投融資渠道，促進(jìn)水利建設(shè)。這同時也是公眾參與水治理的有效途徑。

5中國水權(quán)制度的建設(shè)實踐與展望

進(jìn)入21世紀(jì)，中國政府和專家學(xué)者對于如何建立適合我國國情的水權(quán)制度進(jìn)行了諸多理論和實踐的探索。自2006年“十一五”計劃綱要中明確提出“建立國家初始水權(quán)分配制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度”以來，黨中央和國務(wù)院陸續(xù)頒發(fā)了一系列旨在促進(jìn)和規(guī)范水權(quán)制度建設(shè)和水權(quán)市場化交易的文件，黨的十八屆三中全會還提出“市場要在資源配置中起決定性作用”，尤其是稀缺資源。2014年7月，水利部在內(nèi)蒙古、甘肅、河南、廣東等7個省區(qū)啟動了為期3年的全國性水權(quán)試點工作，涉及四種不同類型的水權(quán)交易，包括：工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間、不同流域間、不同用水戶之間、流域內(nèi)上下游之間。2016年6月，中國水權(quán)交易所在北京成立開業(yè)；該交易所是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由水利部和北京市政府聯(lián)合發(fā)起設(shè)立的一個國家級水權(quán)交易平臺。2016年11月，水利部和國土資源部聯(lián)合印發(fā)《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案》的通知，選擇部分地區(qū)開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)與水資源確權(quán)的試點工作，探索水資源使用權(quán)物權(quán)登記途徑和方式。這些有益探索加快了我國建立健全市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下現(xiàn)代水權(quán)制度的步伐，但同時凸顯出現(xiàn)階段水權(quán)制度建設(shè)所面臨的一系列法律困境，其中最突出的是：①現(xiàn)行水法中對“水權(quán)”并無提及，因此水權(quán)確權(quán)的法律依據(jù)不完整；②目前所交易的水權(quán)并不具備完全意義上的產(chǎn)權(quán)特征，水權(quán)的所有者（即：國家）與使用者分離，水資源產(chǎn)權(quán)主體虛置，因而無法保證水資源產(chǎn)權(quán)人（國家）的資產(chǎn)收益。此外，還有技術(shù)層面的問題需要解決，包括水量轉(zhuǎn)移的計量方式、水權(quán)交易的具體準(zhǔn)則和風(fēng)險防范體系、如何管控水權(quán)交易標(biāo)的水質(zhì)等等。諸如此類問題的解決不可能僅憑邏輯和法理的推演實現(xiàn)，而是需要在實踐中反復(fù)試錯糾偏。

不同的國家和地區(qū)因自然稟賦、歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會狀況、政治體制、法律體系等差異而衍生出不同的水權(quán)制度。制度具有路徑依賴性，美國當(dāng)代水權(quán)制度并非一日建成，而是一個漸進(jìn)的過程并且仍然處于演進(jìn)之中；演進(jìn)的驅(qū)動機(jī)制包括法律規(guī)范、習(xí)慣沿革、不同時代的價值變遷以及水資源交易成本等?？扑沟慕灰壮杀纠碚撜J(rèn)為，交易成本降低是制度建立或變革的誘因。無論水權(quán)的具體形式和內(nèi)容如何，水權(quán)制度終究是為保障用水權(quán)利與規(guī)范用水秩序服務(wù)的，因此，理想的水權(quán)制度都應(yīng)朝向水資源權(quán)屬更加明晰、交易成本更低、水權(quán)交易的可操作性更強、水資源利用效率更高和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的方向演進(jìn)，同時兼顧社會公平和正義。

水權(quán)制度藉由產(chǎn)權(quán)手段管控稀缺及優(yōu)化水治理，然而單一依靠經(jīng)濟(jì)手段并不能自動達(dá)成社會整體福利最優(yōu)，其間的道德治理亦不可或缺。因此，中國水權(quán)制度的建設(shè)應(yīng)納入對水資源管理的倫理反思和重構(gòu)，并以符合時代精神的資源倫理觀指導(dǎo)水資源治理。具有中國特色的現(xiàn)代水資源治理應(yīng)充分尊重歷史文化傳統(tǒng)并順應(yīng)當(dāng)代中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要，以水“治”彰顯國“智”。

（編輯：王愛萍）

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Water rights systems in the United States： principles， evolution and their implications for China

YAN Yuruo1WAN Xiaoli2WU Junqian1YUAN Ping1ZHENG Jianbin3

（1.West China Economics Research Centre， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu Sichuan 611130， China； 2.Chinese Finance Research Institute， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu Sichuan 611130， China； 3.School of Earth & Environment， Anhui University of Science & Technology， Huainan Anhui 232001， China）

AbstractWater rights are key to modern water governance. A rational and equitable water rights system can optimize the efficiency of water allocation. Due to an unclear and underdeveloped water rights system， water management in China failed to meet the demands of economic reforms. Water rights in the United States are well coordinated with its market economy， and its can provide valuable experience for China. Water governance in the United States shows that a system based on principle of market economy and guaranteed by rules and laws will optimize allocation and facilitate the sustainable use of water resources. Explicitly defining property rights of water resources is the cornerstone of water rights system in the United States. Acquisition of water rights and their responsibilities are clearly defined and protected by laws. When protecting private water rights， the United States water rights system balances interests between the federal and the local governments so as to avoid externalities. Authorization and management differ among states due to their natural and social conditions， but the principle of ‘reasonable and beneficial use of water resources is shared by all states. The philosophy of water governance is evolving to value water in environmental and social terms rather than strictly economic terms. Promoting social equity， improving efficiency and minimizing transaction costs are driving this evolution of water rights systems in the United States； nevertheless there are conflicts among the different types of water rights and， in practice， water rights undergo frequent adjustments and revisions. China should integrate and localize the most valuable experiences of the United States water rights management into its own water resource governance. Based on a review of water rights systems in the United States， including approaches and procedures for authorizing， limiting， adjusting， and terminating water rights. Finally， this paper proposes measures for China to develop its own water rights system， such as authorizing and securing water rights through legislation， setting up a market-oriented water pricing mechanism， establishing a market for tradable water rights， and developing regional water laws.