沈虹

2013年1月新的《高等學(xué)校財務(wù)制度》正式施行，新制度的實施進一步規(guī)范了高校財務(wù)管理工作。本文從高校財務(wù)管理的實際出發(fā)，闡述了新制度下高校在加強預(yù)算管理、財務(wù)內(nèi)部控制和風(fēng)險防范工作的對策，為高校適應(yīng)新形勢，實現(xiàn)財務(wù)管理創(chuàng)新發(fā)展提供一定的幫助和指導(dǎo)。

近年來，國家公共財政體制發(fā)生了較大的變化，高校教育體制改革也在不斷深化，高校無論是從規(guī)模上還是質(zhì)量上都得到前所未有的發(fā)展，高校所從事的業(yè)務(wù)活動日益市場化和復(fù)雜化，這樣的新形勢對高校財務(wù)管理提出了更新、更高的要求。為適應(yīng)新形勢和高校自身發(fā)展需要，財政部、教育部分別于2012年12月19日和2013年12月30日頒布了《高等學(xué)校財務(wù)制度》（財教[20121488號）（以下簡稱新財務(wù)制度）和《高等學(xué)校會計制度》（財會[2013130號）（以下簡稱新會計制度），并分別于2013年1月1日和2014年1月1日開始實施。兩個新制度的實施對加強預(yù)算管理、績效評價、資產(chǎn)核算、風(fēng)險防控從而提升高校的管理水平和辦學(xué)效益發(fā)揮了積極的作用。

加強預(yù)算管理。提高資金效益

建立健全預(yù)算相關(guān)制度，強化預(yù)算管理的意識，提高預(yù)算管理水平，對高校優(yōu)化資源配置、提高資金使用效益、促進高校廉政建設(shè)、推動高校改革發(fā)展起著重要作用。新財務(wù)制度對高校預(yù)算編制的范圍、程序、方法等做出了明確的規(guī)定，與之相應(yīng)，高校必須建立一套科學(xué)、嚴謹、規(guī)范的預(yù)算管理制度、預(yù)算管理模式和預(yù)算管理績效評價體系。

科學(xué)編制預(yù)算內(nèi)容，細化預(yù)算科目。新財務(wù)制度規(guī)定“預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵循‘量入為出，收支平衡的原則。收入預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥；支出預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、保證重點、勤儉節(jié)約?！备咝?yīng)將包括上年結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金在內(nèi)的所有收支全部納入預(yù)算管理的范圍，收入預(yù)算根據(jù)資金的性質(zhì)和來源渠道編制，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和當(dāng)年收入要統(tǒng)籌安排。支出預(yù)算應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算管理的資源配置功能，改變過去那種“割肉”式的資金分配，需要參考以前年度預(yù)算執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況并加以科學(xué)的分析，同時根據(jù)高校事業(yè)發(fā)展的長、短期目標規(guī)劃與自身財力狀況，主次分明，統(tǒng)籌安排，將資金著重安排在提高辦學(xué)質(zhì)量，改善教學(xué)環(huán)境，改進教學(xué)設(shè)施等方面，并且按照資金的來源、用途、預(yù)算依據(jù)、開支范圍和標準、測算過程進行細化，避免支出預(yù)算模糊、籠統(tǒng)，讓資金的去向一目了然，讓預(yù)算公開、透明，在執(zhí)行中更加容易管理和監(jiān)督，從而保證預(yù)算能夠得到有效實施。

規(guī)范預(yù)算審批程序。新財務(wù)制度明確了高校的預(yù)算由學(xué)校一級財務(wù)機構(gòu)提出預(yù)算建議方案，經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議通過后上報。高校應(yīng)在預(yù)算管理制度中明確預(yù)算編制的程序，同時結(jié)合自身的實際情況成立預(yù)算編審的組織機構(gòu)。高校院系預(yù)算編制程序通常實行“二上二下”：

“一上”：院系、部門上報建議數(shù)。高校各院系、部門向預(yù)算編制工作機構(gòu)報年度預(yù)算項目和資金計劃；

“一下”：下達預(yù)算控制數(shù)。高校預(yù)算編制工作機構(gòu)根據(jù)學(xué)校的預(yù)算收入情況和學(xué)校的年度發(fā)展目標對院系、部門預(yù)算進行審核，確定控制數(shù)，將修改意見反饋給各院系、部門；

“二上”：根據(jù)控制數(shù)修改完善。各院系、部門根據(jù)“一下”的控制數(shù)，對部門預(yù)算進行調(diào)整后報預(yù)算編制工作機構(gòu)；

“二下”：批復(fù)院系、部門預(yù)算。預(yù)算編制工作機構(gòu)將修改后的院系、部門預(yù)算形成學(xué)?？傮w的部門年度預(yù)算報學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議通過后，報上級部門。待上級部門再經(jīng)過“二上二下”的程序批復(fù)后，將院系預(yù)算進行下達批復(fù)。

經(jīng)過“二上二下”的學(xué)校內(nèi)部預(yù)算編制審批程序后形成學(xué)?？傮w部門預(yù)算，這樣的預(yù)算編制過程可以有效的解決學(xué)?！皟?nèi)外”預(yù)算“兩張皮”的問題，體現(xiàn)預(yù)算的嚴肅性和預(yù)算管理的意義，更好的實現(xiàn)預(yù)算管理的目標。

實行預(yù)算績效管理。預(yù)算績效管理是通過制定明確的預(yù)算支出績效目標，建立規(guī)范的績效評價指標體系，對績效目標的實現(xiàn)程度進行評價，并把評價結(jié)果與預(yù)算編制和績效問責(zé)緊密結(jié)合起來的工作過程，是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。新財務(wù)制度的實施，使財務(wù)報告體系的結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)負債指標更加明晰，固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的核算更加全面、真實，為學(xué)校建立預(yù)算績效評價制度提供了有力的數(shù)據(jù)保障。

構(gòu)建高校預(yù)算績效管理體制，首先應(yīng)樹立“講績效、重績效、用績效”、“用錢必問效、無效必問責(zé)、問責(zé)效為先”的績效管理理念，本著“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、科學(xué)規(guī)范、公開透明、強化問責(zé)、激勵約束”的原則，建立起由學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門牽頭管理、院系部門共同參與的預(yù)算績效管理組織體系，建立科學(xué)規(guī)范、符合實際、便于操作的預(yù)算績效管理制度體系和績效問責(zé)機制、激勵約束機制。將績效管理融人預(yù)算管理全過程，做到“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”。

預(yù)算績效管理是否達到預(yù)期目標，需要對預(yù)算執(zhí)行效果進行評價。為保證評價結(jié)果客觀、有用，高校在編制年度預(yù)算的同時要制定支出預(yù)算的績效目標，并配備一套清晰、可量化、便于考核的績效指標?？冃гu價可采取學(xué)校自評和組織專家、委托社會中介的方式，對于評價結(jié)果要及時反饋給資金使用部門，對資金執(zhí)行效果好的部門予以激勵，執(zhí)行不好的部門要進行整改，將評價結(jié)果加以應(yīng)用，作為以后年度資金安排和預(yù)算審批的依據(jù)。

完善內(nèi)部控制。防范財務(wù)風(fēng)險

隨著高校經(jīng)濟活動日益復(fù)雜，伴隨而來的財務(wù)風(fēng)險防控的難度在不斷加大。新財務(wù)制度要求“加強對學(xué)校經(jīng)濟活動的財務(wù)控制和監(jiān)督，防范財務(wù)風(fēng)險”。內(nèi)部控制作為財務(wù)管理的重要組成部分，在高校財務(wù)管理和運行中發(fā)揮著重要的作用。隨著高校財務(wù)內(nèi)部控制的不斷完善和發(fā)展，現(xiàn)代高校制度也在逐步建立和深化。新會計制度和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的施行為高校完善內(nèi)部控制提供了指導(dǎo)和保障。

增強內(nèi)控意識，改進內(nèi)控管理架構(gòu)。增強財務(wù)管理的內(nèi)控意識，首先應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，特別是高校的領(lǐng)導(dǎo)層要給予內(nèi)控建設(shè)足夠重視，改變過去那種風(fēng)險防控是財務(wù)人員的事，由財務(wù)部門來管理和監(jiān)督的意識。財務(wù)內(nèi)部控制涉及高校重大事項決策、預(yù)算管理、資金審批、資產(chǎn)管理、財務(wù)監(jiān)督等眾多方面，涉及高校所有部門和教職工，在高校內(nèi)部應(yīng)樹立內(nèi)控建設(shè)人人有責(zé)的意識和建立起全員參與風(fēng)險防控的良好內(nèi)控建設(shè)的氛圍環(huán)境。

在內(nèi)控管理架構(gòu)的設(shè)計上，應(yīng)充分考慮“不相容崗位相互分離、相互制約”的原則，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督等內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。獨立設(shè)置內(nèi)控機構(gòu)，并配備足夠的、經(jīng)驗豐富的內(nèi)控人員，內(nèi)控機構(gòu)直接由校長領(lǐng)導(dǎo)，以保證內(nèi)控工作的權(quán)威，機構(gòu)成員由辦公室、計財處、紀檢監(jiān)察、資產(chǎn)、人事等職能部門相關(guān)人員組成。

完善內(nèi)控制度，健全內(nèi)控體系。內(nèi)部控制制度是指學(xué)校為實現(xiàn)辦學(xué)和管理目標，維護資產(chǎn)的安全完整，防范和管控經(jīng)濟活動風(fēng)險，所建立和執(zhí)行的各種政策、程序和規(guī)章制度。完善學(xué)校內(nèi)控制度建設(shè)應(yīng)堅持全面推進、科學(xué)規(guī)劃、問題導(dǎo)向、共同治理的基本原則，以規(guī)范學(xué)校經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動有序運行為主線，以內(nèi)部控制量化評價為導(dǎo)向，以信息系統(tǒng)為支撐，突出規(guī)范會計核算、貨幣資金、物資采購、重大事項決策等重點領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的經(jīng)濟和業(yè)務(wù)運行程序，制定有效的管控辦法，實施事前、事中和事后的多元財務(wù)監(jiān)控措施，并逐步將控制對象從經(jīng)濟活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運行。

為更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范權(quán)力運行、促進依法治校、推進廉政建設(shè)的作用，學(xué)校還應(yīng)依照法律法規(guī)對內(nèi)部控制制度的健全性、合理性和有效『生進行評審。評審的范圍包括控制環(huán)境、風(fēng)險管理、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等方面。

內(nèi)外聯(lián)動進行審計監(jiān)督。當(dāng)前高校內(nèi)部審計工作面臨著新的形勢，為切實發(fā)揮好審計監(jiān)督的作用，應(yīng)將內(nèi)部審計和外部監(jiān)督相結(jié)合，審計的范圍不僅僅是資金資產(chǎn)的使用管理，還包括國家重大決策部署的貫徹落實情況，監(jiān)督資金使用的實施效果，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)行為。高?？筛鶕?jù)管理過程中遇到的新問題，配合廉政建設(shè)，有針對性的開展專項審計，利用審計發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理存在的風(fēng)險漏洞，及時研究解決，推動改進完善。高校還應(yīng)建立起財務(wù)信息共享平臺，公開預(yù)算、物資采購、項目招標、工程結(jié)算、“三公經(jīng)費”支出等財務(wù)信息，讓財務(wù)信息在陽光下運行。使社會公眾與高校形成良好互動關(guān)系。