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行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑

2017-06-15 16:04彭黎
關(guān)鍵詞:小金庫(kù)行政事業(yè)單位

彭黎

新時(shí)期,我國(guó)行政事業(yè)單位體制改革不斷推進(jìn),強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)提上日程,國(guó)務(wù)院也先后下發(fā)了多部規(guī)章政策,如《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》等,這在一定程度上規(guī)范了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。然而,財(cái)政資金浪費(fèi)、資產(chǎn)管理不規(guī)范等情況依舊存在,如賬外“小金庫(kù)”、國(guó)有資產(chǎn)流失等。由此,對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析,剖析存在的問(wèn)題,有針對(duì)性地提出優(yōu)化路徑對(duì)于提升國(guó)有資金使用效率、加快行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意義重大。

所謂內(nèi)部控制,就是單位內(nèi)部實(shí)施全過(guò)程管理,旨在保證機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)性、效率性,旨在實(shí)現(xiàn)既定的管理目標(biāo)。在制度體系中,包括制約和調(diào)節(jié)的計(jì)劃、程序、方法,以及約束與激勵(lì)措施等,旨在促進(jìn)資源的優(yōu)化配置,實(shí)現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)效率的提升。對(duì)于行政事業(yè)單位而言,內(nèi)部控制的實(shí)施水平直接決定著履行服務(wù)職能的效率,這是由其在社會(huì)活動(dòng)中具有的特殊地位所決定。優(yōu)化行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制,有助于風(fēng)險(xiǎn)把控、提升管理水平,更好地履行社會(huì)職能。

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析,主要暴露出以下幾方面的問(wèn)題:

內(nèi)部控制環(huán)境薄弱,專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍匱乏。隨著國(guó)家相關(guān)政策的頒布與實(shí)施,內(nèi)部控制的重要性已逐步被行政事業(yè)單位所認(rèn)可。大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)的重要性,并著手實(shí)施,如建立財(cái)務(wù)管理制度、重大事項(xiàng)議事機(jī)制、設(shè)置不相容崗位等。內(nèi)部控制是全員性的工作,需要全體職工意識(shí)并著力推進(jìn)。但目前,行政事業(yè)單位還存在決策“一言堂”、公職人員的內(nèi)控意識(shí)不足、未設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督審計(jì)崗等問(wèn)題。特別是基層行政事業(yè)單位人數(shù)較少、機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單的單位,未嚴(yán)格實(shí)施議事決策制度,導(dǎo)致整體內(nèi)部控制環(huán)境薄弱,使內(nèi)部控制的作用無(wú)法發(fā)揮,甚至還存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。例如陜西省安康市僅事業(yè)單位編制就缺編2489人,其中還有很多人員為復(fù)員退伍軍人,內(nèi)部控制專業(yè)知識(shí)匱乏,專業(yè)勝任能力不強(qiáng)。從專業(yè)人才結(jié)構(gòu)來(lái)看,主要集中于36-45歲這一年齡層級(jí),專科及以下學(xué)歷居多。近年來(lái),人才流失現(xiàn)象也很嚴(yán)重,2004-2016年共考錄、引進(jìn)270人,但流出就有39人。缺乏完善的崗位責(zé)任制,導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分,部分財(cái)務(wù)人員只局限于記賬、報(bào)銷工作,缺乏內(nèi)部控制的專業(yè)知識(shí),整體專業(yè)人才隊(duì)伍匱乏。

風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng),應(yīng)對(duì)措施缺乏科學(xué)性。行政事業(yè)單位不同于企業(yè),且內(nèi)部控制建設(shè)發(fā)展相對(duì)滯后,大多數(shù)單位只停留于制度體系的建設(shè),上級(jí)部門的檢查主要局限于財(cái)務(wù)、審計(jì),缺乏過(guò)程控制,也就更談不上實(shí)時(shí)跟進(jìn)內(nèi)控建設(shè)并及時(shí)改進(jìn)。行政事業(yè)單位不以營(yíng)利為目的,資金來(lái)源于財(cái)政撥款,財(cái)務(wù)工作相對(duì)簡(jiǎn)單,日常工作偏重于服務(wù)職能的履行,風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)。目前,我國(guó)行政事業(yè)單位實(shí)行國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng),部分費(fèi)用金額、標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)定死,如“三公”費(fèi)用。但在實(shí)際操作中很多單位都會(huì)變相違規(guī)換成國(guó)庫(kù)支付中未嚴(yán)格限制的費(fèi)用,如辦公費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、制作費(fèi)等其它費(fèi)用。大多數(shù)行政事業(yè)單位未構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,也就更談不上全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)并跟蹤實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)監(jiān)控。盡管近幾年推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè),如要求預(yù)算信息公開透明、內(nèi)部公開財(cái)務(wù)支出等,但在具體的執(zhí)行過(guò)程中,因缺乏有力的監(jiān)督體系以及出于部門利益的平衡,預(yù)算計(jì)劃、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)并未實(shí)現(xiàn)透明化,導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)防控未落到實(shí)處,應(yīng)對(duì)措施缺乏科學(xué)性。盡管近幾年行政事業(yè)單位私設(shè)“小金庫(kù)”行為已有所好轉(zhuǎn),但部分單位依舊存在著截留國(guó)家資金不入賬、賬外設(shè)賬、公款私存等現(xiàn)象。如2016年廣東省開展“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理,發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”78個(gè),涉及金額近3000萬(wàn)元。主要集中于執(zhí)收、執(zhí)罰權(quán)相對(duì)集中的行政執(zhí)法單位,資金主要來(lái)源于截留、亂收費(fèi)、亂罰款,以會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)套取財(cái)政資金,使用在揮霍享受、請(qǐng)客送禮,甚至依法挪用、集體私分等,嚴(yán)重?cái)_亂財(cái)政管理秩序。

內(nèi)部控制制度不健全,業(yè)務(wù)流程簡(jiǎn)單。規(guī)模較大、人員較多的行政事業(yè)單位中,內(nèi)部控制制度相對(duì)健全,設(shè)置了業(yè)務(wù)操作流程,內(nèi)設(shè)獨(dú)立審計(jì)、監(jiān)察崗,規(guī)范和約束公職人員的行為,避免領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力膨脹而引發(fā)的內(nèi)部控制失控現(xiàn)象。但大多數(shù)行政事業(yè)單位因機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單、人員較少、內(nèi)部控制專業(yè)知識(shí)匱乏,使內(nèi)部控制建設(shè)只停留于制度層面,未對(duì)操作流程進(jìn)行分解、細(xì)化,不成系統(tǒng),如缺乏有效的監(jiān)督體系、科學(xué)的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。如2017年1月審計(jì)署發(fā)布的醫(yī)療保險(xiǎn)基金審計(jì)結(jié)果顯示,部分定點(diǎn)機(jī)構(gòu)騙取醫(yī)?;?,15.78億使用違法違規(guī)。糾其原因,缺乏獨(dú)立性的內(nèi)部審計(jì)是主要因素。2016年陜西涇陽(yáng)縣馬家村干部在2014、2015年共截留挪用扶貧資金45.1萬(wàn)元。尤其是建設(shè)、對(duì)外投資等項(xiàng)目中,缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧鞒讨笇?dǎo),審計(jì)崗不獨(dú)立,在執(zhí)行中人為可操縱空間較大,往往容易引發(fā)內(nèi)部控制實(shí)施不力,甚至滋生腐敗現(xiàn)象。

業(yè)務(wù)軟件獨(dú)立于內(nèi)部控制體系,信息化不健全。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推進(jìn),行政事業(yè)單位基本已實(shí)現(xiàn)了信息化辦公。如財(cái)務(wù)軟件、預(yù)算軟年、政府采購(gòu)軟件等,極大地提升了工作效率。從內(nèi)部控制的視角出發(fā),這是一項(xiàng)全面性的工作,應(yīng)該將各單項(xiàng)業(yè)務(wù)軟件綜合、鏈接起來(lái),固化于信息系統(tǒng)中,通過(guò)可視化的界面實(shí)現(xiàn)信息共享、科學(xué)指導(dǎo)業(yè)務(wù)流程、設(shè)置權(quán)限分配,使內(nèi)部控制制度落到實(shí)處,形成一套全面的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。但目前,我國(guó)行政事業(yè)單位的各業(yè)務(wù)軟件獨(dú)立于內(nèi)部控制體系,各自為陣,無(wú)法實(shí)時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)控,依舊存在人為操作漏洞。

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化路徑

改善內(nèi)部控制環(huán)境,重視內(nèi)部控制人員專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)與提升工作。良好的內(nèi)部控制環(huán)境為全面構(gòu)建內(nèi)部控制體系夯實(shí)基礎(chǔ),提供有力保障。單位領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度決定著內(nèi)部控制制度的走向,是有效實(shí)施內(nèi)部控制的前提。領(lǐng)導(dǎo)干部要大力支持單位內(nèi)部控制建設(shè),在全體人員中起到牽頭作用,成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組,通過(guò)宣傳、制度建設(shè)、激勵(lì)與約束機(jī)制等,在單位中營(yíng)造內(nèi)部控制是工作重點(diǎn)、是業(yè)務(wù)指導(dǎo)的良好氛圍,改善內(nèi)部控制環(huán)境,助力打造“陽(yáng)光財(cái)政”。在領(lǐng)導(dǎo)、各部門的支持與配合下,完善內(nèi)部控制體系建設(shè),實(shí)施業(yè)務(wù)流程、管理的全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)防范。同時(shí),人員的專業(yè)素養(yǎng)是內(nèi)部控制體系建設(shè)的核心要素。行政事業(yè)單位不僅要培養(yǎng)人員內(nèi)部控制意識(shí),更要提升人員的專業(yè)素養(yǎng)。鼓勵(lì)人員接受繼續(xù)教育,提升道德素質(zhì)與業(yè)務(wù)水平,組織內(nèi)部培訓(xùn)提高風(fēng)險(xiǎn)防范水平,招聘專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)的優(yōu)秀人才等。重視內(nèi)部控制人員專業(yè)知識(shí)的提升,為內(nèi)部控制環(huán)境的持續(xù)改善提供專業(yè)人才保障。

構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,有效提升內(nèi)部控制人員風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。行政事業(yè)單位結(jié)合其業(yè)務(wù)特點(diǎn),建立適應(yīng)本單位實(shí)際,參考已建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的單位,聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的專家指導(dǎo)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,全面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理,實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全流程監(jiān)控。內(nèi)部控制是基層的呼聲,也是主管部門的迫切期盼,推進(jìn)管理的科學(xué)化、精細(xì)化,能夠有效提升全面管控水平。建立健全崗位責(zé)任制度,采取激勵(lì)與約束相結(jié)合的手段,對(duì)發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施的人員實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì),作為職位晉升的一項(xiàng)考核點(diǎn),對(duì)重大決策或執(zhí)行錯(cuò)誤的人員,追究其責(zé)任。通過(guò)分工細(xì)化、職責(zé)明確的制度體系,規(guī)范人員操作行為,全面提升風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí),促進(jìn)業(yè)務(wù)工作推進(jìn)的合法合規(guī)。

構(gòu)建全面的內(nèi)部控制框架體系,實(shí)施業(yè)務(wù)制度流程的全過(guò)程指導(dǎo)。構(gòu)建全面的內(nèi)部控制框架體系,除了前面談到的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系外,還包括單位、業(yè)務(wù)層面的流程指導(dǎo)、監(jiān)督與評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合本單位實(shí)際,制定并完善制度匯編,形成涵蓋全業(yè)務(wù)流程的系統(tǒng)化的制度體系,有條件的可設(shè)計(jì)相應(yīng)的流程圖,使其一目了然、通俗易懂,實(shí)施業(yè)務(wù)流程的全過(guò)程指導(dǎo),規(guī)范人員操作。制度匯編不能只停留于書面形式,還應(yīng)配備相應(yīng)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系,約束人員行為、指導(dǎo)業(yè)務(wù)操作。同時(shí),針對(duì)行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”隱蔽性強(qiáng)、發(fā)現(xiàn)難的特點(diǎn),可以暢通舉報(bào)渠道,借助于社會(huì)公眾力量維護(hù)財(cái)政管理秩序。如廣東省通過(guò)大力宣傳、鼓勵(lì)群眾舉報(bào),在治理“小金庫(kù)”中取得了成效。僅2016年就收到群眾舉報(bào)線索125件,經(jīng)過(guò)核查情況,給予舉報(bào)人3-5%的獎(jiǎng)勵(lì),有效推進(jìn)了“小金庫(kù)”的治理工作。

加快信息系統(tǒng)建設(shè),促進(jìn)信息資源共享、風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)控。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨,推進(jìn)行政事業(yè)單位信息化辦公勢(shì)在必行。建立全面的內(nèi)部控制信息系統(tǒng),將財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)流程、審計(jì)監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等子系統(tǒng)納入其中,促進(jìn)業(yè)務(wù)流程的規(guī)范實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)漏洞及時(shí)監(jiān)控。實(shí)現(xiàn)各職能部門信息資源共享、暢通交流,融合各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理活動(dòng),提高單位辦公效率。內(nèi)部監(jiān)督方面設(shè)置科學(xué)的崗位責(zé)任制度,外部監(jiān)管方面加大執(zhí)法力度,定期互通情報(bào),形成監(jiān)管合力,提高內(nèi)部控制實(shí)施效果。創(chuàng)新“一體化”模式,以信息化為基礎(chǔ),構(gòu)建全面的內(nèi)部控制體系,實(shí)施橫向聯(lián)動(dòng)、縱向聯(lián)動(dòng)相結(jié)合的推進(jìn)路線,以問(wèn)題為導(dǎo)向,加強(qiáng)廉政建設(shè)、腐敗治理,逐步強(qiáng)化公共資金績(jī)效管理。2016年用友政務(wù)推出了專業(yè)咨詢無(wú)縫對(duì)接信息系統(tǒng)。這也為行政事業(yè)單位內(nèi)控創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。

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