彭黎

新時(shí)期，我國(guó)行政事業(yè)單位體制改革不斷推進(jìn)，強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)提上日程，國(guó)務(wù)院也先后下發(fā)了多部規(guī)章政策，如《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等，這在一定程度上規(guī)范了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。然而，財(cái)政資金浪費(fèi)、資產(chǎn)管理不規(guī)范等情況依舊存在，如賬外“小金庫(kù)”、國(guó)有資產(chǎn)流失等。由此，對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，剖析存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地提出優(yōu)化路徑對(duì)于提升國(guó)有資金使用效率、加快行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意義重大。

所謂內(nèi)部控制，就是單位內(nèi)部實(shí)施全過(guò)程管理，旨在保證機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)性、效率性，旨在實(shí)現(xiàn)既定的管理目標(biāo)。在制度體系中，包括制約和調(diào)節(jié)的計(jì)劃、程序、方法，以及約束與激勵(lì)措施等，旨在促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)效率的提升。對(duì)于行政事業(yè)單位而言，內(nèi)部控制的實(shí)施水平直接決定著履行服務(wù)職能的效率，這是由其在社會(huì)活動(dòng)中具有的特殊地位所決定。優(yōu)化行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，有助于風(fēng)險(xiǎn)把控、提升管理水平，更好地履行社會(huì)職能。

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，主要暴露出以下幾方面的問(wèn)題：

內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍匱乏。隨著國(guó)家相關(guān)政策的頒布與實(shí)施，內(nèi)部控制的重要性已逐步被行政事業(yè)單位所認(rèn)可。大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，并著手實(shí)施，如建立財(cái)務(wù)管理制度、重大事項(xiàng)議事機(jī)制、設(shè)置不相容崗位等。內(nèi)部控制是全員性的工作，需要全體職工意識(shí)并著力推進(jìn)。但目前，行政事業(yè)單位還存在決策“一言堂”、公職人員的內(nèi)控意識(shí)不足、未設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督審計(jì)崗等問(wèn)題。特別是基層行政事業(yè)單位人數(shù)較少、機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單的單位，未嚴(yán)格實(shí)施議事決策制度，導(dǎo)致整體內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，使內(nèi)部控制的作用無(wú)法發(fā)揮，甚至還存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。例如陜西省安康市僅事業(yè)單位編制就缺編2489人，其中還有很多人員為復(fù)員退伍軍人，內(nèi)部控制專業(yè)知識(shí)匱乏，專業(yè)勝任能力不強(qiáng)。從專業(yè)人才結(jié)構(gòu)來(lái)看，主要集中于36-45歲這一年齡層級(jí)，專科及以下學(xué)歷居多。近年來(lái)，人才流失現(xiàn)象也很嚴(yán)重，2004-2016年共考錄、引進(jìn)270人，但流出就有39人。缺乏完善的崗位責(zé)任制，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分，部分財(cái)務(wù)人員只局限于記賬、報(bào)銷工作，缺乏內(nèi)部控制的專業(yè)知識(shí)，整體專業(yè)人才隊(duì)伍匱乏。

風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，應(yīng)對(duì)措施缺乏科學(xué)性。行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，且內(nèi)部控制建設(shè)發(fā)展相對(duì)滯后，大多數(shù)單位只停留于制度體系的建設(shè)，上級(jí)部門的檢查主要局限于財(cái)務(wù)、審計(jì)，缺乏過(guò)程控制，也就更談不上實(shí)時(shí)跟進(jìn)內(nèi)控建設(shè)并及時(shí)改進(jìn)。行政事業(yè)單位不以營(yíng)利為目的，資金來(lái)源于財(cái)政撥款，財(cái)務(wù)工作相對(duì)簡(jiǎn)單，日常工作偏重于服務(wù)職能的履行，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位實(shí)行國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)，部分費(fèi)用金額、標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)定死，如“三公”費(fèi)用。但在實(shí)際操作中很多單位都會(huì)變相違規(guī)換成國(guó)庫(kù)支付中未嚴(yán)格限制的費(fèi)用，如辦公費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、制作費(fèi)等其它費(fèi)用。大多數(shù)行政事業(yè)單位未構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，也就更談不上全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)并跟蹤實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)監(jiān)控。盡管近幾年推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)，如要求預(yù)算信息公開透明、內(nèi)部公開財(cái)務(wù)支出等，但在具體的執(zhí)行過(guò)程中，因缺乏有力的監(jiān)督體系以及出于部門利益的平衡，預(yù)算計(jì)劃、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)并未實(shí)現(xiàn)透明化，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)防控未落到實(shí)處，應(yīng)對(duì)措施缺乏科學(xué)性。盡管近幾年行政事業(yè)單位私設(shè)“小金庫(kù)”行為已有所好轉(zhuǎn)，但部分單位依舊存在著截留國(guó)家資金不入賬、賬外設(shè)賬、公款私存等現(xiàn)象。如2016年廣東省開展“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理，發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”78個(gè)，涉及金額近3000萬(wàn)元。主要集中于執(zhí)收、執(zhí)罰權(quán)相對(duì)集中的行政執(zhí)法單位，資金主要來(lái)源于截留、亂收費(fèi)、亂罰款，以會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)套取財(cái)政資金，使用在揮霍享受、請(qǐng)客送禮，甚至依法挪用、集體私分等，嚴(yán)重?cái)_亂財(cái)政管理秩序。

內(nèi)部控制制度不健全，業(yè)務(wù)流程簡(jiǎn)單。規(guī)模較大、人員較多的行政事業(yè)單位中，內(nèi)部控制制度相對(duì)健全，設(shè)置了業(yè)務(wù)操作流程，內(nèi)設(shè)獨(dú)立審計(jì)、監(jiān)察崗，規(guī)范和約束公職人員的行為，避免領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力膨脹而引發(fā)的內(nèi)部控制失控現(xiàn)象。但大多數(shù)行政事業(yè)單位因機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單、人員較少、內(nèi)部控制專業(yè)知識(shí)匱乏，使內(nèi)部控制建設(shè)只停留于制度層面，未對(duì)操作流程進(jìn)行分解、細(xì)化，不成系統(tǒng)，如缺乏有效的監(jiān)督體系、科學(xué)的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。如2017年1月審計(jì)署發(fā)布的醫(yī)療保險(xiǎn)基金審計(jì)結(jié)果顯示，部分定點(diǎn)機(jī)構(gòu)騙取醫(yī)?；?，15.78億使用違法違規(guī)。糾其原因，缺乏獨(dú)立性的內(nèi)部審計(jì)是主要因素。2016年陜西涇陽(yáng)縣馬家村干部在2014、2015年共截留挪用扶貧資金45.1萬(wàn)元。尤其是建設(shè)、對(duì)外投資等項(xiàng)目中，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧鞒讨笇?dǎo)，審計(jì)崗不獨(dú)立，在執(zhí)行中人為可操縱空間較大，往往容易引發(fā)內(nèi)部控制實(shí)施不力，甚至滋生腐敗現(xiàn)象。

業(yè)務(wù)軟件獨(dú)立于內(nèi)部控制體系，信息化不健全。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推進(jìn)，行政事業(yè)單位基本已實(shí)現(xiàn)了信息化辦公。如財(cái)務(wù)軟件、預(yù)算軟年、政府采購(gòu)軟件等，極大地提升了工作效率。從內(nèi)部控制的視角出發(fā)，這是一項(xiàng)全面性的工作，應(yīng)該將各單項(xiàng)業(yè)務(wù)軟件綜合、鏈接起來(lái)，固化于信息系統(tǒng)中，通過(guò)可視化的界面實(shí)現(xiàn)信息共享、科學(xué)指導(dǎo)業(yè)務(wù)流程、設(shè)置權(quán)限分配，使內(nèi)部控制制度落到實(shí)處，形成一套全面的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。但目前，我國(guó)行政事業(yè)單位的各業(yè)務(wù)軟件獨(dú)立于內(nèi)部控制體系，各自為陣，無(wú)法實(shí)時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)控，依舊存在人為操作漏洞。

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化路徑

改善內(nèi)部控制環(huán)境，重視內(nèi)部控制人員專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)與提升工作。良好的內(nèi)部控制環(huán)境為全面構(gòu)建內(nèi)部控制體系夯實(shí)基礎(chǔ)，提供有力保障。單位領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度決定著內(nèi)部控制制度的走向，是有效實(shí)施內(nèi)部控制的前提。領(lǐng)導(dǎo)干部要大力支持單位內(nèi)部控制建設(shè)，在全體人員中起到牽頭作用，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)宣傳、制度建設(shè)、激勵(lì)與約束機(jī)制等，在單位中營(yíng)造內(nèi)部控制是工作重點(diǎn)、是業(yè)務(wù)指導(dǎo)的良好氛圍，改善內(nèi)部控制環(huán)境，助力打造“陽(yáng)光財(cái)政”。在領(lǐng)導(dǎo)、各部門的支持與配合下，完善內(nèi)部控制體系建設(shè)，實(shí)施業(yè)務(wù)流程、管理的全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)防范。同時(shí)，人員的專業(yè)素養(yǎng)是內(nèi)部控制體系建設(shè)的核心要素。行政事業(yè)單位不僅要培養(yǎng)人員內(nèi)部控制意識(shí)，更要提升人員的專業(yè)素養(yǎng)。鼓勵(lì)人員接受繼續(xù)教育，提升道德素質(zhì)與業(yè)務(wù)水平，組織內(nèi)部培訓(xùn)提高風(fēng)險(xiǎn)防范水平，招聘專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)的優(yōu)秀人才等。重視內(nèi)部控制人員專業(yè)知識(shí)的提升，為內(nèi)部控制環(huán)境的持續(xù)改善提供專業(yè)人才保障。

構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，有效提升內(nèi)部控制人員風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。行政事業(yè)單位結(jié)合其業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建立適應(yīng)本單位實(shí)際，參考已建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的單位，聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的專家指導(dǎo)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，全面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全流程監(jiān)控。內(nèi)部控制是基層的呼聲，也是主管部門的迫切期盼，推進(jìn)管理的科學(xué)化、精細(xì)化，能夠有效提升全面管控水平。建立健全崗位責(zé)任制度，采取激勵(lì)與約束相結(jié)合的手段，對(duì)發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施的人員實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，作為職位晉升的一項(xiàng)考核點(diǎn)，對(duì)重大決策或執(zhí)行錯(cuò)誤的人員，追究其責(zé)任。通過(guò)分工細(xì)化、職責(zé)明確的制度體系，規(guī)范人員操作行為，全面提升風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，促進(jìn)業(yè)務(wù)工作推進(jìn)的合法合規(guī)。

構(gòu)建全面的內(nèi)部控制框架體系，實(shí)施業(yè)務(wù)制度流程的全過(guò)程指導(dǎo)。構(gòu)建全面的內(nèi)部控制框架體系，除了前面談到的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系外，還包括單位、業(yè)務(wù)層面的流程指導(dǎo)、監(jiān)督與評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合本單位實(shí)際，制定并完善制度匯編，形成涵蓋全業(yè)務(wù)流程的系統(tǒng)化的制度體系，有條件的可設(shè)計(jì)相應(yīng)的流程圖，使其一目了然、通俗易懂，實(shí)施業(yè)務(wù)流程的全過(guò)程指導(dǎo)，規(guī)范人員操作。制度匯編不能只停留于書面形式，還應(yīng)配備相應(yīng)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系，約束人員行為、指導(dǎo)業(yè)務(wù)操作。同時(shí)，針對(duì)行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”隱蔽性強(qiáng)、發(fā)現(xiàn)難的特點(diǎn)，可以暢通舉報(bào)渠道，借助于社會(huì)公眾力量維護(hù)財(cái)政管理秩序。如廣東省通過(guò)大力宣傳、鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，在治理“小金庫(kù)”中取得了成效。僅2016年就收到群眾舉報(bào)線索125件，經(jīng)過(guò)核查情況，給予舉報(bào)人3-5%的獎(jiǎng)勵(lì)，有效推進(jìn)了“小金庫(kù)”的治理工作。

加快信息系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)信息資源共享、風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)控。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，推進(jìn)行政事業(yè)單位信息化辦公勢(shì)在必行。建立全面的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，將財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)流程、審計(jì)監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等子系統(tǒng)納入其中，促進(jìn)業(yè)務(wù)流程的規(guī)范實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)漏洞及時(shí)監(jiān)控。實(shí)現(xiàn)各職能部門信息資源共享、暢通交流，融合各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理活動(dòng)，提高單位辦公效率。內(nèi)部監(jiān)督方面設(shè)置科學(xué)的崗位責(zé)任制度，外部監(jiān)管方面加大執(zhí)法力度，定期互通情報(bào)，形成監(jiān)管合力，提高內(nèi)部控制實(shí)施效果。創(chuàng)新“一體化”模式，以信息化為基礎(chǔ)，構(gòu)建全面的內(nèi)部控制體系，實(shí)施橫向聯(lián)動(dòng)、縱向聯(lián)動(dòng)相結(jié)合的推進(jìn)路線，以問(wèn)題為導(dǎo)向，加強(qiáng)廉政建設(shè)、腐敗治理，逐步強(qiáng)化公共資金績(jī)效管理。2016年用友政務(wù)推出了專業(yè)咨詢無(wú)縫對(duì)接信息系統(tǒng)。這也為行政事業(yè)單位內(nèi)控創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。