劉正妙　彭昕

摘要：地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調機制，是指國家、政府和社會團體對公民參與地方政府領導干部政績考評取向盲目性和不規(guī)范性進行調控的機制。它由協(xié)調目標、協(xié)調主體、協(xié)調客體和協(xié)調手段四部分組成。我國公民參與協(xié)調機制建設已取得一定成績，但也存在協(xié)調主體的協(xié)調能力不足、協(xié)調客體素質有待提高、協(xié)調目標模糊和協(xié)調方式不當?shù)葐栴}。創(chuàng)新地方政府領導干部政績考評公民參與機制應從以下幾方面著手：構建多方共同參與協(xié)調的多元主體結構，不斷地提高協(xié)調客體的政治素質，建立健全協(xié)調制度和創(chuàng)新協(xié)調方式方法。

關鍵詞：地方政府領導干部；政績考評；公民參與；協(xié)調機制

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2017）02-0097-05

黨的十八屆五中全會強調，必須牢牢把握中國特色社會主義事業(yè)總體布局，牢固樹立并貫徹執(zhí)行協(xié)調發(fā)展理念，創(chuàng)新協(xié)調機制，正確處理發(fā)展中的各種關系，在協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局中奮力實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢。因此，創(chuàng)新地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調機制，不僅是貫徹執(zhí)行協(xié)調發(fā)展理念的需要，也是推進實現(xiàn)中國夢的需要，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調機制內涵分析

公民參與地方政府領導干部政績考評，是指在地方政府領導干部政績考評中，充分發(fā)揚民主，保持與廣大民眾緊密聯(lián)系，最大限度地調動公民積極性，讓他們通過各種有效手段和途徑廣泛而充分地參與其中并產(chǎn)生積極影響的過程。它是一個動態(tài)、持續(xù)并且不斷變化的過程，由參與動力機制、培訓機制、協(xié)調機制、約束機制和評價機制構成。它們之間相互制約，相互影響，相互促進。所謂地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調機制，是指國家、政府和社會團體對公民參與地方政府領導干部政績考評取向盲目性和不規(guī)范性進行調控的機制。它由協(xié)調目標、協(xié)調主體、協(xié)調客體和協(xié)調手段四部分組成。

地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調機制構建的主要目的，是通過調和參與考評的公民之間的利益差異，減少和消除參與地方政府領導干部政績考評過程各主體的矛盾或者說盡量減少矛盾沖突，減少損耗，促成共識形成，達到公民與公民之間、公民與政府領導之間、公民與政府之間利益最大化，引導公民有序參與地方政府領導干部政績考評。

公民參與機制的協(xié)調主體主要是黨、國家、政府和社會團體。它們之所以是協(xié)調的應然主體，一是因為在中國特色社會主義經(jīng)濟建設過程中，市場經(jīng)濟規(guī)章制度還不完善，僅僅依靠市場或者經(jīng)濟刺激來引導公民參與地方政府領導干部政績考評會產(chǎn)生許多問題，諸如公民過多關注個體利益而忽視集體利益、注重短期利益而忽視長遠利益等，這些必須有權威主導加以干預。二是領導干部作為特殊的人力資源，不僅具有個體性，更具有公共性，公民對其進行考評直接影響政府的形象與威信。因此，只有黨、政府和社會團體引導公民有序參與才能有效克服公民參與的負向功能，使公民科學評價政績，才能增進政府與民眾之間的信任，進而為黨執(zhí)政開發(fā)和生成雄厚的社會基礎。三是國家、政府和社會團體，特別是前兩者可以憑借合法權利，制定帶普遍性和宏觀性的公民參與政策和制度，使其在公民參與地方政府領導干部政績考評制度供給方面具有市場不可取代的優(yōu)勢與權威。值得一提的是，我們還不應忽視宗教組織作為公民參與機制的協(xié)調主體的獨特作用。有研究者調查發(fā)現(xiàn)，在我國藏區(qū)和穆斯林聚居社區(qū)，以寺院為核心的宗教社團在政治參與、扶貧濟困、矛盾糾紛的處理方面起到了非常重要的作用，在一定意義上，它們所發(fā)揮的利益協(xié)調作用，有時比政府和其他社會組織還重要。

地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調機制的客體相對于主體較為單一，主要是參與政績考評的公民。改革開放以來，中國特色社會主義建設取得了巨大成就，公民主體意識、平等意識、權利意識和參與意識不斷增強，為地方政府領導干部政績考評公民參與提供了有利條件。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公民參與地方政績考評的價值取向日趨多元化。我國公民參與地方政府領導干部政績考評與以公共話語權為導向的參與不同，總體上仍然是“個人中心主義”的參與觀念居于主導地位，人們更多地從自身角度考慮如何參與和影響地方政府績效考評。這樣，不同主體之間因為有著不同訴求，加之他們之間的目的不同且存在一定的盲目性和不規(guī)范性，難免會產(chǎn)生利益矛盾和沖突。這就有可能導致多元化的利益主體和復雜的利益訴求方式出現(xiàn)失衡，進而危及地方政府領導干部政績考評機制正常運行。因此，必須由黨、政府和社會團體等采用不同的方式對其進行協(xié)調。

協(xié)調參與公民利益的方式主要是剛柔相濟的引導、調節(jié)與控制。這種方式總體說來應該既注重合理的制度規(guī)范約束和控制，又不乏文化、道德的引導和調節(jié)。具體表現(xiàn)為：從地方政府引導公民參與領導干部政績考評方式來看，有勸導說服和強制命令方式；從協(xié)調手段來看，有獎勵和懲罰方式；從協(xié)調過程來看，有參與前、參與中、參與后協(xié)調。

創(chuàng)新地方政府領導干部政績考評協(xié)調機制，一是可以減少領導干部政績考評過程中的盲目參與和無序參與。公民盲目參與和無序參與要么是其對績效考評程序和規(guī)章制度了解甚少，參與領導干部政績考評只是從眾或者圍觀；要么是基于自己迫切的現(xiàn)實需要，是一種“為了保護自己的利益而進行的問題性參與……沒能把參與作為一種目標來追求”。不管是哪種情形，急功近利式的參與都不可避免地帶有很大的不規(guī)范性。而創(chuàng)新協(xié)調機制，既能充分尊重公民價值追求，又能克服普通公民僅追求個人利益而產(chǎn)生的不良影響，有利于規(guī)避盲目參與和無序參與。二是可以整合領導干部、公民和地方政府之間的利益。在一定的條件下，無論是公務員還是公民，抑或地方政府，都有追求自身利益最大化的趨勢，而創(chuàng)新協(xié)調機制，從人民群眾切身利益出發(fā)，兼顧國家和政府利益，通過合理的協(xié)調手段，能有效地實現(xiàn)多元主體之間的利益正向博弈，促進公民參與機制健康成長。三是可以盡量減少公民不合理參與行為產(chǎn)生的負面效應。普通群眾為了實現(xiàn)自己的利益參與到考評中來，但他們的愿望并不一定都能通過參加考評得以實現(xiàn)，在此情況下，他們就可能采取過激行為或者不合理不合法的行為，這就需要有健全的公民參與機制加以協(xié)調，引導公民負面情緒得到合理釋放，盡量使其朝著有利于政績考評順利進行方向發(fā)展。四是可以化解地方政府領導干部政績考評過程中的各種沖突和矛盾。由于考評主客體之間存在利益的差別，因此矛盾也就不可避免地存在。而健全的公民參與協(xié)調機制，既有利于公民之間、公民與政府之間、公民與領導干部之間增進理解和信任，又會增加公民的自我實現(xiàn)感，使其主人翁意識得到增強，從而在考評中能自覺地從考評各方利益出發(fā)，與國家和政府倡導的公民參與取向保持一致。

二、地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調機制存在的問題分析

隨著網(wǎng)絡信息技術的廣泛應用，公民參與在我國各個領域逐漸興起并呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。在地方政府領導干部政績考評中也隨處可見群眾的身影，這有力地推動了群眾參與機制的健康發(fā)展，如參與主體理性化程度越來越高，參與考評的環(huán)節(jié)越來越深入，參與考評的方式越來越多樣等。這無疑有利于地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調機制的構建和完善。但是，也還有不少公民選擇游離于制度之外的參與方式參與考評，無序參與地方政府領導干部政績考評帶來了大量問題，加之政府在某些方面還沒扮演好自己的角色，給地方政府領導干部政績考評協(xié)調機制建設帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。目前，我國公民參與地方政府領導干部政績考評協(xié)調機制還存在一些比較突出的問題。

1.協(xié)調主體的協(xié)調能力不足

從宏觀方面來講，由于地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調多元主體機制還不健全，各主體共同合作協(xié)調的局面尚未形成，主體之間為了實現(xiàn)各自利益，相互摩擦和牽制的現(xiàn)象還一定程度存在，大大削弱了協(xié)調主體的協(xié)調能力。另一方面，政府作為主要協(xié)調主體，由于政府除了追求公眾利益外，也有自身的利益需求，因此在領導干部政績考評公民參與過程中也經(jīng)常自覺或不自覺地謀求自身利益，有時甚至還有侵犯參與公民權利或有損政府誠信公正的行為出現(xiàn)。加之我國長期存在“官本位”理念，在長期“大政府、小社會”的背景下，其他協(xié)調主體的協(xié)調能力發(fā)展極不平衡，其他協(xié)調主體經(jīng)常缺位，造成政府協(xié)調行為無法得到有效監(jiān)督。例如，由于社會組織發(fā)育不完善，組織體系有待健全，各項政策、法規(guī)、制度不配套，它們與政府協(xié)調功能交叉，協(xié)調利益能力比較差。從微觀方面來講，政府領導干部的協(xié)調能力也存在不足。部分干部不能在政績考評協(xié)調工作中維護參與民眾的根本利益，甚至為了照顧考評對象或小圈子的利益而損害社會大眾的根本利益；經(jīng)常只關注物質利益的協(xié)調而忽視精神利益的協(xié)調；不善于精準找到?jīng)_突主體之間利益的均衡點；缺乏事前的利益沖突預警研判，多是事后的被動應對，利益協(xié)調方案制定滯后，執(zhí)行乏力，不能及時有效地對受損參與主體進行利益補償，無法全面知曉利益協(xié)調行為的實際績效，等等。

2.協(xié)調客體素質有待提高

如果參與公民素質普遍較高，協(xié)調配合意識強，就可以大大減少協(xié)調阻力；如果參與公民素質低，置國家和他人利益于不顧，一味地追求自身利益、眼前利益，就會導致協(xié)調陷入僵局。大多數(shù)公民在參與地方政府領導干部政績考評時的要求是基本合理的，或者至少是事出有因的。但也有不少人在“有話無處說、有苦無處訴、有理無處講”的狀態(tài)下參與地方政府領導干部政績考評，因而容易滑入非理性狀態(tài)。因此，需要協(xié)調主體強力引導和疏通這部分人給協(xié)調帶來的挑戰(zhàn)。地方政府領導干部政績考評協(xié)調客體素質較低具體表現(xiàn)在：參與公民對參與認識水平和能力有限，對自己的盲目、不合理行為認識不清，進而思想僵化，自以為是，難以接受協(xié)調主體的說服和規(guī)勸；公民參與思想覺悟和思想品質不高，僅將參與領導干部政績考評作為獲得利益的手段，而不是看作公民的權利和責任，主人翁意識不夠強，甚至唯利是圖、不顧大局；在協(xié)調主體進行協(xié)調時，參與公民為了個人利益不做半點讓步，消極應付、陽奉陰違甚至公開反對。

3.協(xié)調目標模糊

由于各協(xié)調主體之間缺乏明確的職責權限分配，不能正確地在公民參與利益協(xié)調中擺正自己的位置，明確自己的協(xié)調任務，因此，他們對自己參與協(xié)調的取向比較模糊，只有一個大概的方向而沒有具體的線路圖，這是其一。其二，各主體基于自己的利益參與協(xié)調，往往容易忽視協(xié)調對象的利益，導致協(xié)調的功能錯位，無法作出讓參與公民信服的協(xié)調，影響協(xié)調效果。換言之，如果協(xié)調的主要目標不是維護群眾的利益訴求，而是過度強調地方政府領導干部政績考評之于政府的工具性，那么，切身利益受到損害的群眾勢必會對協(xié)調行為作出不滿意的回應。其三，協(xié)調主體往往在公平和效率之間難以作出明確選擇。其四，無法正確處理好長遠目標和短期目標之間的關系。一般而言，公民利益協(xié)調的短期目標就是處理好參與公民之間的利益沖突和矛盾，讓參與考評的公民能夠理性參與地方政府領導干部政績考評，進而使得考評能夠順利進行，而長期目標或者說根本目標則是維護廣大人民群眾的利益，促進人的全面而自由的發(fā)展。當前，多數(shù)協(xié)調主體進行協(xié)調活動時，都只注重短期目標而忽視了最根本的目標，在追求考評活動順利進行的過程中忽視了公民的長遠利益。

4.協(xié)調方式不當

地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調方式不當主要是指協(xié)調過程中剛性的制度法規(guī)等行政手段運用多，而柔性的利益刺激和精神誘導手段運用少。脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代的政府，常常在強調自身“政治人”屬性的同時忽視協(xié)調客體的“經(jīng)濟人”特征，相反，有時候在充分強調發(fā)揮市場“看不見的手”的物質激勵作用的同時，自身又忘記做深入細致的思想工作的重要性。有些領導干部在政績考評協(xié)調公民參與行為時“官僚主義思想嚴重……官氣十足，動輒訓人……”，協(xié)調方式簡單，不能合理地在直接手段和間接手段、說服教育和強制命令的手段之間作出合理的選擇，導致協(xié)調客體的感情被傷害，增加了協(xié)調的難度。最后，雖然大部分領導干部能夠較好地采用先進的信息技術手段來協(xié)調參與公民之間的利益關系，但是不可否認，一部分領導干部的信息素養(yǎng)水平還亟待提高，不能有效地使用現(xiàn)代化信息技術手段。

三、地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調機制創(chuàng)新路徑分析

創(chuàng)新地方政府領導干部政績考評公民參與協(xié)調機制有助于公民制度化地參加地方政府領導干部政績考評，但是，當前我國公民參與地方政府領導干部政績考評協(xié)調機制仍有待完善，它與五大發(fā)展理念的貫徹和落實的要求、與國家治理現(xiàn)代化的要求、與廣大人民群眾的期盼還存在較大差距。我們認為，創(chuàng)新地方政府領導干部政績考評公民參與機制，關鍵要從以下幾個方面著手。

1.構建多方共同參與協(xié)調的多元主體結構

改革開放以來，我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，政府包攬政治、經(jīng)濟和社會事務的局面不斷發(fā)生變化，市場開始承擔其應該承擔的一些職能，并且，社會組織和宗教團體等力量不斷發(fā)展。盡管今天政府仍然在各方面事務中起主導作用，但市場和社會組織的作用日益增強。特別是隨著最近幾年黨中央不斷強調“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，大力推進政府簡政放權，為市場和社會發(fā)揮積極作用騰出了更多的空間，創(chuàng)造了良好的生長環(huán)境。因此，在政府、市場、社會團體三大主體不斷成熟的條件下，多元主體共同參與地方政府領導干部政績考評利益協(xié)調的模式呼之欲出。在協(xié)調參與公民利益過程中構建多元主體結構，關鍵是要處理好政府與其他主體的關系，妥善解決以下問題：協(xié)調主體除政府外究竟還有哪些？這些主體間是什么關系？它們之間的職責權限究竟如何分配？協(xié)調主體之間的利益均衡點何在？主體之間通過什么樣的方式和手段才能實現(xiàn)良性對話、競爭、妥協(xié)、合作直至最后采取集體行動？如何通過制度安排實現(xiàn)多元主體共贏博弈？當然，作為矛盾主要方面的政府在創(chuàng)新多元主體結構時，一定要注意提升領導干部各方面的素質，通過一系列教育實踐活動讓其牢固樹立以人民為本位的協(xié)調觀念。

2.不斷提高協(xié)調客體的政治素質

政治素質是社會成員“在政治生活的各個方面的一種自發(fā)的心理反映，表現(xiàn)為人們對政治生活某一特定方面的認識、情感、態(tài)度、情緒、興趣、愿望和信念等，構成了人們政治性格的基本特征。”它主要由責任意識、權利意識、主體意識、道德意識和守法意識等組成。在當前形勢下提高公民政治素質，關鍵是要加強社會主義核心價值觀的教育。社會主義核心價值觀能為公民參與地方政府領導干部政績考評過程中判斷是非得失提供道德選擇的原則和標準，它不僅有凝聚共識的功能，也有引導群眾樹立正確參與觀的功能。要加強公民社會主義核心價值觀教育，需要堅持理論與實踐相結合的原則，堅持廣泛教育與重點教育相結合的原則，堅持合理吸收優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源和借鑒世界文明成果原則。此外，要提高公民政治素質還需加快政治社會化進程。政治社會化就是形塑健全的“政治人”的過程，提高公民政治素質的實質就是通過政治社會化的進程來實現(xiàn)的。中國共產(chǎn)黨自成立以來，開展了多次黨性教育運動，不僅有效地提高了黨員的政治素質，也有力地推進了政治社會化的進程。十八大以來，全黨上下集中開展了群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”和“兩學一做”活動，不僅有效地貫徹落實了全面從嚴治黨戰(zhàn)略，而且通過對先鋒隊的政治化教育，有效地帶動了全體公民政治素質的提高。

3.建立健全協(xié)調制度

“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式?！庇辛私∪墓駞⑴c協(xié)調制度，才能合理規(guī)范協(xié)調主體和客體的相關行為。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，黨領導人民制定和執(zhí)行制度的能力不斷提升，有力地促進了公民參與地方政府領導干部政績考評制度化建設。在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的歷史進程中，健全相關法制建設是健全公民參與協(xié)調制度的關鍵。關于協(xié)調主體如何協(xié)調參與公民行為，哪些行為需要協(xié)調，協(xié)調客體應遵循哪些法規(guī)，協(xié)調客體的利益受到侵害之后如何進行保護等問題，當前的法律法規(guī)確實做出了一些相關規(guī)定，但缺乏專門的單項法規(guī)，并且注重定性規(guī)定多而操作性不強。因此，完善公民參與法律法規(guī)，一是要根據(jù)新情況、新問題、新要求制定單項法規(guī)。二是要改重定性、重原則、籠統(tǒng)規(guī)定的法規(guī)為既有定性又有具體可操作性方案的法規(guī)。三是在立法時要注意吸收和借鑒我國優(yōu)秀傳統(tǒng)法制思想和國外先進立法經(jīng)驗。四是要形成一個系統(tǒng)的公民參與的法規(guī)體系。當然，在健全法律法規(guī)的同時，一定要加強已有制度的執(zhí)行力建設。同時，還應該加強公民參與協(xié)調監(jiān)督制度、激勵制度、權益保障制度等建設。

4.創(chuàng)新協(xié)調方式方法

一是要注重利益協(xié)調過程中的參與協(xié)商。協(xié)商民主是中國特色社會主義的重要特征之一。協(xié)調主體在協(xié)調參與公民利益過程中通過民主協(xié)商的方式，能夠較好地統(tǒng)籌協(xié)調客體的根本利益和具體利益、長遠利益和短期利益、整體利益和個人利益的關系，可以避免協(xié)調主體與主體、主體與客體、客體與客體之間相互損害利益的情況發(fā)生。它強調各方充分溝通、協(xié)商和合作，能夠營造一個和睦、友好的公民參與地方政府領導干部政績考評氛圍，而且還可以提升參與民眾在考評中的存在感。二是要注重協(xié)調的綜合性。在協(xié)調過程中，協(xié)調主體既要注重道德的軟約束力，多采用說服、規(guī)勸等柔性手段，又要注重運用法律手段協(xié)調各方面的關系，規(guī)范公民參與行為，調節(jié)利益關系。三是要堅持預防為主、防治結合的方針。預防為主，就是要采取各種手段防止利益沖突的情況發(fā)生。因為一旦利益沖突現(xiàn)象發(fā)生，參與各方之間的關系就很難恢復到破裂之前的狀態(tài)。防治結合是指既要對利益沖突合作和關系破裂事先采取預防措施，同時也要對已產(chǎn)生的矛盾積極予以治理。四是要積極采用現(xiàn)代信息技術進行協(xié)調，為此必須通過教育培訓，大力提高領導干部的網(wǎng)絡信息處理能力。

責任編輯 李建良