靳瀾濤

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871）

《禁毒法》修訂背景下強(qiáng)制隔離戒毒制度的完善（上）
——基于多地戒毒工作實(shí)證調(diào)研的思考

靳瀾濤

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871）

國(guó)家禁毒辦于近日啟動(dòng)了對(duì)《禁毒法》的修訂工作，強(qiáng)制隔離戒毒作為《禁毒法》確立的三大基本戒毒措施之一，立法原旨在制度層面上落實(shí)不佳，亟待通過(guò)《禁毒法》的修訂協(xié)調(diào)兩者關(guān)系。例如收戒力度過(guò)大導(dǎo)致社會(huì)化戒毒措施萎縮、戒毒周期固定難以進(jìn)行分類處遇、醫(yī)療衛(wèi)生部門參與不足缺乏科學(xué)評(píng)估、戒毒執(zhí)行主體分離導(dǎo)致銜接不暢、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督存在立法空白等等。借鑒境外戒毒立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)強(qiáng)制隔離戒毒制度完善的基本方向是：戒毒決定程序司法化、戒毒周期制定彈性化、戒毒管理機(jī)構(gòu)一元化、戒毒執(zhí)行過(guò)程醫(yī)療化、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法治化。

強(qiáng)制隔離戒毒；禁毒法；毒品法庭；毒品分級(jí)

編者按：毒品濫用防治體系中，臨床技術(shù)探索和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)固然重要，但戒毒制度設(shè)計(jì)和政策法規(guī)完善更加不容忽視。2017年國(guó)家禁毒委啟動(dòng)了《禁毒法》的修訂工作，必將推動(dòng)與促進(jìn)我國(guó)禁毒法學(xué)理論研究工作。我們希望以此為契機(jī)，呼吁更多的學(xué)者、讀者來(lái)關(guān)注《禁毒法》的修訂，為我國(guó)禁毒立法工作和禁毒法學(xué)建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。本文作者立足于實(shí)證調(diào)研和比較分析，重點(diǎn)針對(duì)戒毒措施實(shí)際運(yùn)行困境，探索制度完善的策略和方向，提出了建立毒品分級(jí)制度、設(shè)立彈性戒毒期限、統(tǒng)一戒毒管理主體等一系列建設(shè)性意見(jiàn)，為禁毒立法工作提供了有價(jià)值的參考。我們將分兩期刊出這篇文章，以饗讀者。

1 引言

《中華人民共和國(guó)禁毒法》（以下簡(jiǎn)稱“禁毒法”）于2007年制定，2008年正式實(shí)施，確立了“吸毒人員是違法者，更是受害者和特殊病人”的戒毒理念，規(guī)定了對(duì)待吸毒者應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“幫助戒除毒癮，教育和挽救”的基本原則，體現(xiàn)了國(guó)家在對(duì)待吸毒者觀念上的重大轉(zhuǎn)變與進(jìn)步。但是，強(qiáng)制隔離戒毒作為《禁毒法》確立的基本戒毒措施，制度運(yùn)行中呈現(xiàn)的“高羈押率”和“高復(fù)吸率”卻難以體現(xiàn)上述立法理念。據(jù)國(guó)家禁毒委公布數(shù)據(jù)顯示，強(qiáng)制隔離戒毒新收戒人數(shù)從2009 年17.3萬(wàn)人增長(zhǎng)到2014年26.4萬(wàn)人，5年間凈增了50%。河南、廣東等多省禁毒部門發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，戒毒人員復(fù)吸率近年來(lái)維持在80%—90%，個(gè)別地區(qū)甚至突破90%。

國(guó)家禁毒辦近日已啟動(dòng)對(duì)《禁毒法》的修訂工作，鑒于強(qiáng)制隔離戒毒制度的立法理念與制度實(shí)踐存在較為明顯的沖突，筆者立足于某直轄市S市強(qiáng)制隔離戒毒工作的調(diào)研，綜合其他省市的一些情況，分析強(qiáng)制隔離戒毒制度存在的突出問(wèn)題，并借鑒境外有益經(jīng)驗(yàn)，就強(qiáng)制隔離戒毒工作的完善加以探討，以期對(duì)本次《禁毒法》修訂有所裨益。

2 強(qiáng)制隔離戒毒立法理念與實(shí)踐的沖突

檢討我國(guó)強(qiáng)制隔離戒毒制度，筆者發(fā)現(xiàn)普遍存在著“治療目的與懲罰手段、社會(huì)化理念與行政化介入、資源整合原則與多頭管理體制”等互相矛盾的現(xiàn)實(shí)狀況，導(dǎo)致戒毒措施執(zhí)行和實(shí)施的效果不彰，未能達(dá)到立法者所設(shè)想的目標(biāo)。

2.1 收戒力度過(guò)大導(dǎo)致社會(huì)化戒毒措施萎縮

《禁毒法》和《戒毒條例》重構(gòu)了自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)等多元戒毒體系，堅(jiān)持的基本理念是“以人為本”，對(duì)各種戒毒措施進(jìn)行了人性化與實(shí)效性并重的整合，最為明顯的進(jìn)步體現(xiàn)在新設(shè)置社區(qū)戒毒，并且首次賦予自愿戒毒合法地位[1]。但是，通過(guò)比較2009年—2014年全國(guó)強(qiáng)制隔離戒毒收戒人數(shù)與社區(qū)康復(fù)、社區(qū)戒毒人數(shù)可以發(fā)現(xiàn)（見(jiàn)表1），強(qiáng)制隔離戒毒人數(shù)一般超出同期社區(qū)康復(fù)、社區(qū)戒毒人數(shù)總和的50%-110%。有的地區(qū)還展開(kāi)了禁毒“大收戒”等會(huì)戰(zhàn)專項(xiàng)行動(dòng)，最大限度實(shí)現(xiàn)“應(yīng)收盡收”、“滿員收戒”。這種現(xiàn)象的存在深刻反映出，在我國(guó)理論傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)世界中，對(duì)待吸毒成癮者的基本立場(chǎng)是通過(guò)強(qiáng)制性措施剝奪其人身自由。強(qiáng)制隔離戒毒收戒力度過(guò)大導(dǎo)致其他社會(huì)化措施不斷“萎縮”，形成了“隔離為主，社區(qū)為輔”的戒毒體系。筆者調(diào)研的直轄市S市的兩家自愿戒毒機(jī)構(gòu)中，甲中心床位空置達(dá)30%，30個(gè)床位一般僅使用8—10個(gè)；乙醫(yī)院50 張床位只有平均 40% 的使用率。

相比于其他戒毒措施，“強(qiáng)制性”和“封閉性”是強(qiáng)制隔離戒毒最為典型的特征，這種剝奪吸毒成癮者人身自由的做法便于急性生理脫毒和后續(xù)康復(fù)管理，但是強(qiáng)制性、封閉化手段的運(yùn)用致使戒毒人員自律意識(shí)和自我認(rèn)同降至極低，群體中的不良行為、人格、疾病交叉?zhèn)魅?，最為重要的是，吸毒者與社會(huì)隔離時(shí)間越長(zhǎng)，回歸社會(huì)的能力就越弱。最長(zhǎng)可達(dá)3年的“監(jiān)禁”生活也使戒毒人員與“犯罪者”或“壞人”的“不當(dāng)聯(lián)結(jié)”成為“官方印象”，戒毒人員一旦離開(kāi)戒毒場(chǎng)所進(jìn)入社區(qū)，往往會(huì)面臨“特殊標(biāo)簽”的制度排斥，極易將他們推向社會(huì)的對(duì)立面。如前所述，實(shí)踐中高達(dá)90%的復(fù)吸率成為強(qiáng)制隔離戒毒措施負(fù)面影響的最有力注腳。筆者認(rèn)為，強(qiáng)制隔離戒毒的廣泛適用壓縮了自愿戒毒、社區(qū)戒毒等社會(huì)化戒毒措施的適用空間，一定程度上違背了《禁毒法》“以人為本”的戒毒理念，對(duì)戒毒人員戒斷毒癮的成效特別是回歸社會(huì)后的操守保持帶來(lái)不利影響，也不利于戒毒工作社會(huì)化氛圍的形成。

表1 2009-2014年全國(guó)強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)人數(shù)一覽表

2.2 同一的戒毒周期難以進(jìn)行分類處遇

毒品的界定是認(rèn)定吸毒成癮和采取戒毒措施的前提與基礎(chǔ)，不同種類毒品的危害性、濫用性、成癮機(jī)制有較大差異，決定了戒治不同種類毒品的期限與方法也必將不同。例如，軟性毒品中的大麻相比于硬性毒品中海洛因，冰毒等，成癮性相對(duì)較低，對(duì)人體的危害程度較輕，沒(méi)有嚴(yán)重的戒斷綜合癥，戒毒期限的設(shè)計(jì)上應(yīng)該短于后兩種毒品。隨著毒品種類的擴(kuò)張和毒品濫用結(jié)構(gòu)的深刻變化，麻醉藥品與精神藥物、硬性毒品與軟性毒品、新型毒品與傳統(tǒng)毒品、同類不同種毒品之間成癮性、危害性、戒除難度的差異都會(huì)越來(lái)越大。但是，我國(guó)《禁毒法》、《戒毒條例》中并沒(méi)有針對(duì)不同毒品設(shè)計(jì)不同的彈性戒毒期限?！督痉ā返?7條僅規(guī)定，強(qiáng)制隔離戒毒的期限為二年，經(jīng)診斷評(píng)估后，可以提前解除，需要延長(zhǎng)期限的最長(zhǎng)可以延長(zhǎng)一年。這種戒毒期限的變更僅僅考慮到戒毒人員在接受矯治期間的綜合表現(xiàn)，并未對(duì)初次查獲時(shí)吸食不同毒品的危害性、濫用性、成癮機(jī)制進(jìn)行分別評(píng)價(jià)。

實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)在作出強(qiáng)制隔離戒毒決定時(shí)一般都按照法規(guī)統(tǒng)一為二年的執(zhí)行期限。這種制度設(shè)計(jì)顯然欠缺正當(dāng)性，因?yàn)槎酒贩N類是評(píng)估法益侵害有無(wú)及大小的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是針對(duì)吸毒者展開(kāi)針對(duì)性戒治的關(guān)鍵依據(jù)。這種缺陷的制度根源在于，我國(guó)大陸地區(qū)沒(méi)有嚴(yán)格意義上的毒品目錄，沒(méi)有建立毒品分級(jí)制度，所以對(duì)吸毒行為的管制乃至毒品犯罪的認(rèn)定、量刑，難以根據(jù)不同種類設(shè)置不同的刑事或行政處遇[2]。目前，大多數(shù)毒品的理化性質(zhì)和藥理特征已經(jīng)比較明確，毒品分級(jí)管制的條件也顯得比較成熟，是否在修訂戒毒時(shí)限之前確定毒品分級(jí)管制的規(guī)范性文件，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)盡快提上吸毒管制立法議題。

2.3 醫(yī)療衛(wèi)生部門參與不足缺乏科學(xué)評(píng)估

“毒品成癮”（drug addiction）是一個(gè)與社會(huì)、生理、遺傳、心理、環(huán)境等各種因素有關(guān)的慢性、復(fù)發(fā)性腦疾病，也有一些研究認(rèn)為毒品成癮是一種精神疾病[3]。既然是疾病，就應(yīng)該由有專業(yè)知識(shí)和資質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生部門來(lái)診斷與矯治，但是強(qiáng)制隔離戒毒的成癮性認(rèn)定、診斷評(píng)估、日常戒治三個(gè)重要環(huán)節(jié)的執(zhí)行主體均為公安部門，醫(yī)療衛(wèi)生部門反而處于輔助地位。正如有的學(xué)者所指出，如果強(qiáng)制隔離戒毒體制仍然依靠國(guó)家暴力機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力進(jìn)行戒毒，不改變“重懲罰、輕戒毒”意識(shí)，不把重點(diǎn)放在戒毒教育、心理矯正治療和身心康復(fù)上 ，《禁毒法》的立法目的肯定難以實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)制隔離戒毒措施也難以達(dá)到預(yù)期效果[4]。

第一，成癮性認(rèn)定是依法對(duì)吸毒成癮人員采取相應(yīng)戒毒措施的前提和基礎(chǔ)，《禁毒法》第32條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)可以對(duì)涉嫌吸毒的人員進(jìn)行必要的檢測(cè)”，2011年施行的《吸毒成癮認(rèn)定辦法》第4條進(jìn)一步明確將吸毒成癮認(rèn)定的權(quán)力賦予公安部門，僅在“技術(shù)認(rèn)定困難”時(shí)，“可以”委托戒毒醫(yī)療機(jī)構(gòu)。一方面，缺乏醫(yī)療衛(wèi)生部門作出的成癮認(rèn)定難以確保結(jié)果的科學(xué)性，實(shí)踐中，由于公安機(jī)關(guān)草率、錯(cuò)誤定性的案件時(shí)有發(fā)生。另一方面，僅從生理指標(biāo)、使用毒品行為、吸毒史等情形認(rèn)定成癮，進(jìn)而采取強(qiáng)制性措施是否科學(xué)？或者說(shuō)，由于個(gè)人體質(zhì)、控制能力差異，一名吸毒人員尚未顯現(xiàn)精神依賴癥狀，尚未形成社會(huì)危害性，是否需要立即控制？這是亟待思考的一個(gè)問(wèn)題，否則就會(huì)出現(xiàn)“公民基本權(quán)利的受損程度實(shí)際上有大于行政目的的實(shí)現(xiàn)程度之嫌”。第二，診斷評(píng)估中普遍存在公安機(jī)關(guān)“自評(píng)、自估、自批”的現(xiàn)象，是較典型的集“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”于一身，且容易產(chǎn)生診斷評(píng)估前先入為主的效應(yīng)，影響評(píng)估結(jié)果的公正性、科學(xué)性、專業(yè)性。第三，日常戒治中，強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所醫(yī)療條件比較薄弱，不利于發(fā)揮應(yīng)有功能。以筆者調(diào)研的S市某公安強(qiáng)戒所為例，所內(nèi)有100名民警，其中30位醫(yī)務(wù)人員，而戒毒人員就有700-800人，目前的醫(yī)療情況很難為繼。

2.4 戒毒執(zhí)行主體分離導(dǎo)致銜接不暢

戒毒立法中執(zhí)行主體的分離，體現(xiàn)在兩個(gè)環(huán)節(jié)上，一是強(qiáng)制隔離戒毒決定作出后，公安部門與司法行政部門作為執(zhí)行主體分段執(zhí)行。二是強(qiáng)制隔離戒毒解除后轉(zhuǎn)為社區(qū)康復(fù)執(zhí)行中，公安部門作為決定主體與街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為執(zhí)行主體的分離。具體而言，《戒毒條例》第27條規(guī)定了強(qiáng)制隔離戒毒中公安、司法分段執(zhí)行的管理體制，但對(duì)具體的移送程序、權(quán)限、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等并未作出明確解釋。由于收戒身體標(biāo)準(zhǔn)不同，兩種執(zhí)行場(chǎng)所往往基于“利益”、“費(fèi)用”與“責(zé)任”等考慮，針對(duì)表現(xiàn)較差、身患疾病的吸毒人員，普遍存在拒收率高、“踢皮球”等體制性矛盾。在筆者針對(duì)S市的調(diào)研中，有近五成的戒毒人員不能轉(zhuǎn)送，或轉(zhuǎn)為社區(qū)戒毒。這一部分人流散社會(huì)，將給治安管理帶來(lái)一定壓力。此外執(zhí)行主體分離使得公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)都建立各自體系內(nèi)部的場(chǎng)所和人員，重復(fù)執(zhí)行入所體檢，浪費(fèi)醫(yī)療資源，執(zhí)行場(chǎng)所之間的投送往往用時(shí)長(zhǎng)、安全風(fēng)險(xiǎn)大、消耗大量禁毒工作警力、物力[5]。

根據(jù)《禁毒法》48條的規(guī)定，對(duì)于被解除強(qiáng)制隔離戒毒的人員，公安機(jī)關(guān)可以責(zé)令其接受社區(qū)康復(fù)，并參照社區(qū)戒毒的規(guī)定實(shí)施，《禁毒法》將社區(qū)康復(fù)和社區(qū)戒毒的執(zhí)行責(zé)任均賦予給城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。事實(shí)上，這一執(zhí)行機(jī)制是十分脆弱的，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)作為一級(jí)人民政府的職能部門，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道作為一級(jí)人民政府或其派出機(jī)構(gòu)是平級(jí)的，前者作出的決定由后者執(zhí)行，并有賴于后者強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)支持和專業(yè)人才配置，這種機(jī)制導(dǎo)致公安部門有權(quán)無(wú)責(zé)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有責(zé)無(wú)權(quán)，必然挫傷街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與戒毒工作的積極性，難以切實(shí)地承擔(dān)對(duì)社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)人員的監(jiān)管責(zé)任。

2.5 檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督存在立法空白

“無(wú)論基于何種考慮，附期限的限制人身自由都會(huì)將個(gè)人置于基本權(quán)利極易受損的狀態(tài)，場(chǎng)所封閉特性遮住社會(huì)監(jiān)督的視線，還會(huì)放大司法腐敗或?qū)M的風(fēng)險(xiǎn)[6]?！钡?，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對(duì)于強(qiáng)制隔離戒毒活動(dòng)的監(jiān)督存在法理和法律上的雙重障礙，首先，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在刑事司法監(jiān)督和行政監(jiān)督，強(qiáng)制隔離戒毒措施主要包括吸毒成癮的認(rèn)定、強(qiáng)制隔離戒毒措施的決定、執(zhí)行。決定行為屬于具體的行政行為，認(rèn)定和執(zhí)行現(xiàn)階段定性為醫(yī)療行為，不屬于訴訟活動(dòng)或刑罰執(zhí)行活動(dòng)，不是檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)意義上司法監(jiān)督的范疇，這與司法部門無(wú)權(quán)干預(yù)精神病院治療活動(dòng)的道理相同。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政活動(dòng)的監(jiān)督主要包括行政訴訟的抗訴、對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的立案?jìng)刹?、?duì)勞教場(chǎng)所的監(jiān)督。前兩者都是事后監(jiān)督，對(duì)勞教所的監(jiān)督看似可以類比適用強(qiáng)制隔離戒毒所。但是檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞教所的監(jiān)督，是以勞動(dòng)教養(yǎng)決定的特殊性為前提，《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》、《人民檢察院組織法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》等規(guī)定分別對(duì)檢察機(jī)關(guān)勞教場(chǎng)所法律監(jiān)督作出了明確規(guī)定?！督痉ā贰ⅰ督涠緱l例》、《人民檢察院組織法》等相關(guān)法律法規(guī)卻沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒的呈批、決定、診斷評(píng)估、復(fù)查、復(fù)議等環(huán)節(jié)的監(jiān)督權(quán)，如果沒(méi)有法律明確授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)上述環(huán)節(jié)進(jìn)行事前監(jiān)督。

《禁毒法》的出臺(tái)對(duì)我國(guó)近30年禁毒工作所形成的基本體制、基本方針以及主要成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了立法固化，回應(yīng)了禁毒實(shí)踐中面臨的諸多爭(zhēng)議性問(wèn)題，為我國(guó)禁毒工作的長(zhǎng)效開(kāi)展提供了有力法律支撐?！督痉ā犯顚哟我饬x在于重構(gòu)了我國(guó)戒毒措施體系，通過(guò)國(guó)家基本法律的形式堅(jiān)持以人為本的理念，體現(xiàn)了“吸毒人員既是違法者、又是病人和受害者，對(duì)吸毒人員要教育與救治相結(jié)合”的基本原則[7]。但是，強(qiáng)制隔離戒毒作為三大基本戒毒措施之一，實(shí)踐中存在著“治療目的與懲罰手段、社會(huì)化理念與行政化介入、資源整合原則與多頭管理體制”等互相矛盾的現(xiàn)實(shí)狀況，導(dǎo)致戒毒措施執(zhí)行和實(shí)施的效果不彰，未能達(dá)到立法者所設(shè)想的目標(biāo)。正如有的學(xué)者指出：“《禁毒法》可能是一部曾經(jīng)承載著過(guò)高期望的法律”，盡管有了《禁毒法》，但禁毒法治建設(shè)也仍是我國(guó)禁毒工作中的薄弱環(huán)節(jié)[8]。

（下轉(zhuǎn)本刊2017年第4期）

[1]姚建龍.禁毒學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2014:57.

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[5]王瑞山.試論我國(guó)強(qiáng)制隔離戒毒制度的完善[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015 (03):58.

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[8]姚建龍.禁毒法五周年回顧與展望[N].上海法治報(bào)，2013-06-26 （B7）.

10.15900/j.cnki.zylf1995.2017.03.001

2017-03-14；

2017-03-21）

靳瀾濤（1993— ），男，安徽巢湖人，北京大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。研究方向：行政法學(xué)、禁毒法學(xué)、衛(wèi)生法學(xué)。

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