郭捷楠，郝生躍，任 旭

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044)

政府和社會(huì)資本合作模式下合同提前終止的影響因素研究

郭捷楠，郝生躍，任 旭

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044)

首先在對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)分析整理的基礎(chǔ)上，從政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目全壽命周期集成的視角，提取了15個(gè)造成合同提前終止的影響因素，明確每個(gè)影響因素的責(zé)任主體，然后進(jìn)一步構(gòu)建解釋結(jié)構(gòu)模型，闡明各影響因素之間的層次結(jié)構(gòu)關(guān)系，分析導(dǎo)致PPP模式下合同提前終止的直接因素、間接因素和深層因素，最后指出政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目不同階段應(yīng)著重關(guān)注的影響因素，并提出避免PPP項(xiàng)目合同提前終止的建議。

PPP；提前終止；影響因素；解釋結(jié)構(gòu)模型

1 引言

自20世紀(jì)90年代以來，PPP模式在國內(nèi)外廣泛開展起來。然而從PPP模式的實(shí)踐情況來看，雖然引入社會(huì)資本可以緩解政府在資金方面的壓力，但政府和社會(huì)資本的合作往往充滿困難，即使在合同簽訂后，PPP項(xiàng)目也并不總能產(chǎn)生滿意的結(jié)果[1]。PPP項(xiàng)目本身是長期合同，其特許經(jīng)營期往往長達(dá)20～30年，隨時(shí)會(huì)發(fā)生一些意想不到的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，這時(shí)，利益受損的一方將提出合同再談判，若談判失敗，合同將不得不提前終止，這對(duì)交易雙方都會(huì)帶來巨大的損失。根據(jù)世界銀行PPI的數(shù)據(jù)表明，2001—2015年全球有128例不同行業(yè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目被取消或處于財(cái)務(wù)危機(jī)中(見圖1)，總投資達(dá)44803百萬美元，例如悉尼城市隧道工程、杭州灣跨海大橋項(xiàng)目、南京長江隧道項(xiàng)目等最終均以失敗而告終。因此，研究PPP項(xiàng)目合同提前終止的影響因素，并運(yùn)用這些因素降低合同的失敗率已成為一個(gè)亟待解決的關(guān)鍵問題[2]。

資料來源：World Bank PPI database，2016。圖1 全球各區(qū)域2001—2015年取消或處于財(cái)務(wù)危機(jī)中的PPP項(xiàng)目數(shù)量

2 主要文獻(xiàn)綜述

政府和社會(huì)資本的違約行為是產(chǎn)生合同提前終止的直接要素。Soomro[3]等將PPP交通項(xiàng)目的失敗因素歸結(jié)為公共部門、社會(huì)資本、公共部門和社會(huì)資本、設(shè)施使用者(公眾)四類責(zé)任主體，并站在公共部門的角度，分析了PPP交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目失敗的驅(qū)動(dòng)因素，包括公共部門決策失誤、公共部門工作人員合作態(tài)度消極、招標(biāo)競爭性不足、融資可行性分析失誤、公共部門和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均衡等23項(xiàng)失敗因素；Zhang[4]等以交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目為例，將其劃分為項(xiàng)目可行性分析、項(xiàng)目采購和投標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營三個(gè)階段，提出社會(huì)資本選擇不當(dāng)、成本超支、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度拖延、客流量低于預(yù)期、項(xiàng)目市場競爭力不足、使用者對(duì)服務(wù)不滿失去信任等20項(xiàng)因素；周國光和江春霞[5-6]得出與政府相關(guān)的因素是交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目失敗的驅(qū)動(dòng)因素，缺乏完善的法律框架、有效的契約機(jī)制和監(jiān)督體制是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗重要原因的結(jié)論。Bennett[7]等調(diào)查了當(dāng)合同終止時(shí)所有權(quán)從私營部門轉(zhuǎn)移到公共部門的案例情況，得出資產(chǎn)專用性和需求服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在其中扮演關(guān)鍵角色的結(jié)論；Marques[8]等指出PPP合同提前終止的原因主要集中在招標(biāo)過程不透明、管理和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)不當(dāng)以及監(jiān)控合同不足三個(gè)方面。

縱覽上述文獻(xiàn)，大多學(xué)者將研究范圍限定為交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，且有關(guān)PPP項(xiàng)目合同提前終止的問題還未被深入研究和討論，與合同提前終止影響因素相關(guān)的研究更為匱乏。因此，將PPP項(xiàng)目合同提前終止的影響因素和形成機(jī)理進(jìn)行細(xì)化的、深入的研究頗具緊迫性和前瞻性。

3 PPP項(xiàng)目合同提前終止的影響因素識(shí)別和分類

合同提前終止的原因并不是由單一因素引起的，而是源于多重因素在項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)的相互影響[9]。本文從PPP項(xiàng)目的全壽命周期出發(fā)，將PPP項(xiàng)目劃分為計(jì)劃和啟動(dòng)、采購、合作三個(gè)階段[10](見圖2)。內(nèi)容分析被證明是收集和分析影響因素的有效方法[11]，因此，本研究通過整合SSCI、EI、CNKI收錄的國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)、收集相關(guān)新聞報(bào)道、整理現(xiàn)有關(guān)于PPP項(xiàng)目合同的政策文件等方式，對(duì)影響PPP項(xiàng)目合同提前終止的因素進(jìn)行歸納總結(jié)，最終篩選并提取了15個(gè)影響PPP項(xiàng)目提前終止的關(guān)鍵因素。針對(duì)各個(gè)影響因素，本文將按照項(xiàng)目階段分別探討和闡述其涵義，對(duì)部分影響因素輔以案例進(jìn)行解釋說明，同時(shí)總結(jié)歸納導(dǎo)致合同提前終止行為的責(zé)任主體，主要包括政府、社會(huì)資本和使用者三個(gè)主要利益相關(guān)者，將其與各個(gè)影響因素一一對(duì)應(yīng)，最終得到表1。

圖2 PPP項(xiàng)目全壽命周期

階段編號(hào)影響因素責(zé)任主體項(xiàng)目啟動(dòng)和計(jì)劃階段F1項(xiàng)目評(píng)估與決策失誤政府F2專業(yè)能力不足政府項(xiàng)目采購階段F3招標(biāo)時(shí)競爭性不足政府F4合同內(nèi)容缺乏合理性政府F5合同設(shè)計(jì)不完整政府、社會(huì)資本項(xiàng)目合作階段F6項(xiàng)目公司履約不力社會(huì)資本F7項(xiàng)目公司運(yùn)營能力不足社會(huì)資本F8項(xiàng)目公司出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)社會(huì)資本F9政府履約失信政府F10政府合作態(tài)度消極政府F11政府征用政府F12項(xiàng)目提前私有化政府、社會(huì)資本F13同類項(xiàng)目競爭政府、社會(huì)資本F14項(xiàng)目不能保證安全性政府、社會(huì)資本F15使用者拒絕付費(fèi)使用者

3.1 項(xiàng)目啟動(dòng)和計(jì)劃階段的影響因素

項(xiàng)目啟動(dòng)和計(jì)劃階段包含了從投資評(píng)估到項(xiàng)目合同起草準(zhǔn)備等一系列任務(wù)[12]，歐洲投資銀行(EIB)[13]將PPP項(xiàng)目啟動(dòng)和計(jì)劃階段劃分為六個(gè)主要階段，具體包括項(xiàng)目前期研究、可行性研究、風(fēng)險(xiǎn)管理、物有所值分析、組織咨詢團(tuán)隊(duì)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)安排、投標(biāo)前的準(zhǔn)備。在項(xiàng)目啟動(dòng)和計(jì)劃階段，以政府為主要責(zé)任主體的行為潛在影響了合同提前終止的發(fā)生。

項(xiàng)目評(píng)估與決策失誤(F1)：項(xiàng)目評(píng)估與決策失誤是指項(xiàng)目前期的評(píng)估工作不到位，出現(xiàn)決策失誤。項(xiàng)目的前期研究、可行性研究(包括經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估及融資可行性評(píng)估等)和物有所值分析對(duì)于項(xiàng)目決策的準(zhǔn)確性起到關(guān)鍵作用，將影響到項(xiàng)目是否能夠順利實(shí)施、合同的設(shè)計(jì)以及項(xiàng)目的盈利水平。隨著PPP模式在全國各地掀起一陣熱潮，地方政府為吸引投資容易對(duì)PPP模式懷抱過高的期望，不經(jīng)過審慎的前期評(píng)估和物有所值分析，一味地選擇應(yīng)用PPP模式，進(jìn)而在合同中設(shè)置較高的目標(biāo)值，最終造成合同被迫提前終止。

專業(yè)能力不足(F2)：由于目前中國仍缺乏有PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的人才，因此在組織項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)人員專業(yè)能力不足，難以有效解決項(xiàng)目后期政府與社會(huì)資本的沖突與糾紛，進(jìn)一步導(dǎo)致合同提前終止。

3.2 項(xiàng)目采購階段的影響因素

項(xiàng)目采購階段主要分為投標(biāo)過程、合同和融資協(xié)議簽訂兩個(gè)階段[13]。其中，招標(biāo)時(shí)競爭性不足、合同內(nèi)容缺乏合理性主要以政府為責(zé)任主體，合同設(shè)計(jì)不完整則屬于政府與社會(huì)資本的共同責(zé)任。

招標(biāo)時(shí)競爭性不足(F3)：一個(gè)公開透明、充分競爭、標(biāo)準(zhǔn)化的招標(biāo)過程對(duì)于選擇合適的社會(huì)資本十分關(guān)鍵，因?yàn)闊o效的招標(biāo)過程將導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度拖延和成本超支[10]。由于中國PPP模式的發(fā)展仍處于成長期[12]，具有PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)尚屬少數(shù)，因此在PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)容易出現(xiàn)競爭性不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府可選擇的合作單位有限，中標(biāo)單位在項(xiàng)目后期容易出現(xiàn)實(shí)際能力不足、難以與同類項(xiàng)目競爭等問題，使得政府不得不提出終止合同，從而更換合作單位，繼續(xù)完成項(xiàng)目。

合同內(nèi)容缺乏合理性(F4)：在合同簽署前，合同內(nèi)容的擬定對(duì)于合同是否能夠順利履行同樣起到關(guān)鍵作用。由于項(xiàng)目信息收集有限，政府無法做到準(zhǔn)確預(yù)估項(xiàng)目收益，在合同中往往會(huì)設(shè)定不合適的基準(zhǔn)，使得交易雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不平等，社會(huì)資本最終難以實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)。

合同設(shè)計(jì)不完整(F5)：合同設(shè)計(jì)不完整是指合同內(nèi)容缺乏提前終止的懲罰條款或懲罰力度不足等。由于PPP合同具有不完全性，政府和社會(huì)資本均無法預(yù)測未來將會(huì)發(fā)生的所有情況，進(jìn)而引發(fā)雙方潛在的機(jī)會(huì)主義[14]，導(dǎo)致合同再談判，間接增加合同提前終止的概率，因此合同條款的缺失將成為未來合同提前終止的潛在影響因素。

3.3 項(xiàng)目合作階段的影響因素

項(xiàng)目的合作階段是整個(gè)PPP項(xiàng)目的核心過程[10]，在該階段無效的過程管理將導(dǎo)致合同提前終止的可能性大大增加。項(xiàng)目的合作階段主要包括項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營和維護(hù)、項(xiàng)目移交三個(gè)階段。根據(jù)宋金波[15]等學(xué)者指出，在運(yùn)營階段項(xiàng)目發(fā)生提前終止的概率最高。其中，以社會(huì)資本為責(zé)任主體的行為主要包括項(xiàng)目公司的履約能力不足、運(yùn)營管理能力不足、破產(chǎn)或資不抵債等；以政府為責(zé)任主體的行為包括政府部門履約失信、合作態(tài)度消極、提前征用等；此外，項(xiàng)目提前私有化、同類項(xiàng)目競爭以及項(xiàng)目出現(xiàn)安全隱患等屬于政府和社會(huì)資本的共同責(zé)任。

項(xiàng)目公司履約能力不足(F6)：在項(xiàng)目建設(shè)階段，由于項(xiàng)目公司建設(shè)質(zhì)量不合格、進(jìn)度延遲、成本超支等履約能力不足的行為將增加合同提前終止的幾率。

項(xiàng)目公司運(yùn)營能力不足(F7)：在項(xiàng)目運(yùn)營階段，項(xiàng)目公司由于缺乏運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)管理效率低下，無法提供與收取價(jià)格相匹配的服務(wù)質(zhì)量[5]，導(dǎo)致運(yùn)營期收益不抵支出，項(xiàng)目公司難以為繼，不得不提前終止合同。

項(xiàng)目公司出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)(F8)：項(xiàng)目公司出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)是指項(xiàng)目公司建設(shè)或運(yùn)營的成本過高，最終出現(xiàn)破產(chǎn)或資不抵債的情況。

政府履約失信(F9)：Kwak[16]等指出，政府政策不可信賴是PPP項(xiàng)目提前終止的原因之一。在中國，政府履約失信主要表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)資本的承諾難以兌現(xiàn)，如拒絕或延期支付費(fèi)用、補(bǔ)償機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善等[15]。

政府合作態(tài)度消極(F10)：合作態(tài)度消極是指以政府部門為代表的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在交易雙方出現(xiàn)沖突時(shí)采取回避、敷衍等方式，使得雙方最終失去信任。

政府征用(F11)：政府征用是指在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過程中，政府主動(dòng)提出解除特許經(jīng)營協(xié)議，提前收回特許經(jīng)營權(quán)[15]。

項(xiàng)目提前私有化(F12)：項(xiàng)目提前私有化是指政府和社會(huì)資本通過協(xié)商取消項(xiàng)目移交階段，由社會(huì)資本完全持有項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)。

同類項(xiàng)目競爭(F13)：新建或改建的項(xiàng)目與該P(yáng)PP項(xiàng)目具有相同或相似功能，因而對(duì)其產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的競爭[6]，抑或是由于項(xiàng)目公司自身管理能力欠佳導(dǎo)致市場需求量下降，收益受損，使得項(xiàng)目公司難以在市場持續(xù)競爭。

項(xiàng)目不能保證安全性(F14)：項(xiàng)目不能保證安全性是指在建設(shè)或運(yùn)營維護(hù)階段，項(xiàng)目由于質(zhì)量問題或不可抗力等對(duì)公眾造成安全隱患。比如，中國西北部某城市的污水處理PPP項(xiàng)目，由于在項(xiàng)目運(yùn)作過程中，大量污染物流入市民的飲用水管道，嚴(yán)重危害了公眾的安全健康，迫使自來水公司提前股權(quán)轉(zhuǎn)讓PPP項(xiàng)目。

使用者拒絕付費(fèi)(F15)：公眾對(duì)于項(xiàng)目收費(fèi)的不合理、項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的污染等原因而拒絕使用該項(xiàng)目，最終導(dǎo)致社會(huì)資本難以維系項(xiàng)目的經(jīng)營。例如，在國家體育館項(xiàng)目這一準(zhǔn)公益性PPP項(xiàng)目中，由于北京市政府引入的社會(huì)資本方缺乏體育館的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，加之公眾對(duì)體育館公益性和免費(fèi)的呼聲高漲，迫于公眾輿論與社會(huì)資本收益不佳的雙重壓力，政府不得不提前收回項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)。

以南京長江隧道PPP項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目在進(jìn)行過程中就遇到了諸如施工復(fù)雜性、進(jìn)度延遲以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)爭論不定等問題。例如，項(xiàng)目在基本完工時(shí)遭遇了公眾的反對(duì)，一項(xiàng)在線調(diào)查顯示93%的公眾認(rèn)為該隧道應(yīng)免費(fèi)使用，當(dāng)?shù)卣艿搅藖碜怨姷木薮髩毫Γ坏貌唤档褪召M(fèi)水平，調(diào)整后的通行費(fèi)僅為預(yù)先設(shè)定的50%，即便如此，南京長江隧道的交通流量仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期的設(shè)計(jì)能力，大多數(shù)車輛出行仍會(huì)選擇免費(fèi)的南京長江大橋和南京長江第二大橋，只有不到15%的車輛選擇南京長江隧道[17]。在這個(gè)項(xiàng)目中，不論是政府、社會(huì)資本還是公眾均未實(shí)現(xiàn)最初的期望，項(xiàng)目公司建設(shè)成本的超支、工期的延遲，政府非專業(yè)化的管理，使用者拒絕付費(fèi)使得市場需求量無法達(dá)到預(yù)期等原因，最終導(dǎo)致了政府與社會(huì)資本合同的提前終止，項(xiàng)目被提前移交給政府。

4 建立PPP項(xiàng)目合同提前終止解釋結(jié)構(gòu)模型

4.1 模型適用性分析

解釋結(jié)構(gòu)模型(Interpretation Structure Model，ISM)是將復(fù)雜系統(tǒng)問題模型化的有效方法，其作用是能夠利用系統(tǒng)要素已知的零亂關(guān)系，借助人們的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)及計(jì)算機(jī)等輔助工具，通過構(gòu)建一個(gè)多級(jí)遞階的結(jié)構(gòu)模型，把模糊不清的思想轉(zhuǎn)化為直觀的、形式化的模型，有助于揭示系統(tǒng)結(jié)構(gòu)內(nèi)部規(guī)律，認(rèn)識(shí)和分析多要素的復(fù)雜問題[18]。影響PPP項(xiàng)目合同提前終止的因素繁多，這些影響因素并不是彼此孤立存在的，而是在項(xiàng)目的各個(gè)階段相互作用、相互影響，要素之間往往存在因果等相關(guān)關(guān)系。因此，本文利用解釋結(jié)構(gòu)模型來分析合同提前終止的影響因素在PPP項(xiàng)目全壽命周期的內(nèi)在聯(lián)系和層次關(guān)系，找出PPP項(xiàng)目合同提前終止的根本因素、直接因素和間接因素，確定各個(gè)因素的驅(qū)動(dòng)作用和對(duì)項(xiàng)目全壽命周期的綜合影響。

4.2 構(gòu)建解釋結(jié)構(gòu)模型

(1)確定要素關(guān)系，生成鄰接矩陣。在表1所列出的15個(gè)影響因素的基礎(chǔ)上，通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的分析、整理和判斷，初步分析得出各因素之間的關(guān)系，進(jìn)而根據(jù)專家意見進(jìn)行討論和修正，最終確定各因素之間的邏輯關(guān)系[19]，并用鄰接矩陣(A)表示出來。鄰接矩陣是一個(gè)布爾矩陣，若因素Fi對(duì)Fj有直接影響，則aij=1，否則aij=0；若Fj對(duì)Fi有直接影響，則aji=1，否則aji=0。

(2)生成可達(dá)矩陣M。得到鄰接矩陣A后，求A與單位矩陣I的和A+I，基于布爾運(yùn)算對(duì)矩陣(A+I)進(jìn)行冪運(yùn)算，得到可達(dá)矩陣M，使其滿足M=(A+I)i+1=(A+I)i≠(A+I)i-1?？蛇_(dá)矩陣M是描述元素之間直接或間接影響的矩陣，它的元素mij=1時(shí)，表明因素之間存在可達(dá)路徑，即因素Fi直接或間接影響因素Fj，mij=0時(shí)，說明因素Fi和因素Fj之間不存在聯(lián)系。對(duì)矩陣(A+I)進(jìn)行基于布爾代數(shù)的冪運(yùn)算，得到M=(A+I)4=(A+I)3≠(A+I)2。

(3)可達(dá)矩陣層次化處理并生成解釋結(jié)構(gòu)模型。對(duì)可達(dá)矩陣M進(jìn)行區(qū)域分解和級(jí)位劃分，建立一個(gè)重新排序的可達(dá)矩陣M*。根據(jù)可達(dá)矩陣M，歸納各因素之間的影響關(guān)系，被Fi影響的元素集合為可達(dá)集P(Fi)，影響Fi的元素集合為先行集Q(Fi)，當(dāng)交集P(Fi)∩Q(Fi)=P(Fi)時(shí)，F(xiàn)i即為最高級(jí)因素，將Fi所在的行與列劃去可得到新的可達(dá)矩陣。

以第一層級(jí)影響因素的劃分為例[19]，如表2所示，F(xiàn)11和F12滿足P(F11)∩Q(F11)=P(F11)和P(F12)∩Q(F12)=P(F12)的條件，因此第一層級(jí)因素(即L1)由F11和F12組成。以此類推，直到找出每一級(jí)所包含的最高級(jí)元素，根據(jù)級(jí)位劃分結(jié)果，得到重新排列的可達(dá)矩陣M*。

表2 第一層級(jí)因素的劃分

可達(dá)矩陣M*對(duì)角線上的每個(gè)單位矩陣對(duì)應(yīng)一個(gè)遞階結(jié)構(gòu)層次，即影響PPP項(xiàng)目合同提前終止的因素可以分為7個(gè)層次，各級(jí)影響因素分別為L1={F11,F12}，L2={F5,F8}，L3={F9,F15}，L4={F10,F13,F14}，L5={F2,F6,F7}，L6={F3,F4}，L7={F1}，根據(jù)重新排列的可達(dá)矩陣M*即可繪制出PPP項(xiàng)目合同提前終止的影響因素的多層遞階結(jié)構(gòu)圖(見圖3)。

4.3 解釋結(jié)構(gòu)模型的分析

根據(jù)解釋結(jié)構(gòu)模型得到的體系結(jié)構(gòu)，有助于將PPP項(xiàng)目合同提前終止的影響因素層次化和條理化。結(jié)合PPP項(xiàng)目合同提前終止的實(shí)際情況，現(xiàn)對(duì)這一主要影響因素解釋結(jié)構(gòu)模型進(jìn)行分析說明。

(1)政府征用、項(xiàng)目提前私有化是處于最頂層的兩個(gè)因素，是影響PPP項(xiàng)目合同提前終止的最直接因素。兩者均發(fā)生在項(xiàng)目的合作階段，是將所有權(quán)提前轉(zhuǎn)移給政府或社會(huì)資本，下級(jí)因素通過它們才能夠影響PPP項(xiàng)目合同提前終止。

政府征用作為最容易產(chǎn)生的結(jié)果，政府不僅在對(duì)項(xiàng)目回購時(shí)需要對(duì)社會(huì)資本提供補(bǔ)償，還需要承擔(dān)項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營工作或?qū)ふ蚁乱粋€(gè)合作單位，大大增加了交易成本，因此，政府要秉承合作的、可持續(xù)的理念積極配合社會(huì)資本以尋求共贏，借助財(cái)政、價(jià)格、金融、稅收等經(jīng)濟(jì)手段，提供必要的政策支持，有效解決雙方的利益沖突。

圖3 PPP項(xiàng)目合同提前終止影響因素的解釋結(jié)構(gòu)模型

(2)間接影響因素包括了位于第二層至第五層的影響因素，發(fā)生在項(xiàng)目的全壽命周期。項(xiàng)目的合同設(shè)計(jì)不完整、項(xiàng)目公司破產(chǎn)或資不抵債位于第二層，政府履約失信、使用者拒絕付費(fèi)位于第三層，政府合作態(tài)度消極、同類項(xiàng)目競爭、項(xiàng)目不能保證安全性位于第四層，專業(yè)能力不足、項(xiàng)目公司運(yùn)營能力不足、項(xiàng)目公司履約不力位于第五層。這些因素主要通過4條傳導(dǎo)途徑影響著合同提前終止發(fā)生的概率，其中2條是以政府為主要責(zé)任主體，分別為：①政府前期組織的團(tuán)隊(duì)專業(yè)能力不足→政府合作態(tài)度消極→政府履約失信→項(xiàng)目公司出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)。②專業(yè)能力不足→合同設(shè)計(jì)不完整；另外2條則以社會(huì)資本為主要責(zé)任主體，分別為：③在項(xiàng)目建設(shè)階段，項(xiàng)目公司的履約不力→項(xiàng)目不能保證安全性→使用者拒絕付費(fèi)→項(xiàng)目公司無法盈利、出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)；④在項(xiàng)目運(yùn)營階段，項(xiàng)目公司的運(yùn)營能力不足→在同類項(xiàng)目競爭時(shí)不具備優(yōu)勢→使用者不愿付費(fèi)→項(xiàng)目公司出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)。

為提高合同的履行程度，一方面，要正確評(píng)估當(dāng)期和未來政府的財(cái)政壓力，確保政府的承諾有效，提高政府信用，同時(shí)加強(qiáng)政府人員的專業(yè)性，樹立合作態(tài)度，積極與社會(huì)資本進(jìn)行溝通交流；另一方面，社會(huì)資本方要不斷提高技術(shù)能力，在追求經(jīng)濟(jì)利潤的同時(shí)不能忽視項(xiàng)目的安全質(zhì)量，快速積累項(xiàng)目運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，形成市場競爭優(yōu)勢。此外，將使用者的角色盡早引入項(xiàng)目決策階段，在項(xiàng)目選址、價(jià)格定制等方面要積極參考使用者的意見。

(3)深層次的影響因素包括位于第六層的招標(biāo)時(shí)競爭性不足、合同內(nèi)容缺乏合理性和位于第七層的項(xiàng)目評(píng)估與決策失誤，這些影響因素的責(zé)任主體均為政府，且主要發(fā)生在PPP項(xiàng)目的前兩個(gè)階段，即項(xiàng)目的啟動(dòng)和計(jì)劃階段與項(xiàng)目的采購階段，可見，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作的不到位會(huì)隨著時(shí)間的推移而起作用。

因此，為確保PPP項(xiàng)目合同的順利完成，政府對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估與決策、項(xiàng)目招標(biāo)、合同內(nèi)容的設(shè)計(jì)三個(gè)階段要高度重視。首先，提高項(xiàng)目評(píng)估和決策的準(zhǔn)確性，認(rèn)真做好項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)，防止應(yīng)該使用傳統(tǒng)政府采購模式的項(xiàng)目盲目依賴PPP模式；其次，引入足夠數(shù)量的、具備PPP項(xiàng)目運(yùn)作能力的投標(biāo)人，增加PPP項(xiàng)目的競爭性，避免由于投標(biāo)人數(shù)量不足導(dǎo)致中標(biāo)人實(shí)際能力欠缺，項(xiàng)目后期需要更換合作方的情況發(fā)生；最后，通過有依據(jù)的可行性研究確定項(xiàng)目目標(biāo)和合同內(nèi)容，減小政府與社會(huì)資本的期望值，確保在項(xiàng)目完成的基礎(chǔ)上社會(huì)資本能夠?qū)崿F(xiàn)合理的投資回報(bào)。

5 結(jié)論與展望

PPP模式的宗旨在于強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，實(shí)現(xiàn)真正的優(yōu)化資源配置，而合同的正常履行對(duì)于提高PPP的運(yùn)作效率，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的成功，實(shí)現(xiàn)PPP模式的宗旨起到至關(guān)重要的作用。目前，對(duì)于造成PPP項(xiàng)目合同提前終止的影響因素的分析還沒有一個(gè)清晰的層次，本文總結(jié)歸納了在項(xiàng)目不同階段影響合同提前終止的諸多相關(guān)因素，找出了每項(xiàng)影響因素的責(zé)任主體，運(yùn)用解釋結(jié)構(gòu)模型對(duì)這些影響因素之間的聯(lián)系和對(duì)PPP項(xiàng)目合同提前終止的影響機(jī)理進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目啟動(dòng)和計(jì)劃階段與項(xiàng)目采購階段是決定合同是否提前終止的關(guān)鍵階段，項(xiàng)目的評(píng)估與決策失誤、招標(biāo)時(shí)競爭性不足以及合同內(nèi)容缺乏合理性是最根本的因素，項(xiàng)目提前私有化與政府征用是影響PPP項(xiàng)目合同提前終止的直接因素，合同設(shè)計(jì)不完整、項(xiàng)目公司出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)等10個(gè)影響因素則是連接直接因素和最根本因素的中介。

本文的研究方法主要基于定性研究展開，具有一定的主觀性和局限性，對(duì)文中所涉及的影響因素之間的相關(guān)性未展開驗(yàn)證，在后續(xù)研究中，可以通過實(shí)證研究的方法檢驗(yàn)?zāi)Ｐ椭懈鱾€(gè)因素的作用機(jī)理及其關(guān)聯(lián)性，彌補(bǔ)定性研究分析中的不足。此外，可以引入更多的責(zé)任主體與外部影響因素的變化，探討其對(duì)PPP項(xiàng)目合同提前終止的影響。

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(責(zé)任編輯 劉傳忠)

Influencing Factors of the Early Contract Termination Under the Public-Private Partnerships Mode

Guo Jienan，Hao Shengyue，Ren Xu

(School of Economics and Management，Beijing Jiaotong University，Beijing 100044,China)

Based on the analysis of related literature，this research extracts 15 influence factors that affect the early contract termination from the perspective of whole lifecycle of PPP projects,and clarifies each influence factor’s main responsibility.Then it builds the interpretative structural model，illustrates the hierarchical structure relation of each influence factor，and analyzes the direct，indirect and underlying factors leading to early contract termination of PPP projects.At last，it points out the influence factors which are worth noting particularly for the government and private sector during different phases of projects，and proposes some advice to avoid early contract termination of PPP projects.

Public-private partnerships；Early termination；Influencing factors；Interpretive structural model

北京交通大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)人文社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)基金項(xiàng)目(2015jbwy014)。

2016-09-21

郭捷楠(1991-)，女，河南人，北京交通大學(xué)博士研究生；研究方向：項(xiàng)目融資管理，知識(shí)管理。

F294.1

A