遼寧省土地整理中心 馬紅敏

遼寧省國(guó)土資源廳宣傳中心 高翔

遼寧省土地整理中心 李虹曄

遼寧省土地整治管理機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及其政策建議

遼寧省土地整理中心 馬紅敏

遼寧省國(guó)土資源廳宣傳中心 高翔

遼寧省土地整理中心 李虹曄

自2001年開始組建省級(jí)土地整治管理機(jī)構(gòu)，到目前已基本實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)覆蓋，土地整治管理機(jī)構(gòu)做為遼寧省土地整治行業(yè)的實(shí)施主體，是各級(jí)國(guó)土資源管理部門落實(shí)耕地保護(hù)制度、開展土地整治工作的重要力量，為全省土地整治行業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。全省土地整治管理機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r如何，面對(duì)事業(yè)單位改革存在哪些問題，帶著這些問題，對(duì)遼寧省土地整治管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)查研究。

基本情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，遼寧省省、市、縣3個(gè)層級(jí)共有土地整治管理機(jī)構(gòu)65個(gè)，全部為事業(yè)單位，其中按照單位規(guī)格分類縣處級(jí)機(jī)構(gòu)10個(gè)、科級(jí)機(jī)構(gòu)12個(gè)、副科級(jí)機(jī)構(gòu)16個(gè)、股級(jí)機(jī)構(gòu)25個(gè)、未定級(jí)的2個(gè)。從經(jīng)費(fèi)來源看，財(cái)政全額撥款27個(gè)、自收自支38個(gè)。人員編制共646人，實(shí)際在編人數(shù)602人，其中行政管理人員269人，專業(yè)技術(shù)人員276人（中級(jí)以上職稱171人，中級(jí)以下職稱105人），另有其他工作人員83人。從職能設(shè)置來看，省、市、縣土地整治管理機(jī)構(gòu)主要從事國(guó)土資源管理行政機(jī)關(guān)延伸下來的土地整治、耕地保護(hù)方面基礎(chǔ)性、事物性、技術(shù)性工作。

遼寧省土地整治管理機(jī)構(gòu)發(fā)展特點(diǎn)及作用

遼寧省土地整治管理機(jī)構(gòu)發(fā)展呈現(xiàn)出隊(duì)伍不斷壯大，承擔(dān)職責(zé)任務(wù)加重，職能定位明確，機(jī)構(gòu)建設(shè)管理日益規(guī)范化，在國(guó)土資源管理系統(tǒng)中發(fā)揮重要作用等特點(diǎn)。

隨著土地管理體制改革不斷深入，土地整治內(nèi)涵不斷拓展，土地整治管理承擔(dān)的工作重要性、難度和強(qiáng)度不斷加大，在推動(dòng)遼寧省土地整治工作、保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了積極的作用。一是成為土地整治、耕地保護(hù)工作的主力軍。從2001年遼寧開始實(shí)施土地開發(fā)整理工作、并設(shè)立省級(jí)土地整治管理機(jī)構(gòu)以來，16年的發(fā)展歷程，土地整治內(nèi)涵不斷豐富，從土地開發(fā)整理到現(xiàn)在全面推進(jìn)土地綜合整治，目標(biāo)更加多元化，也承載了更多、更高的社會(huì)功能。作為國(guó)土資源管理部門下屬事業(yè)單位，承擔(dān)著土地整治相關(guān)工作中基礎(chǔ)性、事務(wù)性、技術(shù)性工作任務(wù)，成為全省土地整治工作的主力軍。同時(shí)，土地整治管理機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著保護(hù)耕地的重要職責(zé)，從事征地事務(wù)性工作、劃定基本農(nóng)田、占補(bǔ)平衡及補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量評(píng)定等相關(guān)工作，為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地服務(wù)，也是落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的踐行者。二是研究制定土地整治行業(yè)管理制度，為土地整治行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理奠定基礎(chǔ)。隨著土地管理體制深化改革的不斷深入，面臨的新形勢(shì)發(fā)展需要，新任務(wù)的挑戰(zhàn)，土地整治管理機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起土地整治政策和相關(guān)課題研究，尤其是土地整治行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定，為全省土地整治行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)的前驅(qū)者，為土地整治規(guī)范化管理奠定了基礎(chǔ)。

存在問題

2007年，按照國(guó)土資源部“把權(quán)利和責(zé)任放下去，把服務(wù)和監(jiān)管抓起來”的改革思路，遼寧省也將土地整治項(xiàng)目審批權(quán)下放到市縣，市、縣土地整治管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地整治項(xiàng)目審批和實(shí)施，也擔(dān)負(fù)著耕地保護(hù)任務(wù)，省級(jí)土地整治管理機(jī)構(gòu)向政策制定、監(jiān)督管理轉(zhuǎn)型。土地整治管理機(jī)構(gòu)任務(wù)和責(zé)任日益加重，人員配備、業(yè)務(wù)技術(shù)能力提升、管理制度制定沒有及時(shí)跟進(jìn)，造成全省土地整治管理機(jī)構(gòu)發(fā)展出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)不適應(yīng)的問題。

1.土地整治行業(yè)管理制度建設(shè)相對(duì)滯后。土地整治項(xiàng)目審批權(quán)下放后，市、縣土地整治管理機(jī)構(gòu)在職責(zé)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，面臨任務(wù)重、人員少、經(jīng)驗(yàn)不足等困難，特別是土地整治項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃布局、項(xiàng)目實(shí)施管理制度、項(xiàng)目信息化建設(shè)等方面，未能適時(shí)出臺(tái)指導(dǎo)意見和行業(yè)監(jiān)管制度，來規(guī)范土地整治行業(yè)發(fā)展。

2.部分管理制度不利于土地整治管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。遼寧省土地整治管理機(jī)構(gòu)均是事業(yè)單位，擁有獨(dú)立法人，但是實(shí)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的管理機(jī)構(gòu)僅占少數(shù)，大部分省、市、縣的土地整治管理機(jī)構(gòu)均與行政機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算制度，雖然起到統(tǒng)一財(cái)務(wù)制度，有效監(jiān)管和規(guī)范土地整治管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理的作用，卻形成土地整治管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人財(cái)務(wù)不獨(dú)立的畸形制度。同時(shí)，全省土地整治管理機(jī)構(gòu)未實(shí)行績(jī)效工資，管理死板，缺少工作活力和積極性。在事業(yè)單位改革中，這些管理制度將影響全省土地整治管理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，制約土地整治管理機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.土地整治管理機(jī)構(gòu)人員不足，缺少技術(shù)骨干，人員流動(dòng)性較大。遼寧省土地整治工作任務(wù)繁重，市、縣級(jí)土地整治管理機(jī)構(gòu)人員不足，編制被占，留不住人才等現(xiàn)象普遍存在；各市、縣級(jí)土地整治管理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力參差不齊，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的技術(shù)骨干不多；人才流動(dòng)性也較大，尤其是縣級(jí)土地整治管理機(jī)構(gòu)借調(diào)、勞務(wù)派遣、臨時(shí)工作人員較多，不利于工作連續(xù)性和銜接，不利于土地整治管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

政策建議

隨著遼寧省農(nóng)村土地綜合整治三個(gè)平臺(tái)工作的推進(jìn)及“十三五”土地整治規(guī)劃的實(shí)施。土地整治管理機(jī)構(gòu)面臨雙重壓力，一方面工作任務(wù)重，要克服困難完成任務(wù)，繼續(xù)為推動(dòng)全省土地整治行業(yè)發(fā)展服務(wù)；另一方面，隨著全省事業(yè)單位改革的來臨，土地整治管理機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)峻的改革形勢(shì)，要適應(yīng)改革的需要，要繼續(xù)發(fā)展壯大，制約因素較多，困難重重。

1.加強(qiáng)行業(yè)制度建設(shè)，規(guī)范有序管理。借鑒水利、農(nóng)業(yè)、交通等行業(yè)成熟經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)土地整治行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，是推動(dòng)土地政治管理機(jī)構(gòu)發(fā)展的必經(jīng)之路。土地整治行業(yè)現(xiàn)已制定多項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但還沒有形成體系，尤其是結(jié)合全省實(shí)際情況，適合土地整治行業(yè)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系還有待研究和建立，建立土地整治行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，有利于行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也有利于土地整治管理機(jī)構(gòu)在改革中占據(jù)有利條件。

2.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)行業(yè)技術(shù)人才。土地整治內(nèi)涵的拓展，對(duì)土地整治行業(yè)技術(shù)要求也不斷更新升級(jí)，省級(jí)國(guó)土資源管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地整治管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，且針對(duì)不同需求開展高級(jí)和基礎(chǔ)等不同層次的技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升行業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，為土地整治行業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)行業(yè)技術(shù)人才。尤其應(yīng)注重土地整治工程技術(shù)人員的培養(yǎng)，在新修訂的《國(guó)家職業(yè)分類大典》，將土地整治工程技術(shù)人員正式列入國(guó)家職業(yè)，并標(biāo)注為“綠色職業(yè)”，實(shí)現(xiàn)了土地類職業(yè)零的突破，在“三深一土”科學(xué)規(guī)劃中也充分體現(xiàn)了對(duì)土地工程技術(shù)人才的需求。

3.拓展、深化業(yè)務(wù)內(nèi)容，向社會(huì)技術(shù)服務(wù)轉(zhuǎn)變。遼寧省土地整治管理機(jī)構(gòu)基本不從事經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，沒有涉足企業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，收入主要來源于同級(jí)財(cái)政補(bǔ)助。遼寧省事業(yè)單位將面臨被推向社會(huì)，自主經(jīng)營(yíng)、自謀出路的改革形勢(shì)，建議多學(xué)習(xí)和借鑒江浙兩省事業(yè)單位管理模式，實(shí)行績(jī)效工資管理十分必要。這樣，土地整治管理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上可以繼續(xù)發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)為行政機(jī)關(guān)提供技術(shù)服務(wù)保障，同時(shí)，深化業(yè)務(wù)內(nèi)容、積極向社會(huì)提供技術(shù)服務(wù)，創(chuàng)收增收，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。鑒于此轉(zhuǎn)變觀念，提前謀劃，積累經(jīng)驗(yàn)，以適應(yīng)未來事業(yè)單位改革的轉(zhuǎn)變，是全省土地整治管理機(jī)構(gòu)近期面臨的重大發(fā)展課題。