這里的耕地“一戶(hù)一塊田”

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村普遍一戶(hù)多塊地，耕地細(xì)碎化，不僅給農(nóng)民耕作帶來(lái)不便，也制約了土地利用效率的提高。對(duì)此，安徽省懷遠(yuǎn)縣農(nóng)民自發(fā)把分散、零碎的承包地，以互換并塊的方式進(jìn)行重新合并，形成“小田并大田，一戶(hù)一塊田”，有效破解了土地零碎難題，為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)鋪平了道路。

1978年冬，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民以“托孤”的方式，冒險(xiǎn)在土地承包責(zé)任書(shū)上按下鮮紅的手印，實(shí)施了“大包干”。這一“按”，成了中國(guó)農(nóng)村改革的第一份宣言，它不僅改變了中國(guó)農(nóng)村發(fā)展史，更掀開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放的序幕。

時(shí)隔36年后的2014年春，該省懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)殷尚村東邵組(也稱(chēng)邵圩組)和大一組的79戶(hù)農(nóng)戶(hù)自發(fā)組織起來(lái)，也以簽字和按下紅手印的方式，實(shí)施“一戶(hù)一塊田”的小田并大田?，F(xiàn)如今，這種模式已在全鄉(xiāng)逐步推廣開(kāi)來(lái)，其所產(chǎn)生的資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合效益，引起了社會(huì)各界的關(guān)注。

田怎么并？地怎么分？效益幾何？帶著這些問(wèn)題，記者走進(jìn)徐圩鄉(xiāng)一探究竟。

小田并大田，一戶(hù)一塊田

在徐圩鄉(xiāng)殷尚村，村黨支部書(shū)記王千向記者細(xì)數(shù)“一戶(hù)一塊田”的來(lái)龍去脈。

殷尚村共有19個(gè)村民組925個(gè)農(nóng)戶(hù)，耕地面積1.2萬(wàn)多畝。與懷遠(yuǎn)縣其他地方一樣，二輪延包以來(lái)，村里將田地按等級(jí)分到每家每戶(hù)，形成好田差田家家有，一家有幾塊田甚至十幾塊田，田塊面積由幾分到幾畝不等的情況，造成了農(nóng)戶(hù)承包地“細(xì)碎化”現(xiàn)象。

如何解決耕地“細(xì)碎化”問(wèn)題，是殷尚村村民經(jīng)常念叨的事。2014年，懷遠(yuǎn)縣按照省、市統(tǒng)一部署，開(kāi)展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作。4月初，殷尚村召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，啟動(dòng)試點(diǎn)。會(huì)后，東邵組村民邵志敏、邵東洋等認(rèn)為，這次試點(diǎn)是解決問(wèn)題的好機(jī)會(huì)，便提出“小田并大田，一戶(hù)一塊田”的想法，自發(fā)地把本組當(dāng)前過(guò)于分散、零碎的承包地，以互換并塊的方式進(jìn)行重新合并，形成戶(hù)均“一塊田”。他們?cè)谥饝?hù)征求意見(jiàn)，取得全組村民一致贊同后，帶領(lǐng)大家研究制定總體方案，挨家挨戶(hù)簽字確認(rèn)同意，并摁上紅手印。一次由村民自發(fā)組織，以“紅手印”為證的改革就這樣悄然上演。

具體實(shí)施過(guò)程中，東邵村民小組選出5名群眾代表，在廣泛征求村民意愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)群眾代表大會(huì)、群眾大會(huì)等多輪討論后，嚴(yán)格制定土地丈量、公示、分配方案。對(duì)村民小組內(nèi)溝、路、渠、橋、涵等公共設(shè)施用地進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，具體到每條溝、每條路的長(zhǎng)度和寬度及占地面積，并將規(guī)劃用地畝數(shù)從預(yù)分配的大田中扣除。

在宅基地和承包田(扣除規(guī)劃用地)各自丈量的基礎(chǔ)上，以1992年土地二輪承包時(shí)的人口為基數(shù)，分別在村民小組內(nèi)進(jìn)行平均分配。其中，村民實(shí)際擁有宅基地大于平均數(shù)時(shí)，則減少其承包土地的分配畝數(shù)，反之則增加其承包土地的分配畝數(shù)。以此為基礎(chǔ)，組織村民排隊(duì)輪流抓鬮，首先抓取抽簽的排序號(hào)，然后根據(jù)排序號(hào)抽取合并土地的地塊號(hào)，有效解決了合并地塊遠(yuǎn)近和地力大小帶來(lái)的矛盾。

2014年5月20日，在鄉(xiāng)黨委、政府和村兩委的指導(dǎo)下，堅(jiān)持“以原二輪承包分地人口不變”的基本原則，全體村民自己出工、出錢(qián)，公平公正地把承包土地重新合并分配到戶(hù)。由此，20戶(hù)原168塊土地合并后，按照“一戶(hù)一塊田”重新承包分配到戶(hù)，使19戶(hù)實(shí)現(xiàn)了“一塊田”，另外1戶(hù)有2塊田，基本實(shí)現(xiàn)了“一戶(hù)一塊田”的目標(biāo)。各戶(hù)的地塊面積，少的10畝多，多的達(dá)到30多畝，成方連片，便于耕作。

與此同時(shí)，大一村民組59戶(hù)農(nóng)戶(hù)也與東邵組同步，采取同樣的方式方法，順利將258塊“零碎田”合并成60塊“集中田”，基本做到了一戶(hù)一塊承包地。由此，兩個(gè)村民組徹底結(jié)束了耕種地塊零碎的歷史。

東邵、大一兩個(gè)組“一戶(hù)一塊田”的成功試驗(yàn)，在全村引起強(qiáng)烈反響，其他各組群起效仿。目前，全村已有14個(gè)村民組完成“一戶(hù)一塊田”，共合并田塊面積9000多畝，占該村耕地總面積的四分之三。

不強(qiáng)推、不包辦，充分尊重民意

徐圩鄉(xiāng)位于懷遠(yuǎn)縣西部，轄14個(gè)行政村，有229個(gè)村民小組，1.2萬(wàn)戶(hù)、5.71萬(wàn)人，耕地面積12.5萬(wàn)畝，農(nóng)民人均耕地面積2.2畝，實(shí)施“一戶(hù)一塊田”有著廣闊的空間。殷尚村的成功實(shí)踐，以及之后周邊村民紛紛效仿，引起了徐圩鄉(xiāng)黨委政府以至懷遠(yuǎn)縣委縣政府和蚌埠市委市政府的高度重視。

2016年2月，徐圩鄉(xiāng)黨委、政府依據(jù)國(guó)家和安徽省現(xiàn)行農(nóng)村土地承包和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)和政策，以及蚌埠市委、市政府對(duì)實(shí)施“一戶(hù)一塊田”工作的相關(guān)指示及要求，在認(rèn)真總結(jié)東邵、大一兩個(gè)村民組“一戶(hù)一塊田”做法的基礎(chǔ)上，印發(fā)《徐圩鄉(xiāng)“一塊田”工作操作指南》，成立由鄉(xiāng)黨委書(shū)記蔡永任政委、鄉(xiāng)長(zhǎng)楊光任指揮長(zhǎng)的“一塊田”工作指揮部，在全鄉(xiāng)推行“一戶(hù)一塊田”模式。

與此同時(shí)，蚌埠市委、市政府和懷遠(yuǎn)縣委、縣政府對(duì)試行“一戶(hù)一塊田”工作給予充分肯定，并積極出臺(tái)財(cái)政資金扶持政策。

2016年5月，蚌埠市相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步明確了有關(guān)扶持政策：對(duì)通過(guò)農(nóng)戶(hù)互換并地，實(shí)施“一塊田”合并土地100畝以上的村，市財(cái)政按照互換地面積每畝100元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。補(bǔ)助資金主要用于并地地塊農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。互換并地過(guò)程中地塊測(cè)繪、變更影像信息、數(shù)據(jù)庫(kù)調(diào)整等所發(fā)生的費(fèi)用，由縣(區(qū))財(cái)政承擔(dān)。農(nóng)戶(hù)互換并地實(shí)現(xiàn)戶(hù)均“一塊田”或“兩塊田”承包經(jīng)營(yíng)，免費(fèi)變更換發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，所需費(fèi)用由縣(區(qū))財(cái)政支付。同年9月，蚌埠市政府辦印發(fā)《蚌埠市促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策》明確，對(duì)按照規(guī)定程序通過(guò)互換并地等方式解決承包地細(xì)碎化，實(shí)施“一塊田”合并土地100畝以上的村、整村推進(jìn)后“一塊田”合并土地20畝以上的村，按照互換地面積每畝100元標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。

讓村民小組全體群眾明白“一戶(hù)一塊田”的好處，消除政策變了、利益受損等方面顧慮。特別是做好實(shí)際耕地面積多于承包合同耕地面積的農(nóng)戶(hù)，宅基地實(shí)際占有面積大需調(diào)減耕地面積的農(nóng)戶(hù)的思想工作。

在資金支持的基礎(chǔ)上，蚌埠市和懷遠(yuǎn)縣政府強(qiáng)調(diào)，“一戶(hù)一田”工作必須堅(jiān)持政府只指導(dǎo)不強(qiáng)推、只指導(dǎo)不包辦，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，制定嚴(yán)格規(guī)范的操作流程。

蔡永坦言道：“實(shí)施‘一戶(hù)一塊田’，說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難?！币虼?，徐圩鄉(xiāng)黨委政府自殷尚村兩個(gè)村民組自發(fā)實(shí)施改革時(shí)就密切關(guān)注，一邊加強(qiáng)對(duì)村里的指導(dǎo)，防止出現(xiàn)大的偏錯(cuò);一邊加強(qiáng)調(diào)查研究，為全鄉(xiāng)推廣打基礎(chǔ)。

2016年，經(jīng)過(guò)兩年實(shí)踐，徐圩鄉(xiāng)制定了“五條原則”：

——堅(jiān)持五個(gè)不變?，F(xiàn)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不變，農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不變，以原二輪土地承包村民小組為單位互換范圍不變，以農(nóng)村土地確權(quán)到戶(hù)面積或二輪土地承包人口基數(shù)不變，土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用途不變。

——尊重農(nóng)民意愿。政府及時(shí)給有合并田塊意愿的村組提供政策支持，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確?！耙粦?hù)一塊田”工作有序合法穩(wěn)定開(kāi)展。堅(jiān)持試點(diǎn)先行、逐步實(shí)施，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)，以村民小組為單位引導(dǎo)群眾平等協(xié)商、互換地塊，不搞“一刀切”、“齊步走”、“包辦”式的行政強(qiáng)行推進(jìn)。

——積極因勢(shì)利導(dǎo)。重點(diǎn)做好政策把控、宣傳引導(dǎo)、組織指導(dǎo)、獎(jiǎng)補(bǔ)鼓勵(lì)等工作，幫助村委會(huì)、村民小組把農(nóng)民的意愿變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。體現(xiàn)“三個(gè)相結(jié)合”：互換并塊與宅田合一相結(jié)合；預(yù)留機(jī)動(dòng)土地與農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)規(guī)劃用地相結(jié)合；落實(shí)地塊與土地確權(quán)登記頒證相結(jié)合。

同時(shí)，指導(dǎo)村委會(huì)和村民小組遵照鄉(xiāng)政府實(shí)施方案的原則要求，制定各自的具體實(shí)施方案。

——處理好四個(gè)問(wèn)題。

宅基地問(wèn)題。提倡實(shí)行“宅田合一”，即宅基地和承包田捆在一起調(diào)整。對(duì)多占宅基地的減少承包田，對(duì)少占宅基地的增加承包田，做到承包地總體平衡。結(jié)合村莊規(guī)劃及農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)建房實(shí)際，預(yù)留農(nóng)村宅基用地。

“三邊四荒”地處置問(wèn)題。依法收歸村組集體所有，經(jīng)村民小組集體協(xié)商，或作為新村規(guī)劃、農(nóng)田水利等集體公益事業(yè)用地預(yù)留，或統(tǒng)一納入集體承包土地進(jìn)行調(diào)整分配。

五保戶(hù)、鰥寡戶(hù)承包土地處置問(wèn)題。作為獨(dú)立農(nóng)戶(hù)參加“一塊田”調(diào)整，戶(hù)主去世后收歸集體。“一塊田”調(diào)整時(shí)，不與親屬戶(hù)的承包地合并成“一塊田”，統(tǒng)一調(diào)整預(yù)留規(guī)劃用地或剩余地塊內(nèi)，以便戶(hù)主去世后收歸集體。

外出農(nóng)戶(hù)返鄉(xiāng)要地的處置問(wèn)題。對(duì)于長(zhǎng)期外出的二輪土地承包戶(hù)，其承包地由村組或農(nóng)戶(hù)代耕的，在合并“一塊田”的過(guò)程中，發(fā)生糾紛的，由所在村組、涉事農(nóng)戶(hù)之間協(xié)商解決，或由政府調(diào)解仲裁解決、依法訴訟解決。

——把握五個(gè)環(huán)節(jié)。

群眾意愿取得一致環(huán)節(jié)。做好矛盾糾紛調(diào)處化解工作，讓村民小組全體群眾明白“一戶(hù)一塊田”的好處，消除政策變了、利益受損等方面顧慮。特別是做好實(shí)際耕地面積多于承包合同耕地面積的農(nóng)戶(hù)，宅基地實(shí)際占有面積大需調(diào)減耕地面積的農(nóng)戶(hù)的思想工作。

確定互換土地面積和互換人口環(huán)節(jié)。弄清楚土地利用增減變化、農(nóng)戶(hù)變化情況及原因。

確定互換臺(tái)賬環(huán)節(jié)。在摸清地情戶(hù)情的基礎(chǔ)上，建立到戶(hù)到地塊的具體土地分配方案。做到每家每戶(hù)的宅田面積準(zhǔn)確清楚、公共用地準(zhǔn)確清楚、多出土地面積處置辦法準(zhǔn)確清楚。

確定互換調(diào)配環(huán)節(jié)。采取抽簽辦法確定農(nóng)戶(hù)“一塊田”的地塊面積、位置和四至。

確權(quán)登記環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)政府及時(shí)驗(yàn)收，把農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記嚴(yán)格落實(shí)到位。

徐圩鄉(xiāng)黨委書(shū)記蔡永介紹，在“五條原則”的指導(dǎo)下，目前，全鄉(xiāng)12.5萬(wàn)畝耕地，已有85個(gè)村民組實(shí)行“一戶(hù)一塊田”，涉及耕地4.6萬(wàn)多畝，沒(méi)有發(fā)生一起矛盾糾紛，“下一步，還要根據(jù)目前的實(shí)踐進(jìn)一步修改方案，使之更加完善、更加科學(xué)。計(jì)劃2018年底完成整鄉(xiāng)推進(jìn)，全部實(shí)現(xiàn)‘一戶(hù)一田’的經(jīng)營(yíng)模式?！彼f(shuō)。

耕地資源盤(pán)活了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率成倍增加

徐圩鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)楊光介紹，2016年11月26日-27日，安徽省測(cè)繪院、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局懷遠(yuǎn)調(diào)查隊(duì)對(duì)該鄉(xiāng)“一戶(hù)一田塊”改革前后運(yùn)行情況、效益對(duì)比，進(jìn)行了地勘測(cè)調(diào)查。

測(cè)量結(jié)果顯示，東邵、大一兩個(gè)村民組“一戶(hù)一塊田”達(dá)成后耕地面積為1847.74畝，溝路渠面積104.26畝，新增有效耕地面積38.17畝，增加2.1%。地塊數(shù)由原來(lái)的752塊，減少到140塊。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局懷遠(yuǎn)調(diào)查隊(duì)隨機(jī)抽取達(dá)成“一戶(hù)一塊田”的10戶(hù)調(diào)查戶(hù)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地面積、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入前后對(duì)比。結(jié)果顯示，“一戶(hù)一田”后，土地利用面積、農(nóng)民收入得到增加，生產(chǎn)成本降低工，生產(chǎn)效率得到提高。

楊光列舉了“一戶(hù)一塊田”的成果：

首先是盤(pán)活了農(nóng)村土地資源。在實(shí)施“一戶(hù)一塊田”的過(guò)程中，摸清了土地面積、利用現(xiàn)狀、用地規(guī)劃以及農(nóng)戶(hù)家庭人口變化等，尤其是對(duì)耕地和宅基地面積進(jìn)行了重新核實(shí)，清查土地二輪承包時(shí)因地力差異人為折算的耕地、瞞報(bào)漏報(bào)耕地，對(duì)一些荒廢地、閑置地進(jìn)行了整理，田塊歸并減少了壟溝、水渠、生產(chǎn)道路等占地。待全鄉(xiāng)完成本項(xiàng)改革后，有望新增農(nóng)戶(hù)有效耕地面積5000畝左右。

其次是提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。“一塊田”生產(chǎn)，節(jié)本省工增效益明顯。機(jī)械作業(yè)效率提高2~5倍，畝均節(jié)約成本30~50元左右。同時(shí)，對(duì)于實(shí)行“一戶(hù)一塊田”的村組，目前市級(jí)和縣級(jí)配套每畝獎(jiǎng)補(bǔ)達(dá)200元。村組運(yùn)用獎(jiǎng)補(bǔ)資金進(jìn)行田間小型水利設(shè)施維修，改善農(nóng)田生產(chǎn)條件?！耙粔K田”催生了一批新的土地流轉(zhuǎn)大戶(hù)，帶動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的提高，加速了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

再次是減少了農(nóng)村矛盾糾紛。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村矛盾糾紛90%產(chǎn)生于土地糾紛。實(shí)行“一塊田”之前，每戶(hù)承包地一般要有4至6戶(hù)地鄰。因?yàn)閿D占地邊、搶奪機(jī)械、搶收搶種等，地鄰之間經(jīng)常發(fā)生糾紛。鄉(xiāng)村干部常為處理地鄰糾紛忙得焦頭爛額。實(shí)行“一塊田”之后，每戶(hù)承包地鄰只有2戶(hù)，地鄰減少2至3倍以上，地鄰糾紛大幅減少，農(nóng)村治安隱患也隨之大幅降低。（中國(guó)國(guó)土資源報(bào)）