文/湖北省恩施市國(guó)土資源局小渡船國(guó)土資源所 曾 妍

城市土地集約化的利用與實(shí)現(xiàn)

文/湖北省恩施市國(guó)土資源局小渡船國(guó)土資源所 曾 妍

2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)人口約8億，占全國(guó)人口總數(shù)的六成，但城市用地卻只有403萬(wàn)公頃?，F(xiàn)代化的進(jìn)程帶動(dòng)城市的發(fā)展，大量人口涌入城市，城市用地日益緊張，可用土地資源有限嚴(yán)重影響了城市的發(fā)展。只有解決和改善由于土地粗放式利用產(chǎn)生的問(wèn)題,才是實(shí)現(xiàn)對(duì)城市土地的合理利用的根本。

我國(guó)城市土地利用的現(xiàn)狀分析

我國(guó)土地供應(yīng)制度在不同發(fā)展階段是不同的：改革開(kāi)放前一直是政府無(wú)償劃撥；1978年－1987年，政府開(kāi)始進(jìn)行土地有償供應(yīng)試點(diǎn)和土地出讓嘗試，行政劃撥仍是主要存在形式；1988年－1997年，土地供應(yīng)以土地出讓，土地租賃協(xié)議為主，更大范圍內(nèi)實(shí)行土地有償使用；1998年－2003年乃至目前，土地出讓實(shí)行以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的招標(biāo)，掛牌，拍賣為主的土地制度。逐漸引入市場(chǎng)競(jìng)價(jià)機(jī)制使得土地資源的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)并提高。

目前，我國(guó)城市化速度較快，城市用地規(guī)模大，但在占用耕地面積的同時(shí)土地利用率卻不高。傳統(tǒng)的土地使用制度使我國(guó)的土地利用處于混亂中。很多建設(shè)項(xiàng)目用地都采用行政劃撥，這種無(wú)償用地方式一定程度上造成了土地浪費(fèi)，也降低了土地資源帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。在土地出讓制度方面，價(jià)高者得的潛在規(guī)則讓土地資源向大的開(kāi)發(fā)商公司旗下聚集，一定程度上造成了土地市場(chǎng)的壟斷場(chǎng)面，小的開(kāi)發(fā)商公司鮮有機(jī)會(huì)能拿到土地。這樣不健康的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使得這些大公司大集團(tuán)有理由基于高地價(jià)抬高房?jī)r(jià)。面對(duì)房地產(chǎn)的高回報(bào)，土地的競(jìng)爭(zhēng)加劇導(dǎo)致高地價(jià)高房?jī)r(jià)的惡性循環(huán)，最終造成了很多城市樓房空置，浪費(fèi)了土地資源。在進(jìn)行土地儲(chǔ)備工作中，由于工作復(fù)雜，需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)，所以土地儲(chǔ)備進(jìn)行緩慢，土地供應(yīng)出現(xiàn)障礙。

我國(guó)所面臨的的土地利用問(wèn)題

1.城市外延性擴(kuò)張，城市規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)

在城市化建設(shè)過(guò)程中，不少地方政府和相關(guān)部門片面甚至錯(cuò)誤理解城市化，只注重?cái)U(kuò)大城市面積，增加城市人口，而沒(méi)有考慮到要完善城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，社會(huì)服務(wù)和環(huán)境保護(hù)責(zé)任與功能。資料顯示，1985年－1994年的這10年間，中國(guó)城市面積由9386平方公里增加到17940平方公里，數(shù)量更是暴增一倍。這些不良增長(zhǎng)有六成占用了耕地面積，以北京為例，大片優(yōu)良耕地面積被用來(lái)建設(shè)樓房，人們?nèi)罕姷某燥垎?wèn)題變得尤其突出。在這種夸張的城市化建設(shè)模式之下，政府部門征用成本較小的農(nóng)用地保留了征用成本較大的集體用地，造成了“城中村”現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于建設(shè)速度過(guò)快，基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)功能不完善，城市人口并未得到分散，城市中心城區(qū)外圍樓房空置，造成了土地資源浪費(fèi)。

2.城市開(kāi)發(fā)區(qū)商品房建設(shè)泛濫，土地資源競(jìng)爭(zhēng)激烈

在各城市之間存在著土地資源的激烈競(jìng)爭(zhēng)，在各城市內(nèi)部也存在著白熱化競(jìng)爭(zhēng)。這一競(jìng)爭(zhēng)的具體表現(xiàn)就是1992年席卷全國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮，到1996年底的短短四年間，全國(guó)建立了4210個(gè)各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)占了總數(shù)量的70%。如此大規(guī)模的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)需要相當(dāng)多的土地面積，然而在招商引資方面，由于各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)政府的能力不同，開(kāi)發(fā)區(qū)條件差異，許多開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際上并沒(méi)有得到真正開(kāi)放，獲得預(yù)想的收益。這種“開(kāi)而不發(fā)”的現(xiàn)象嚴(yán)重造成了土地閑置，資源浪費(fèi)，與加快城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初衷背道而馳。在土地出讓引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)后，土地價(jià)格突飛猛漲，與此相關(guān)聯(lián)的房地產(chǎn)行業(yè)也發(fā)展迅速。房地產(chǎn)公司大量的買地建房，政府難以拿出有效調(diào)控措施，最終導(dǎo)致大量商品房空置。以廣州為例，1996年廣州空置商品房面積為760.8萬(wàn)平方米，2000年這個(gè)數(shù)據(jù)激增到584.1萬(wàn)平方米，增加了3.6倍，其中住宅空置面積占21%，商鋪空置面積占23%，寫字樓辦公樓空置面積占42%。這些樓房面積的空置也是對(duì)土地資源的浪費(fèi)。

3.土地的出讓方式單一

開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地出讓方式主要為協(xié)議出讓，其地價(jià)受人為因素影響較大，可能存在程序不規(guī)范，公職人員貪污腐敗的情況，造成國(guó)家政府獲得的土地出讓金較低。對(duì)于招標(biāo)，拍賣等市場(chǎng)調(diào)節(jié)的土地出讓形式并不多見(jiàn)。2003年上半年國(guó)土資源部調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)共查處土地違法違紀(jì)行為10.1萬(wàn)起。每年約有100億的國(guó)有土地資產(chǎn)流失。特別在一些小城市，未能根據(jù)中央機(jī)關(guān)的指示制定適宜的土地政策及法規(guī)，導(dǎo)致大量土地被粗放使用。由于小城市數(shù)量眾多，發(fā)展迅速，用地規(guī)模大，土地資源浪費(fèi)更為嚴(yán)重。

4.城市的土地利用結(jié)構(gòu)不合理

各級(jí)政府普遍存在盲目追求高經(jīng)濟(jì)效益，只注重GDP的高增長(zhǎng)，導(dǎo)致能極大助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工業(yè)的用地面積占城市面積的很大比例。世界各國(guó)對(duì)于城市規(guī)劃中工業(yè)用地的標(biāo)準(zhǔn)為小城市不應(yīng)超過(guò)10%，較大城市不應(yīng)超過(guò)15%。而有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在我國(guó)，工業(yè)用地面積占城市總面積的比例達(dá)30%，有些省市超過(guò)40%。在基礎(chǔ)設(shè)施與綠化建設(shè)方面，缺少投資的同時(shí)也缺少建設(shè)用地，這種不平衡嚴(yán)重影響了市民對(duì)城市的滿意度，也極大地限制了城市的發(fā)展。城市中工廠數(shù)量多，工業(yè)三廢的排放必然會(huì)引起環(huán)境問(wèn)題。以上海浦西區(qū)為例，工業(yè)高度密集的浦西地區(qū)，工廠數(shù)量超過(guò)了400家，工業(yè)區(qū)與商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)混雜在一起，嚴(yán)重的工業(yè)污染直接導(dǎo)致城市質(zhì)量的下降，在一定程度上阻礙了上海作為世界級(jí)商務(wù)中心的發(fā)展步伐。

策略方法

1.健全土地管理的法律法規(guī)，完善土地市場(chǎng)體系

首先要健全土地資源管理使用的法律法規(guī)，明確各級(jí)政府的權(quán)利與義務(wù)，同時(shí)做好城市土地使用情況的監(jiān)督工作。加強(qiáng)政府對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控，對(duì)于土地的一級(jí)供應(yīng)市場(chǎng)應(yīng)由政府壟斷，杜絕協(xié)議出讓，對(duì)于閑置的土地資源，政府應(yīng)該予以回收，妥善處置。招標(biāo)拍賣的出讓形式應(yīng)被廣泛推廣，合理合法地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

2.科學(xué)合理規(guī)劃城市建設(shè)方案

科學(xué)規(guī)劃應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮。首先應(yīng)明確城市用地與農(nóng)用耕地的界限，保證基本農(nóng)田不被破壞和全國(guó)正常的糧食供應(yīng)。城市發(fā)展規(guī)劃不應(yīng)只注重增加城市用地面積，而忽略對(duì)城市原有土地資源以及長(zhǎng)久閑置土地資源的利用。在城市土地資源緊張時(shí)，可適度進(jìn)行立體開(kāi)發(fā)，即開(kāi)發(fā)城市的地下空間。此外，公共設(shè)施建設(shè)和城市綠化應(yīng)在城市土地面積中占有合理的比例，降低工業(yè)占用比例，政府辦公區(qū)應(yīng)避免占用城市黃金地段，增加城市土地收益。實(shí)現(xiàn)城市土地集約化，城市規(guī)劃應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。統(tǒng)一管理建設(shè)，可以避免土地使用方面的權(quán)責(zé)糾紛，減少無(wú)序建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，使土地資源配置優(yōu)化。

3.增加土地儲(chǔ)備，提高開(kāi)發(fā)區(qū)用地門檻

增加土地資源儲(chǔ)備是城市建設(shè)不可缺少的環(huán)節(jié)，而在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，因各部門難以協(xié)調(diào)，土地儲(chǔ)備很難進(jìn)行。因此應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)部門之間的信息溝通，各部門均派出成員共同成立土地儲(chǔ)備小組進(jìn)行土地資源的整合與儲(chǔ)備。對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，政府應(yīng)做好招商引資工作，用地批復(fù)應(yīng)在項(xiàng)目談成之后，以項(xiàng)目促進(jìn)開(kāi)發(fā)，以企業(yè)確切落戶減少土地閑置。此外，政府對(duì)于將中心城區(qū)的土地售出在郊區(qū)建廠的集約用地企業(yè)應(yīng)給予減免稅收，優(yōu)先供地的鼓勵(lì)政策。