河北豐寧千松壩林場 郭建國

事業(yè)單位實施內(nèi)部控制存在的問題與對策

河北豐寧千松壩林場 郭建國

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》于2014年1月1日在全國執(zhí)行，2015年財政部下發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，均要求行政事業(yè)單位建立并有效實施內(nèi)部控制。但實際狀況是此項制度并未得到真正執(zhí)行。本文結(jié)合單位內(nèi)部控制實際狀況，挖掘原因，提出對策，對內(nèi)部控制評價模式選擇進行了闡述，并揭示了實踐中應(yīng)關(guān)注的高風(fēng)險點。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 問題 對策

一、內(nèi)控制度實施的現(xiàn)狀與問題

長期以來，行政事業(yè)單位（以下簡稱單位）不太注重對經(jīng)濟活動的管理，表現(xiàn)出簡單粗放，各項制度分散不系統(tǒng)，業(yè)務(wù)活動與預(yù)算、會計核算、資產(chǎn)管理相互脫節(jié)等特點。單靠外部監(jiān)督如紀(jì)委、審計等部門，一方面形成事后監(jiān)督，不利于從根本上解決問題。另一方面增加了政府運行成本。這給單位實現(xiàn)目標(biāo)和長遠發(fā)展以至建設(shè)高效、法制、服務(wù)、廉潔政府造成了障礙。為此國家借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），目的是從根本上規(guī)范業(yè)務(wù)運行，提高內(nèi)部管理水平和工作效率，加強腐敗風(fēng)險防控，推進依法治國。目前看，各單位特別是基層仍未建立起行之有效的內(nèi)部控制制度。具體問題為：

(一)各單位對內(nèi)部控制不了解

內(nèi)部控制最早起源于18世紀(jì)工業(yè)革命以后一些經(jīng)濟組織摸索出來的組織、調(diào)節(jié)、制約、檢查的內(nèi)部牽制。1992年9月，美國委員會下屬的會計學(xué)會等組織正式提出《內(nèi)部控制——整體框架》，至今經(jīng)歷了6個發(fā)展階段。1997年，中國注冊會計師協(xié)會頒布了《內(nèi)部控制和審計風(fēng)險》，首次在國內(nèi)提出了內(nèi)部控制概念。這一制度在企業(yè)界的上市公司中為大家熟知，但在單位中還很陌生，普遍沒有內(nèi)控的概念和觀念。加之人員知識老化，領(lǐng)導(dǎo)和職工不甚熟悉。

(二)單位的經(jīng)濟活動行政性較強

由于單位傳統(tǒng)的固化思維，內(nèi)控的建立主要依賴領(lǐng)導(dǎo)重視。有些人認(rèn)為不用內(nèi)部控制也能完成工作；一部分人認(rèn)為，內(nèi)部控制是財會部門的事，與別人無關(guān)；或者認(rèn)為這與實際工作沒什么具體聯(lián)系；或者對經(jīng)濟活動不善于、疏于管理；或限于專業(yè)能力不足無力實施。從而造成內(nèi)部控制不能落到實處。

(三)地方未出臺操作性強的指導(dǎo)性文件

《內(nèi)控規(guī)范》屬于法規(guī)層面，據(jù)此應(yīng)分級制定更細(xì)化的規(guī)范文件。特別是內(nèi)控評價與監(jiān)督的內(nèi)容尚不豐富。

(四)對《內(nèi)控規(guī)范》執(zhí)行的監(jiān)督不到位

現(xiàn)階段企業(yè)的內(nèi)部控制已深入人心，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層均參與其中，并且有外部監(jiān)督主體，如證監(jiān)會、注冊會計師、社會公眾等。而單位內(nèi)部控制的管理由財政部門負(fù)責(zé)，尚未形成全方位、立體的監(jiān)督管理體系。

二、實踐中的對策

(一)落實管理責(zé)任，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)

各級政府部門負(fù)責(zé)本地區(qū)內(nèi)部控制制度的建立與執(zhí)行，單位負(fù)責(zé)人具體負(fù)責(zé)本單位內(nèi)部控制的建立和有效實施，應(yīng)將此項工作納入依法治國和地方考核問責(zé)范疇。同時對相關(guān)人員，包括單位負(fù)責(zé)人、內(nèi)控的牽頭部門、其他相關(guān)負(fù)責(zé)人進行系統(tǒng)全面的培訓(xùn)，形成強有力的工作氛圍。

(二)做好頂層系統(tǒng)化設(shè)計，做到“四個結(jié)合”

由于《內(nèi)控規(guī)范》對政府提升治理水平、預(yù)防腐敗有著重要作用，是依法治國的一部分，因此要做到以下結(jié)合。一是與組織人事考核、單位目標(biāo)考核相結(jié)合。在內(nèi)控建立的初級階段，將內(nèi)部控制是否建立和有效實施作為一項重要內(nèi)容納入考核范圍，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子是否盡責(zé)履職的評價標(biāo)準(zhǔn)。要在考核組成員中安排熟悉內(nèi)控的人員，或進行專項考評。二是嚴(yán)格落實內(nèi)部控制與審計檢查相結(jié)合的工作機制。三是與反腐倡廉、規(guī)范權(quán)力運行相結(jié)合，將內(nèi)控制度作為反腐和規(guī)范權(quán)力運行制度建設(shè)的重要內(nèi)容。四是將內(nèi)控制度建立與其他制度清理整合相結(jié)合，形成全面、系統(tǒng)、相互銜接的制度體系。

(三)明確內(nèi)控評價模式，評價指標(biāo)設(shè)計上引入“平衡計分卡”思想

內(nèi)控評價模式主要解決評價的依據(jù)、內(nèi)容、范圍、指標(biāo)、方法等問題?！秲?nèi)控規(guī)范》中并未規(guī)定內(nèi)部控制評價模式和方法，因此理論界多有討論，主要有三種觀點:第一種是以目標(biāo)導(dǎo)向模式為依據(jù)進行評價。第二種是以控制要素為依據(jù)進行評價。第三種是對上述兩種進行整合，即整合觀評價思路。我贊同第三種觀點，思路如圖1。

圖1簡單說明了整合觀下的內(nèi)部控制評價思路，即采取雙向評價，將目標(biāo)導(dǎo)向評價作為外圍，側(cè)重于滿足外部監(jiān)督。單位層面和業(yè)務(wù)層面評價作為中心，側(cè)重于內(nèi)部管理的完善。對中心的評價要嚴(yán)格以《內(nèi)控規(guī)范》相應(yīng)內(nèi)容為依據(jù)，對外圍的評價采用指標(biāo)與定性相結(jié)合的方法，同時將外圍與中心相互核對、相互印證，以確定內(nèi)控制度是否建立并有效實施，一旦在外圍或中心發(fā)現(xiàn)問題，依據(jù)問題重要程度確定內(nèi)控是否有效。

圖1 內(nèi)部控制評價模式思路

整合觀的評價模式有如下優(yōu)點：一是將內(nèi)控目標(biāo)導(dǎo)向評價模式與內(nèi)控要素評價模式結(jié)合，達到了既滿足外部監(jiān)督又完善了內(nèi)部管理的平衡。二是在使用上達到了可操作性與客觀性的平衡。三是將單位層面與業(yè)務(wù)層面同時評價，體現(xiàn)了宏觀管理與微觀過程的平衡。

“平衡計分卡”是采用多重指標(biāo)、多個角度或?qū)用鎸己嗽u價對象進行考評的一種系統(tǒng)化方法，其來源于1992年哈佛商學(xué)院羅伯特·卡普蘭教授和大衛(wèi)·諾頓首次發(fā)表的平衡計分卡文章。它的靈魂在于各種考核指標(biāo)的平衡和關(guān)鍵指標(biāo)的突出，具有績效評價和戰(zhàn)略實施雙重功能。單位應(yīng)借鑒平衡計分卡的平衡思想，在具體指標(biāo)設(shè)計中注重當(dāng)前與長遠的關(guān)系、定性與定量的關(guān)系、動態(tài)與靜態(tài)的關(guān)系、財務(wù)與非財務(wù)關(guān)系、建立與運行的關(guān)系、目標(biāo)與機制的關(guān)系等，如人力資源因素、公共產(chǎn)品提供的數(shù)量和質(zhì)量，內(nèi)控機構(gòu)和內(nèi)控流程等。

三、單位業(yè)務(wù)層面重點領(lǐng)域高風(fēng)險點

(一)預(yù)算業(yè)務(wù)

預(yù)算直接關(guān)乎到資金的有效使用，因此經(jīng)濟活動應(yīng)以預(yù)算管理為核心，收支活動為主線。先有預(yù)算，后有支出；關(guān)注預(yù)算的合規(guī)性、合理性、科學(xué)性和約束性，注重編制和執(zhí)行。在編制階段應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的審核過程。執(zhí)行過程中應(yīng)關(guān)注無預(yù)算、超預(yù)算、超范圍的支出以及預(yù)算的調(diào)整。

(二)政府采購業(yè)務(wù)

應(yīng)重點關(guān)注采購預(yù)算的科學(xué)性、合理性，這是預(yù)防采購過程中發(fā)生舞弊的先決條件；應(yīng)采盡采，避免故意逃避采購；采購過程中注意圍標(biāo)、串標(biāo)以及采購當(dāng)事人之間的舞弊，單位內(nèi)部應(yīng)建立起采購、業(yè)務(wù)、財會等內(nèi)部牽制制度；注重驗收管理，防止重采購輕驗收現(xiàn)象。

(三)收支業(yè)務(wù)

關(guān)注收入是否實行歸口管理，收入是否合規(guī);重大支出是否經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定;關(guān)注支出的合規(guī)性以及是否經(jīng)過申請、審核、批準(zhǔn)、執(zhí)行等程序。

(四)資產(chǎn)業(yè)務(wù)

關(guān)注配置資產(chǎn)的合理性和配置標(biāo)準(zhǔn);關(guān)注資產(chǎn)處置。關(guān)注資產(chǎn)出租管理。

(五)建設(shè)項目控制

嚴(yán)格落實職務(wù)分離制度，將設(shè)計、預(yù)算、采購、驗收、結(jié)算分開或互相牽制;關(guān)注設(shè)計和工程概預(yù)算的科學(xué)性、合理性;注重驗收管理，包括階段驗收和綜合驗收，并設(shè)置復(fù)核程序。

[1]唐大鵬,吉金海,支博.2015.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價：模式選擇與指標(biāo)構(gòu)建[J].會計研究，1:68～5

[2]財政部.2012.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）