張 麗

(福州外語外貿學院 金融系，福州 350202)

PPP融資項目落地難問題及對策研究

張 麗

(福州外語外貿學院 金融系，福州 350202)

2015年以來，為解決地方財政緊張問題，各地積極推廣應用PPP融資模式。然而，由于制度框架與法規(guī)體制不健全、項目收益不明確、項目風險難控制等原因，導致PPP融資項目實際簽約落地效率并不高。因此，為促進我國PPP項目的有效推進，迫切需要完善相關制度，同時在強化政府市場意識、明確項目收益、鎖定項目風險、加大金融支持力度、創(chuàng)新PPP模式等方面做出相應的改革，并調動社會資本參與的積極性。

PPP融資模式；落地難；成因；社會資本

2015年以來，全國經濟下行壓力不斷加大，加之房地產市場的低迷，政府財政緊張問題凸顯。為緩解財政緊張壓力，財政部和發(fā)展改革委員會連續(xù)出臺了一系列政策，希望引入民間資本提供公共服務，將PPP項目模式提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。在此號召下，各級地方政府積極響應，在基礎設施、社會服務等多個行業(yè)廣泛推廣應用PPP融資模式，但從實際成果數(shù)據(jù)來看，成效并不是十分明顯。在已推廣的PPP項目中，很多項目都處于無人問津的狀態(tài)，找到合作伙伴的寥寥無幾，社會資本也處于觀望狀態(tài)，實際參與的并不多，遠未達到預期目標。因此，這一問題迫切需要盡快找到原因并加以解決，從而真正做到項目惠民。

1 PPP融資模式概述

1.1 PPP的含義

PPP模式又稱為 “公共私營合作制”，是英文單詞Public-Private-Partnership的首字母縮寫，具體是指政府與社會資本之間，為了提供公共產品而進行合作的一種優(yōu)化項目融資與實施模式。在這種模式下，私人部門發(fā)揮資金、技術、管理優(yōu)勢，政府部門則負責確定公共服務要求并進行必要的協(xié)助和監(jiān)管，各參與方以“雙贏”或“多贏”為合作理念，以特許權協(xié)議為基礎，建立一種利益共享、風險共擔的長期合作伙伴關系。私人部門根據(jù)公共部門所設定的標準參與建造公共設施或提供公共服務，項目完成后通過向公共部門獲得報酬或從使用者征收費用來獲取較為穩(wěn)定的收入,最終以低成本、高效率提供高水平、高質量的公共服務。

1.2 PPP的主要模式

世界銀行根據(jù)社會資本在公共項目建設合作中的參與程度不同，將PPP模式分為外包類、特許權經營類和私有化三大類型。我國的PPP模式分類具體表現(xiàn)為購買服務、特許經營和股權合作。這種分類方式在大體上跟世界銀行的分類相對應，且在實踐過程中做了相應調整，更適合我國目前的國情。

1.2.1 購買服務

購買服務本質屬于外包類。這種類型項目通常是由公共部門進行投資，社會資本在整個項目中只承包一項或幾項職能，并通過政府付費實現(xiàn)收益，主要包括合同管理和委托運營等模式。政府采取這一模式的PPP項目，主要目的并不是為了融資，而是為了引進私人部門的高效管理技術和經驗，優(yōu)化公共服務的供給質量并提高財政資金的使用效率，滿足公眾對公共服務的多元化、個性化需求。

1.2.2 特許經營

特許經營是目前國內運用最廣的一類PPP模式。這種模式的項目需要社會資本部分或全部參與公共服務投資，政府采取競爭方式選取合作方，并通過協(xié)議明確雙方的權利、義務，社會資本和公共資本在合作框架之下共同分擔項目風險，享受項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償。在我國，特許經營模式主要應用在能源、水利、環(huán)保、運輸、市政工程等領域。

特許經營模式中社會資本在整個項目推進過程中參與程度較深，是項目資金的主要供應方，在項目從設計、建造到運營的整個生命周期中處處都有社會資本的參與。采用這種模式既可以引入私人部門的資金，緩解政府財政壓力，同時還可以引入私人部門的技術，提高項目的效率。此外，在整個過程中，公共部門需要根據(jù)項目的實際收益確定是否要向社會資本收取一定的特許經營費或給予一定的補償，所以特許經營類項目是否能夠取得成功，在很大程度上取決于政府是否能協(xié)調好社會資本的利潤和項目公益性之間的關系。

1.2.3 股權合作

股權合作類的PPP項目要求社會資本負責項目的全部投資，承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務等全部職責，簡言之，就是項目的所有權歸屬社會資本。但這并不意味著公共部門不承擔任何公共服務職責，公共部門要根據(jù)合同中注明的保證公益性長期約束條款監(jiān)督私人部門的履行情況，確保項目健康有序進行。在此種模式下，社會資本對公共服務項目的參與程度最深，在PPP項目中相應所需要承擔的風險也最大。

2 PPP項目應用現(xiàn)狀

2.1 國家政策大力支持

據(jù)世界銀行統(tǒng)計，從1990年至今的二十幾年中，我國共推出1065個基礎設施建設PPP項目，發(fā)展速度也十分迅速，其數(shù)目和規(guī)模不僅比印度、菲律賓、印尼等發(fā)展中國家高，也高于英國、加拿大等發(fā)達國家。2014年9月，國務院發(fā)布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》揭開了PPP模式廣泛運用的序幕；同年9月，財政部也陸續(xù)出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)等一系列政策，以鼓勵社會資本參與政府項目投資，并從操作流程、項目合同、招標采購、項目實施等各環(huán)節(jié)規(guī)范了PPP融資模式；2014年12月，中國發(fā)展改革委員會也出臺了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》及《通用合同指南》，進一步完善了PPP融資模式的法律依據(jù)； 2015年3月，發(fā)改委聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出臺了《關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，要求地方發(fā)展改革部門加強協(xié)調，積極引入外資企業(yè)、民營企業(yè)、中央企業(yè)、地方國企等各類市場主體。

總之，目前的PPP市場一片火熱，政府工作報告中屢次提到PPP，兩會代表委員熱議PPP，從國家到地方都推出了大量的PPP項目，2014—2016年，國家與PPP模式相關的政策、通知出臺了約54條之多。可以看出，政府高層對于運用PPP融資模式參與社會建設是十分重視的。

2.2 實際落地情況不容樂觀

2014年起，國務院、國家發(fā)改委、財政部相繼出臺了一系列與PPP相關的政策。在地方政府債務高企的情況下，PPP項目因其用小資源撬動大項目的特征，受到各級地方政府的熱捧。到目前為止，財政部PPP項目庫總數(shù)達到7110個，投資需求82750億元。然而，盡管國務院、國家發(fā)改委、財政部、國家開發(fā)銀行等機構部門都在大力推動PPP模式在我國的發(fā)展，地方政府也積極響應，根據(jù)當?shù)靥厣枨笸瞥隽巳舾蒔PP項目，但是這些項目很多都處于無人問津的狀態(tài)，項目的實際簽約落地情況并不樂觀。截止2016年6月，財政部共有352個項目進入執(zhí)行階段，簽約金額4954億元，項目的簽約率約為37%(如表1所示)。由此可見，PPP項目大多處于剃頭挑子一頭熱的尷尬之中，沒有達到預期目的。

表1 我國大部分省份PPP項目簽約概況

注：數(shù)據(jù)來自財政部PPP項目庫。

3 PPP項目推進難以落地的原因

3.1 體制不健全導致交易成本高

PPP模式的基本合作框架是建立在契約基礎之上的，是通過合同將政府和社會資本聯(lián)系起來的，所以在簽訂合同過程中就需要考慮交易成本的問題。而且由于公共服務項目的長期性以及經濟政治環(huán)境的不確定性，PPP項目對于體制機制有著天然的敏感性。也就是說，契約的不完全、體制機制的不健全會導致PPP運作交易成本提高，影響社會資本的進入。目前，我國關于體制機制存在的問題主要表現(xiàn)如下：

首先是制度不完善。當前我國關于PPP項目的立法完備程度不足三成。一方面，某個部門或地方政府只有在設立PPP項目時才會制定出臺相關的法律法規(guī)，缺少從整體社會規(guī)劃角度出發(fā)的立法，而且法規(guī)層次較低，法律效力不強，同時法規(guī)操作性也受到了一定的制約，實施起來困難重重。另一方面，PPP項目所涵蓋的內容多，所涉及的程序十分復雜，包括地方財政預算、工程招投標的實施、投資項目的管理、項目評價、價格監(jiān)督管理等多方面的工作。而目前的法規(guī)尚未形成完整的政策體系，實施起來有缺漏，有沖突。

其次是體制不健全。一是政府并沒有根據(jù)PPP項目所具有的特點設立專門的辦事協(xié)調機構，導致決策缺乏總體考慮和長遠設計。二是PPP項目的立項審批流程創(chuàng)新不足。由于沒有做到具體問題具體分析，沒有根據(jù)不同PPP項目的特征設計專門的、有針對性的審批流程與項目評估標準，所以大大降低了PPP項目實施的效率。三是政府缺乏對PPP項目的規(guī)范與指導，從而導致PPP項目缺乏可持續(xù)性。

3.2 PPP項目收益難以滿足社會需求

目前，地方政府在PPP招標過程中缺乏市場意識，往往是因為債務壓力大，財政上有資金缺口，為解決融資需求,才把PPP當成靈丹妙藥大力推行，導致大部分PPP項目在經濟性分析上難以滿足社會資本的要求。在采用PPP化解地方債時，收益穩(wěn)定的優(yōu)質項目，政府往往不會讓給社會資本，而收益低的項目即使折價給社會資本，也未必能引起社會資本的興趣。這種矛盾導致目前的PPP項目大多是一些公益性項目，其公共服務屬性導致其不能從項目中獲取超額收益。據(jù)市場測算，如果一個項目的投資收益率低于12%，就很難吸引社會資本投資。

除此之外，現(xiàn)今的PPP項目還存在前期投入資本額大、運作管理效率低下、盈利模式模糊不清等問題。而且像投資回報率以及項目的凈現(xiàn)金流等這類財務數(shù)據(jù)很難測算，即使是已有數(shù)據(jù)的可靠性也有待商榷。這些弊端都導致社會資本無法準確把握PPP項目的未來實際收益，從而使其對項目望而卻步。

3.3 社會資本難以把控PPP項目風險

PPP的基本特征是利益共享、風險共擔，但在實際推進過程中，政府和社會資本的地位懸殊，社會資本對風險控制缺乏主導性。由于PPP項目投資大、周期長，在整個存續(xù)期內存在眾多的不確定性因素，如原油、鋼筋價格波動等，使得社會資本難以把控PPP項目的實際風險，對實施PPP項目心存戒備。多年以來，地方政府部門在換屆時經常會出現(xiàn)“新官不理舊賬”的情況，因此，與之相伴的政策風險和地方政府的信用問題，就成為PPP項目實施面臨的不確定因素。由此可見，地方政府在以往項目推進過程中暴露出來的執(zhí)行力弱、運營效率低以及缺乏契約精神等問題，是導致社會資本顧慮重重、對PPP項目持觀望態(tài)度的重要原因。

3.4 PPP項目中社會資本的融資成本較高

公共設施和公共服務項目對建設資金需求量往往都十分巨大，PPP項目公司成立后通常需要進行大量融資。我國私有資本在近些年得到了飛速的發(fā)展，但私有資本資金規(guī)模相對國有資本依然較小，信用等級相對偏低。而從國內來看，目前銀行信貸仍然是企業(yè)最主要的融資渠道，因此，即使現(xiàn)在央行連年降息，社會資本在通過現(xiàn)有融資渠道獲得資金的成本和難度還是較高。而且PPP項目的公共產品屬性導致資本在整個項目中獲得的收益相當有限，這種情況下，較高的融資成本就成了阻礙社會資本參與PPP項目的攔路虎，PPP項目本身對社會資本的吸引力就會下降。

3.5 現(xiàn)行PPP模式單一

長期以來，我國PPP項目主要是以BOT模式為主，公共部門和社會資本之間往往需要經過一個長期的調查了解過程，針對項目要進行若干次的談判和磋商，這些都導致項目前期過長，投標費用過高。同時，機制不靈活也降低了私人企業(yè)引進先進技術和管理經驗的積極性。此外，參與項目各方還可能存在某些利益沖突，也會對融資造成障礙?？傊@些不利因素都在客觀上限制了BOT模式的推廣應用。

4 對策與建議

4.1 健全相關制度，調動社會資本參與積極性

首先，國家應出臺PPP相關法律法規(guī)，創(chuàng)造良好的政策法律環(huán)境，鼓勵、調動社會資本參與到PPP項目中來。一方面，應能滿足各種不同形式PPP的法律要求，對部門或地方政府審批權限、PPP的應用范圍、PPP項目申報、審批流程進行細化，明確規(guī)定政府監(jiān)管與公眾參與制度等，完善針對PPP項目的財政規(guī)則與會計準則，建立起較為完善的國家層面的PPP法律框架。另一方面，要努力構建一套完整的PPP政策體系，體系中應包含PPP可能涉及到的各個領域，加強部門間的相互配合與協(xié)調。

其次，制訂詳細的PPP操作指南。在完善PPP法律法規(guī)的基礎之上，應針對特定項目制訂更為具體的操作程序和實施細則，并設計項目評估依據(jù)以及參數(shù)設定等方面的工具，實施標準化，一切有章可循，從而提高項目實施的效率。

再次，轉變政府職能，調整組織機構，構建有效的組織管理體系。建議設立專門的中央級別的PPP管理機構來對PPP項目進行統(tǒng)籌安排。該機構應積極參與PPP的立法與政策制定，對項目實施過程發(fā)揮協(xié)調與規(guī)范的作用，全面負責全國PPP項目的有關事宜。各地方也可成立相關機構配合中央。

4.2 強化市場意識，明確項目收益

首先，實施PPP項目的原因之一是吸引社會資本，因此政府必須增強市場意識，樹立正確的“共贏”理念，準確認識PPP模式的功能和特點，轉變政府職能，將類似項目融資、規(guī)劃、設計、建設、運營、維護等一系列可以由市場自身進行高效配置的環(huán)節(jié)全部交由市場去運作。但是，政府在整個項目的生命周期中并不是完全無所作為，基于PPP項目公共物品這一屬性，市場在運作過程中難免會存在失靈和資源配置的效率喪失，所以政府作為PPP項目的發(fā)起者，必須全程對社會資本進行有效監(jiān)管，保障項目所提供的公共服務和基礎設施的質量。項目中所涉及到的重大事項，政府不能獨斷獨行一票否決，而要依照法定程序同社會資本協(xié)商解決。只有政府在整個PPP項目的存續(xù)期間做到“有所為，有所不為”“既不越位，也不缺位”，才是項目順利推進的關鍵。

其次，政府要回歸經濟學本質，不要把PPP模式當作解決一切債務問題的靈丹妙藥，在選擇推行和進行PPP項目設計時，要進行詳細的運營期經濟分析，仔細篩選可供實際推行的PPP項目。另外，針對每個篩選出的PPP項目進行SWOT分析，仔細核算項目的實際收益和投資等指標，給出明確的回報期限和獲利空間，從而讓社會資本能夠更加直觀地看到項目未來合作的空間和可能。對那些沒有營業(yè)性收入的公共設施、公益項目，則可采取兩種模式確定收益：一種是政府回購模式，即通過對項目的未來收益進行仔細測算和認真分析，初步設定回購年限和回購價格，以鼓勵社會資本投資；另一種是為PPP項目設計固定的回報率，進而吸引社會資本。

從總體上講，PPP項目能否落地與項目本身有無利益空間有直接關系，也與政府的市場化意識密切相關。因此，政府必須考慮怎樣優(yōu)化設計才能讓PPP項目有利可圖？怎樣將PPP項目的優(yōu)點量化才能進一步吸引社會資本？

4.3 遵守契約精神，平衡項目風險

政府和社會資本在PPP模式下的合作是一個動態(tài)過程，這個過程具有很強的不確定性，試圖通過正式合同來窮盡各種可能性的想法是不切實際的。所以，PPP模式要發(fā)展，就需要合作雙方都具有契約精神并建立相互的信任。項目立項后，要設立專門的監(jiān)管機構，對PPP模式中的合作雙方進行監(jiān)管，嚴格規(guī)范項目進程和績效評定，實現(xiàn)雙方利益最大化，從而使PPP模式順利發(fā)展，得到理想的效果。一方面，政府要有契約精神，在整個PPP項目執(zhí)行期間保證政策的穩(wěn)定性。而且在項目開始之前，對于政府和企業(yè)的責任范疇要進行詳細規(guī)定，包括項目如何實施、政府對項目的績效評價體系如何制定等。另一方面， 在PPP項目合作中，私人部門看似地位較弱，但也存在一定的自主空間，因此也要受契約精神的約束?？傊?，風險要由能應對這一風險的一方承擔，政府部門主要承擔宏觀層面的風險，而社會資本則承擔微觀層面的風險，從而做到真正的利益共享、風險共擔。

4.4 強化金融支持，拓寬社會資本融資渠道

PPP項目大多具有公益性質，相比普通貸款期限更長，環(huán)境變化的可能性較大，因此商業(yè)銀行對PPP項目提供融資的積極性不高，已簽約的PPP項目基本都是股東擔保融資，這在力度上顯然是不夠的。在這種情況下，政府應出臺相關指導方針，引導整合包括商業(yè)銀行、證券、保險、信托等金融資源為社會資本參與PPP項目提供資金支持。首先，有關部門要先出臺相關政策，推動并鼓勵金融機構創(chuàng)新符合PPP特點的金融服務。其次，融資行為也要相應提前，在項目開展階段就引入金融支持，這樣在項目落地后就可以第一時間獲得融資。再次，要發(fā)展多樣化融資方式，不能單純依賴銀行信貸，允許保險基金、社保基金參與PPP項目。最后，要加強監(jiān)管，保證金融支持的安全性，確保金融機構支持PPP項目沒有后顧之憂。

4.5 引入專業(yè)中介機構，創(chuàng)新PPP模式

PPP項目涉及領域復雜，有工程管理、財務金融、法律稅務等等，依靠政府和某一家社會資本難以做到項目成效最優(yōu)化，所以要引入專業(yè)的中介咨詢機構為PPP項目提供智力支持，根據(jù)其對項目評估、財務分析、風險預測、資金融通、執(zhí)業(yè)行為規(guī)范等方面給出的指導性意見，可以使項目方案更加嚴謹，各方利益分配更加合理，最終保證項目的低成本、高效率和可持續(xù)發(fā)展。通過這種模式，再總結原有BOT模式下PPP項目的融資經驗，并借鑒國外私人融資計劃(PFI)的做法，不斷創(chuàng)新PPP模式在各個不同領域的融資模式，有條件地開展以政府購買公共服務為核心的新型PPP模式推廣試點。重點探索新模式下PPP項目的管理與運營模式，并通過試點中發(fā)現(xiàn)的問題進一步完善整體PPP政策環(huán)境。

5 結語

新型城鎮(zhèn)化是本屆政府的重要改革舉措之一，是未來我國經濟發(fā)展的主要推動力，而城鎮(zhèn)化過程中的公共服務項目建設必然需要大量的資金投入。與此同時，隨著經濟下行壓力增大，房地產市場熱度逐漸回落，地方政府的土地財政難以為繼，因此巨大的融資需求導致地方政府必然要尋求與社會資本的合作，PPP融資模式是十分適合當前我國國情的，PPP將來應用的領域也將會逐漸擴大。然而，目前PPP項目實施中所暴露出來的“上熱下冷”難落地的問題也值得我們關注。國家需要進一步降低企業(yè)的準入門檻，并創(chuàng)新推廣新型的金融支持模式，讓更多的社會資本有意愿、有能力參與到公共服務的提供中來，使PPP模式進一步“落地”，使PPP模式真正成為社會發(fā)展的助力。

[1] 尹旭,陳林.淺析我國PPP融資模式的運作困境[J].吉林金融研究，2015(11)：26-28.

[2] 高玉娟,馬夢璐.“新常態(tài)”下推行的PPP模式研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2015(36)：44-46.

[3] 龍鳳嬌.PPP模式的推進為何難以落地[J].投資融資，2015(9)：92-94.

[4] 徐杰玲，韓士專.政府和社會資本合作項目“落地難”的關鍵因素及對策研究[J].南昌航空大學學報(社會科學版)，2016(2)：31-35.

[5] 中國人民銀行內江市中心支行課題組,劉建康.PPP模式介紹及主要問題分析[J].西南金融,2015(11)：12-16.

責任編輯：沈 玲

Analysis of Difficulties in the Implementation of PPP Projects and the Countermeasures

ZHANG Li

(Financial Department, Fuzhou University of International Studies and Trade, Fuzhou 350202, China)

Since 2015, in order to solve the lack of local finance, local governments have actively promoted the PPP model. However, the facts that the existing institutional framework and regulatory system are not perfected, the project income is not clear, the project risk is difficult to control lead to the low efficiency of implementation of PPP financing projects. Therefore, in order to promote the effective advancement of PPP projects in China, it is urgent for the government to perfect relevant systems, at the same time, to carry out reforms in strengthening governmental market consciousness, clarifying project benefits, controlling project risks, increasing financial support and innovating PPP mode, so as to mobilize the enthusiasm of social capital participation.

PPP mode; difficult to implement; cause; social capital

2016-12-20

福建省教育科學“十三五”規(guī)劃項目(FJJKCG16-475)

張麗(1987-)，女，山西長治人，講師，碩士，主要從事金融經濟研究。

F812.2

A

1009-3907(2017)05-0022-06