鐘蜀海

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，全面、準(zhǔn)確、及時掌握建設(shè)項(xiàng)目大數(shù)據(jù)對增強(qiáng)政府決策管理科學(xué)性、增強(qiáng)公共服務(wù)能力、提升項(xiàng)目管理服務(wù)水平等將發(fā)揮越來越重要的作用。搭建政府投資項(xiàng)目綜合監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，有利于解決多頭監(jiān)管、監(jiān)管不到位、監(jiān)管成本高等問題，有利于對投資宏觀調(diào)控的信息及時把握，有利于解決投資管理領(lǐng)域長期存在的信息缺失、不準(zhǔn)確或不及時的問題。

一、政府投資項(xiàng)目大數(shù)據(jù)存在的問題

（一）未形成大數(shù)據(jù)格局

一是政府部門各自為政，數(shù)據(jù)割裂。政府投資項(xiàng)目必須按照基本建設(shè)程序形成的一套科學(xué)方法管理。發(fā)展改革部門、財(cái)政部門、建設(shè)行政部門、公共資源交易機(jī)構(gòu)等部門根據(jù)自身職能職責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行審批和管理，在此過程中，根據(jù)自身需要建立了局部的數(shù)據(jù)庫，但由于職能局限，缺少統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各自為政建立獨(dú)立信息庫，有機(jī)一體的數(shù)據(jù)前后割裂，形成的數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)化、準(zhǔn)確性、完整性低，利用價值不高，形成“信息孤島”，且數(shù)據(jù)開放程度不高，不具備大數(shù)據(jù)形成條件。比如：我市在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、初設(shè)、可研審批，預(yù)算控制價審查，項(xiàng)目招投標(biāo)，項(xiàng)目驗(yàn)收和績效評價等方面都需要聘請專家，而發(fā)改、財(cái)政、工信、建設(shè)、審計(jì)等部門都建立了相關(guān)“專家?guī)臁?，但都是各自為陣、互不溝通。另外，建設(shè)項(xiàng)目在概算、預(yù)算和結(jié)算編制和審查過程中，都需要使用和形成大量的材料價格信息，而這些信息往往分散在建設(shè)、價格、財(cái)政、審計(jì)等部門，不能形成有效的數(shù)據(jù)資源共享。

二是建設(shè)管理電子數(shù)據(jù)處于“刀耕火種”原始狀態(tài)。政府投資項(xiàng)目主要由各大投資集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)，由于相關(guān)法規(guī)沒有強(qiáng)制性要求，以及行業(yè)特點(diǎn)不同和管理水平高低不等，各大投資集團(tuán)基本按照建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)定形成紙質(zhì)檔案資料，對建設(shè)管理過程中應(yīng)形成招投標(biāo)電子數(shù)據(jù)、合同臺賬和變更臺賬電子數(shù)據(jù)、現(xiàn)場管理資料及檔案資料相應(yīng)電子數(shù)據(jù)、隱蔽檢查及現(xiàn)場檢測影音資料電子數(shù)據(jù)等，完全是隨意性管理，電子數(shù)據(jù)處于零散、雜亂甚至是缺失狀態(tài)。各大建設(shè)集團(tuán)沒有規(guī)范管理的意識，更沒有建立規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一格式數(shù)據(jù)庫的主動性，造成原本最直接、最有效、最關(guān)鍵的項(xiàng)目管理資料只能是處于原始紙質(zhì)記錄，無法形成有效共享的大數(shù)據(jù)局面。

（二）未實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)動態(tài)管理

由于各部門職能割裂，以及項(xiàng)目管理大數(shù)據(jù)的“原始”狀態(tài)，建設(shè)管理過程就沒能形成大數(shù)據(jù)實(shí)時動態(tài)管理。市領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)心的項(xiàng)目進(jìn)度、投資完成、重大變更等情況，還得另起爐灶，通過發(fā)改委牽頭、各行業(yè)部門協(xié)調(diào)、項(xiàng)目業(yè)主上報數(shù)據(jù)方式掌握，不僅效率低下，數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠性也不能保證，市領(lǐng)導(dǎo)及時決策和部署受到極大限制和影響。

（三）缺乏大數(shù)據(jù)統(tǒng)一監(jiān)管平臺

目前，政府投資工程不僅管理模式上存在缺陷，而且監(jiān)督機(jī)制還不夠完善，政府投資工程處于“重建設(shè)、輕管理，少論證，無評估”的狀況。盡管紀(jì)檢、監(jiān)察、計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)和工程項(xiàng)目的使用部門等都對政府投資工程運(yùn)作過程進(jìn)行了監(jiān)督，但在實(shí)際的管理中由于是多頭監(jiān)管，沒有建立綜合監(jiān)管體系，沒有搭建綜合監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，出現(xiàn)監(jiān)管不到位、監(jiān)管成本高、監(jiān)管效果差、制度不健全、責(zé)任不明確、措施不落實(shí)的問題。一旦建立了統(tǒng)一有效的監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，大數(shù)據(jù)積累到一定程度后，潛在價值將有所體現(xiàn)。比如項(xiàng)目進(jìn)度管理、造價管理和變更管理能得到有效監(jiān)控，能起到及時預(yù)警效果和實(shí)時決策調(diào)整作用；同類型數(shù)據(jù)的匯集，為項(xiàng)目的后評價提供數(shù)據(jù)支撐，為以后的同類型項(xiàng)目決策提供科學(xué)數(shù)據(jù)依據(jù)，項(xiàng)目監(jiān)管將更為快捷有效。

（四）加大違法違規(guī)處理難度

目前政府投資項(xiàng)目由于各種大數(shù)據(jù)隔離和分散狀態(tài)，沒有形成數(shù)據(jù)聚集效應(yīng)，對于假借掛靠資質(zhì)投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、虛假招標(biāo)、低中高結(jié)、隨意變更、違法轉(zhuǎn)包等違法違規(guī)行為，沒有足夠的數(shù)據(jù)支撐，查處難度無形加大。

（五）落后于形勢發(fā)展的需要

一是國家發(fā)改委提出“運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，加快建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，橫向聯(lián)通各個部門，縱向貫通各級政府，推進(jìn)網(wǎng)上受理、辦理、監(jiān)管‘一條龍服務(wù)，做到全透明、可核查，讓信息多跑路、群眾少跑腿，而我市建設(shè)投資項(xiàng)目審批監(jiān)管平臺還未建立；二是我市關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有資金投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動的要求也明確要求信息集中統(tǒng)一公開，要求按照工程建設(shè)項(xiàng)目、機(jī)電設(shè)備采購、政府采購領(lǐng)域劃分，分別將信息抄送市城鄉(xiāng)建委、市發(fā)展改革委、市財(cái)政局，同時統(tǒng)一集中到公共資源交易平臺的電子交易公共服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行公開，就是明確要求建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺；三是四川省成都市已于2012年抓住工程建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立了四個電子監(jiān)管系統(tǒng)，對政府投資項(xiàng)目實(shí)施全過程動態(tài)監(jiān)管，初步建立了政府投資項(xiàng)目監(jiān)管長效機(jī)制，保障了政府投資項(xiàng)目的高效、優(yōu)質(zhì)、廉潔；湖北省武漢市政府于2015年啟動了“武漢市政府投資項(xiàng)目綜合監(jiān)管系統(tǒng)”的建設(shè)，系統(tǒng)包括政府投資項(xiàng)目管理和監(jiān)管兩大功能部分，連通政府投資項(xiàng)目運(yùn)行過程中涉及到的各管理部門、監(jiān)督部門和建設(shè)責(zé)任單位，以大數(shù)據(jù)的方式整合運(yùn)用建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)信息、決策信息、建設(shè)過程數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)管理信息。

二、對策和建議

（一）統(tǒng)籌建立統(tǒng)一監(jiān)管平臺

由市發(fā)展改革委牽頭，在國家發(fā)改委“建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺”基礎(chǔ)上，結(jié)合我市公共資源交易信息平臺建設(shè)的實(shí)際，考察學(xué)習(xí)其他省市建立統(tǒng)一大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以搭建我市“政府投資項(xiàng)目監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺”，平臺應(yīng)包括政府投資項(xiàng)目管理、監(jiān)管和數(shù)據(jù)報送上傳三大功能部分，連通政府投資項(xiàng)目運(yùn)行過程中涉及到的各管理部門、監(jiān)督部門和建設(shè)責(zé)任單位，以大數(shù)據(jù)的方式整合運(yùn)用建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)信息、決策信息、建設(shè)過程數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)管理信息，按部門職能開放權(quán)限使用。通過大數(shù)據(jù)平臺綜合監(jiān)管，可以徹底改變以往政府投資項(xiàng)目發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)行政部門以及審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)部門各自為戰(zhàn)，相關(guān)信息共享不暢的弊端。所有職能部門均可以通過監(jiān)管系統(tǒng)與其他職能部門共享監(jiān)管信息，形成對項(xiàng)目建設(shè)行為全程監(jiān)控和總體評價。

（二）建立專門管理機(jī)構(gòu)

在公共資源交易中心下設(shè)政府投資大數(shù)據(jù)資源專門機(jī)構(gòu)，一是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并對現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整合。一方面要進(jìn)行縱向信息系統(tǒng)整合，在上下級政府部門之間，利用多級網(wǎng)絡(luò)和中心數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建統(tǒng)一的信息平臺。另一方面，進(jìn)行水平的電子政務(wù)信息系統(tǒng)整合，實(shí)現(xiàn)跨部門的政府信息資源共享和政務(wù)協(xié)同；二是統(tǒng)一管理和日常維護(hù)建設(shè)項(xiàng)目大數(shù)據(jù)庫，確保大數(shù)據(jù)及時填報和及時更新。

（三）建立完善綜合監(jiān)管機(jī)制

制定綜合監(jiān)管辦法，理順投資主管部門、發(fā)展改革、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)管職責(zé)和關(guān)系，明確政府投資各個環(huán)節(jié)監(jiān)督管理的目標(biāo)和責(zé)任，防止職能交叉、監(jiān)管缺位，實(shí)現(xiàn)對政府投資運(yùn)行的全過程監(jiān)督；制定“大數(shù)據(jù)”管理辦法，做到“大數(shù)據(jù)”管理有法可依，讓數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)挖掘走向法制化軌道，規(guī)范各職能部門業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)信息的生成、挖掘和流通速度，提高業(yè)務(wù)信息的質(zhì)量。從組織保障、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)應(yīng)用等方面入手，建立部門聯(lián)絡(luò)、分級管理、信息保密、授權(quán)使用、考核激勵以及平臺日常管理等一系列機(jī)制。

（四）建設(shè)信息全過程構(gòu)建

應(yīng)將政府投資項(xiàng)目整個生命周期納入系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)上實(shí)時監(jiān)管，包括前期手續(xù)辦理、招投標(biāo)信息、建設(shè)施工資料、竣工驗(yàn)收、審計(jì)結(jié)算、項(xiàng)目移交等，均應(yīng)形成統(tǒng)一的或者專業(yè)的電子數(shù)據(jù)。平臺應(yīng)配備全景地圖、項(xiàng)目進(jìn)度、節(jié)點(diǎn)報表等功能，建設(shè)單位和施工單位需要在項(xiàng)目建設(shè)的各個節(jié)點(diǎn)及時錄入完成情況信息，確保監(jiān)管單位能在第一時間掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況。同時強(qiáng)化高風(fēng)險環(huán)節(jié)重點(diǎn)監(jiān)管。系統(tǒng)對政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理過程中暴露出來的主要問題，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化工程變更、執(zhí)行、招標(biāo)等廉政風(fēng)險較高環(huán)節(jié)的監(jiān)管功能。

作者單位：重慶市審計(jì)局

責(zé)任編輯：馬 健