馬廣奇+彭顯波

摘要：從監(jiān)獄人民警察教育培訓(xùn)的角度出發(fā)，通過對比中日兩國的培訓(xùn)機制與制度建設(shè)，探討日本監(jiān)獄警察及公務(wù)員教育培訓(xùn)工作的經(jīng)驗做法與可借鑒性，旨在為加強新常態(tài)下警察隊伍核心能力建設(shè)提供可行性的建議。

關(guān)鍵詞：核心能力建設(shè) 監(jiān)獄人民警察 教育培訓(xùn)工作

一、序言

2016年是我國“十三五”規(guī)劃的開局之年，也是推進政法隊伍建設(shè)的關(guān)鍵之年，十八大明確提出：“加強政法隊伍建設(shè)，切實肩負起中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)者、捍衛(wèi)者的職責(zé)使命”。就陜西監(jiān)獄人民警察隊伍而言，一直存有兩方面的短板。一方面是缺乏叫得響、過得硬、高素質(zhì)、高影響的核心人才。由于警力有限，警察身兼數(shù)職，從而在業(yè)務(wù)上形成“什么都會”，卻“什么都不專不精”的局面，但近年來陜西省監(jiān)獄管理局與各單位組織的業(yè)務(wù)部門專項培訓(xùn)、崗位練兵、實踐交流等活動對這一缺陷起到了很大程度的彌補作用。另一方面是監(jiān)獄人民警察隊伍構(gòu)成復(fù)雜，包括原警官學(xué)校畢業(yè)生、普通高校畢業(yè)生與社會工作人員、以及部分“軍轉(zhuǎn)干”等。其中，第一類人員專業(yè)基礎(chǔ)與技能強，但容易出現(xiàn)知識結(jié)構(gòu)老化、管教技能失調(diào)等弊端；第二類人員知識結(jié)構(gòu)全面、富有創(chuàng)新意識，但缺乏實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)與政策執(zhí)行能力；第三類人員執(zhí)行能力強，但由于習(xí)慣“服從聽從”的軍旅作風(fēng)，創(chuàng)新意識與自主意識薄弱。

司法部部長吳愛英在考察云南省司法廳政法干部學(xué)校時提到：“要高度重視司法行政干警教育培訓(xùn)工作，切實把這項工作作為建設(shè)過硬司法行政隊伍的先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性工程來抓”。可見，對隊伍建設(shè)而言，教育培訓(xùn)工作占據(jù)了不可或缺、舉足輕重的關(guān)鍵地位。陜西省監(jiān)獄管理局在強化教育培訓(xùn)工作方面也傳承并發(fā)揚了眾多優(yōu)良做法，如負責(zé)培訓(xùn)的處室全程跟班、設(shè)置班主任制班委會、統(tǒng)籌規(guī)劃培訓(xùn)項目等。

不過同時也必須認識到，監(jiān)獄人民警察的教育培訓(xùn)工作仍然面臨著巨大挑戰(zhàn)。一方面，服務(wù)型政府、創(chuàng)新社會管理、法治環(huán)境建設(shè)、改進作風(fēng)建設(shè)等更高的行政目標對政法干警隊伍提出了新要求，社會發(fā)展水平對核心能力也提出了公民導(dǎo)向、人本文化、服務(wù)意識、核心競爭等的新期待。另一方面，現(xiàn)行的監(jiān)獄警察培訓(xùn)中仍存在案例有失時代性、缺乏成本收益分析、資源配置不均衡、IT化程度較低等不足，難以完全適應(yīng)日臻完善的執(zhí)法環(huán)境。對此，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者展開了大量研究，致力于創(chuàng)新培訓(xùn)內(nèi)容，拓寬培訓(xùn)方式，改良評估機制。本文在相關(guān)文獻的理論基礎(chǔ)上，借鑒日本監(jiān)獄警察及公務(wù)員培訓(xùn)的機制與做法，針對我國的監(jiān)獄警察隊伍建設(shè)工作，提出以下幾點思考。

二、建設(shè)統(tǒng)一的培訓(xùn)基地

1.日本矯正研修所

日本法務(wù)省單獨面向全國監(jiān)獄、少管所、拘留所等的監(jiān)獄警察、法務(wù)教官等，成立了“矯正研修所”（以下簡稱“研修所”），旨在增長監(jiān)獄警察等的知識與技能，鍛煉身心，提高人格，增長見識。

根據(jù)《矯正研修所組織規(guī)則》（最新修訂時間：2014年3月28日），研修所位于東京，全國下設(shè)8個分所。研修所（及分所）針對監(jiān)獄警察的培訓(xùn)課程分初等、中等兩類，在此基礎(chǔ)上分別對通過高等、中級管理考試的合格者展開相應(yīng)培訓(xùn)，同時也有針對領(lǐng)導(dǎo)層的高級管理培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)、研究培訓(xùn)等不同層級，培訓(xùn)內(nèi)容主要有三大特點：

（1）基于最新行為科學(xué)理論的講座。所內(nèi)教官與大學(xué)教授等各領(lǐng)域?qū)＜夜餐瑩?dān)任講師，并且引進教練、辯論等社會企業(yè)開發(fā)的培訓(xùn)方法，基于最新的行為科學(xué)理論展開培訓(xùn)；

（2）加強人權(quán)培訓(xùn)。監(jiān)獄警察等矯正工作者在履行職責(zé)時，必須加深對被收容者人權(quán)的理解，因此該所致力于開發(fā)人權(quán)教材，引進護理行業(yè)與福利機構(gòu)的經(jīng)驗，加強人權(quán)培訓(xùn)；

（3）多種多樣的培訓(xùn)方式。除講座以外，研修所還采取研討會、防身術(shù)訓(xùn)練、被收容者體驗式培訓(xùn)等多種培訓(xùn)方式，力求培養(yǎng)監(jiān)獄警察等的基本能力。

2.可借鑒性分析

對我國而言，監(jiān)獄人民警察培訓(xùn)基地的統(tǒng)一建設(shè)也是優(yōu)化教學(xué)資源整合、打造集約化與規(guī)?；逃窬值囊粭l有效途徑，繼而可以形成教育培訓(xùn)的剛性指標與考核標準，建構(gòu)制度化的人才交流與溝通渠道。同時，依托培訓(xùn)基地，也有助于進一步推動科研成果與先進案例的分享，發(fā)揮監(jiān)管工作“智謀團”與“咨詢臺”的作用。

在推行監(jiān)獄警察培訓(xùn)基地建設(shè)時，還應(yīng)結(jié)合我國監(jiān)獄形勢與發(fā)展現(xiàn)狀，展開針對性的適用設(shè)計。比如，日本矯正研修所的培訓(xùn)對象并不僅限于監(jiān)獄警察，還包括拘留所、少年院、少年鑒別所等矯正機構(gòu)的工作者。與之相對，結(jié)合我國勞動教養(yǎng)制度的廢除與社區(qū)矯正方式的興起，以及《社區(qū)矯正法》即將出臺的法律背景，可嘗試將“監(jiān)獄人民警察培訓(xùn)基地”拓展為“監(jiān)獄與社區(qū)矯正人民警察（或?qū)Ｂ毴藛T）培訓(xùn)基地”。一方面，監(jiān)管工作與矯正工作之間存在相輔相成、缺一不可的辯證關(guān)系，集中的培訓(xùn)基地提供了相互吸納先進理念的平臺，豐富培訓(xùn)內(nèi)容，保障知識更新與崗位輪換。另一方面，從服刑人員或被矯正對象的角度出發(fā)，也確保了教育轉(zhuǎn)化工作的延續(xù)性，有助于提高交接質(zhì)量，調(diào)動可用資源。

此外，中央政法委書記孟建柱在全國政法隊伍建設(shè)工作會議中也提到了“以現(xiàn)代科技手段應(yīng)用為支撐”的隊伍建設(shè)平臺。由此引申，“互聯(lián)網(wǎng)+培訓(xùn)”也是科技化新理念的一個體現(xiàn)。目前，陜西省監(jiān)獄管理局的線上培訓(xùn)平臺頁面也在不斷完善，包括個人空間、資料庫、課件庫、課程庫、案例庫、師資庫、通知公告等。培訓(xùn)部門也可依托這一平臺，改進學(xué)員服務(wù)管理，從報名注冊、學(xué)前測試、心理測試，到入學(xué)后的在線學(xué)習(xí)、在線交流、在線輔導(dǎo)、教學(xué)評估、班級管理評估，再到結(jié)業(yè)時的畢業(yè)證打印等環(huán)節(jié)，全部可以通過網(wǎng)上進行。另外，可運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，將參加線上培訓(xùn)平臺的數(shù)據(jù)信息建成分析模型，宏觀把握干警的知識興趣點與培訓(xùn)時間、成效等，并將分析結(jié)果反映在下一步的計劃制定中。此外，也可借助“警務(wù)通”這一從優(yōu)待警措施，打造移動學(xué)習(xí)平臺，上傳一些精簡的PPT、視頻、語音等微課程，實現(xiàn)隨時隨地的自主培訓(xùn)。

進一步而言，“供給側(cè)”改革的新常態(tài)也可應(yīng)用在隊伍建設(shè)的結(jié)構(gòu)性改革中，增加要素投入，鼓勵社會資源的參與，形成以“監(jiān)獄社區(qū)矯正人民警察（或?qū)Ｂ毴藛T）培訓(xùn)基地”為主體，輔以各級黨校﹑行政學(xué)院﹑高等院校、各類社會培訓(xùn)機構(gòu)等的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，包括專兼職教師隊伍建設(shè)、教師與實戰(zhàn)崗位定期輪換、加大MPA（公共管理碩士）學(xué)位教育、完善電子培訓(xùn)系統(tǒng)等在內(nèi)，打破監(jiān)獄警察隊伍建設(shè)的“高墻”壁壘。

三、以需求為導(dǎo)向的培訓(xùn)機制

教育培訓(xùn)工作的效果高低取決于是否有一個前瞻性的調(diào)研基礎(chǔ)與根本性的政策導(dǎo)向。我國的教育培訓(xùn)工作規(guī)劃、綱要等正式印發(fā)的政策法規(guī)對此給予了具體的指示。本節(jié)選取了針對全體干部、司法行政系統(tǒng)干部以及監(jiān)獄人民警察教育培訓(xùn)工作三個層級的六份綱領(lǐng)性文件：中共中央印發(fā)的《2013-2017年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》《2010- 2020年干部教育培訓(xùn)改革綱要》，司法部印發(fā)的《司法行政干部教育培訓(xùn)工作實施辦法》《2011-2015年司法行政系統(tǒng)教育培訓(xùn)規(guī)劃》以及陜西省監(jiān)獄管理局印發(fā)的《“十二五”時期干警教育培訓(xùn)和人才工作規(guī)劃》《2015年教育培訓(xùn)與人才工作計劃》，從宏觀至微觀、從普遍到特殊，展開對比研讀，發(fā)現(xiàn)六份文件無一例外地強調(diào)了“需求”導(dǎo)向。

簡言之，以需求為導(dǎo)向是我國教育培訓(xùn)工作的根本方針之一。通過整理歸納上述政策指導(dǎo)文件，可將培訓(xùn)需求劃分為社會需求、組織需求、崗位需求與個人需求四類，具體如圖1所示。反觀日本，《國家公務(wù)員研修基本方針》中也提到：“通過持續(xù)不斷的信息收集，努力掌握研修需求，并適時地將合適內(nèi)容整合進課程大綱中?！?/p>

接下來，以監(jiān)獄警察的組織需求為例，探討其中的人權(quán)意識培訓(xùn)問題。強化人權(quán)意識培訓(xùn)。司法體制改革要求行政執(zhí)法隊伍提高法治思維和依法辦事的能力，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也指出：“加強人權(quán)司法保障?！睋Q言之，提高人權(quán)意識是組織需求的一個重要方面。在日本，2001至2002年名古屋監(jiān)獄發(fā)生的一系列人權(quán)侵犯事件造成巨大的社會轟動，引發(fā)國際人權(quán)組織的質(zhì)疑與指責(zé)。以此為契機，日本監(jiān)獄警察培訓(xùn)開始強調(diào)人權(quán)意識培訓(xùn)。人權(quán)意識培訓(xùn)不僅是矯正研修所的培訓(xùn)重點之一，而且在法務(wù)省頒布的規(guī)定矯正工作者職責(zé)履行的意識理念與基本態(tài)度的《矯正工作者的使命》中，第一句話便是：“矯正行政應(yīng)確保被收容者的收容，尊重他們的人權(quán)……”在人權(quán)意識教育中，以講義、實操為主要培訓(xùn)方式，提高被培訓(xùn)對象的人權(quán)意識。同時，為了避免執(zhí)法隊伍再次出現(xiàn)人權(quán)侵害問題，專門設(shè)定了針對“處遇實務(wù)監(jiān)督員”的培訓(xùn)內(nèi)容。

依據(jù)《監(jiān)獄警察的人事管理規(guī)定》，人權(quán)意識培訓(xùn)內(nèi)容主要包括《行刑法》《少年院法》《憲法》、人權(quán)問題、人權(quán)保護、被收容者處遇的國際準則、少年司法與國際準則、性侵問題、被收容者的人權(quán)思潮、犯罪被害者的現(xiàn)狀、矯正機構(gòu)的人權(quán)等，并且劃定了各內(nèi)容的最低學(xué)時。就人權(quán)侵犯事件發(fā)生當(dāng)年的培訓(xùn)規(guī)模而言，已然做到全面覆蓋、各有側(cè)重，具體如圖32所示。另外，為了將知識培訓(xùn)與實際工作結(jié)合起來，培訓(xùn)內(nèi)容均以實際處遇的情形與案例為前提，并且著重提高負責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督的現(xiàn)場一線中層領(lǐng)導(dǎo)的指揮能力。

相比較而言，中國的《監(jiān)獄法》也明確規(guī)定：“罪犯的人格不受侮辱”，《監(jiān)獄勞教人民警察職業(yè)行為規(guī)范》亦提出“尊重罪犯勞教（戒毒）人員人格”，“杜絕有損罪犯勞教（戒毒）人員人格和尊嚴的用語”。然而，實際的教育培訓(xùn)工作并未顯著體現(xiàn)這一要求。當(dāng)前，國際人權(quán)斗爭激烈，是敵對勢力攻擊我國社會主義制度的主戰(zhàn)場之一。同時，隨著我國司法體制的逐漸完善，國民人權(quán)意識與現(xiàn)狀持續(xù)改進，監(jiān)獄警察與服刑人員之間的矛盾也漸漸向人權(quán)領(lǐng)域延伸。因此，有必要更新監(jiān)獄警察培訓(xùn)內(nèi)容體系，增加“人權(quán)培訓(xùn)”的比重。

四、職業(yè)道德的培訓(xùn)

十八大報告提到：“抓好道德建設(shè)這個基礎(chǔ)”，十八屆四中全會再次重申：“把思想政治建設(shè)擺在首位，加強理想信念教育”。針對監(jiān)獄警察的職業(yè)道德，司法部于2011年通過了《監(jiān)獄勞教人民警察職業(yè)道德準則》和《監(jiān)獄勞教人民警察職業(yè)行為規(guī)范》。前者為32字準則，后者包括忠于黨、祖國、人民、法律；法治觀念，遵守制度；嚴守政治、組織、群眾工作、工作、廉政、保密紀律；保持和發(fā)揚良好的思想、學(xué)習(xí)、工作、領(lǐng)導(dǎo)、生活作風(fēng)；警容風(fēng)紀等內(nèi)容，此兩項法規(guī)為監(jiān)獄警察職業(yè)道德建設(shè)指明了目標與方向。下文從日本職業(yè)道德培訓(xùn)機制入手，探討我國如何拓寬職業(yè)道德培養(yǎng)途徑。

1.倫理監(jiān)督員的設(shè)置與培訓(xùn)

1999年8月13日，日本制定《國家公務(wù)員倫理法》（最新修訂時間：2014年6月13日，以下簡稱《倫理法》）；2000年3月28日，內(nèi)閣印發(fā)《國家公務(wù)員倫理準則》（最新修訂時間：2014年5月29日，以下簡稱《倫理準則》）。兩項法規(guī)分別提出了“倫理監(jiān)督員”的設(shè)置與責(zé)任義務(wù)，《倫理法》要求各行政機關(guān)等均應(yīng)設(shè)置一名倫理監(jiān)督員，《倫理準則》規(guī)定了倫理監(jiān)督員的職責(zé)包括：對所屬行政機關(guān)的公務(wù)員進行必要的指導(dǎo)與建議；鑒別公務(wù)員與他人之間是否存在導(dǎo)致國民質(zhì)疑或不信任的不正當(dāng)關(guān)系，并對此進行必要的指導(dǎo)與建議；協(xié)助所屬省廳領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整與公務(wù)員職務(wù)倫理建設(shè)相關(guān)的體制；在發(fā)現(xiàn)違反法律規(guī)定的行為時，如實向主管領(lǐng)導(dǎo)匯報；當(dāng)公務(wù)員無法判斷他人是否為利害相關(guān)者、某行為是否屬于禁止行為時，可咨詢倫理監(jiān)督員。倫理監(jiān)督員的重要性可見一斑。

但是美中不足的是，日本對于倫理監(jiān)督員的培訓(xùn)工作并未研制針對性準則或方案。因此，我國在強化監(jiān)獄警察的職業(yè)道德培訓(xùn)時，應(yīng)加強管理監(jiān)督力度，可由紀檢或督查部門兼任或增設(shè)“倫理監(jiān)督員”角色，起到日常監(jiān)督與咨詢商議功能，同時加大對此類人員的專業(yè)培訓(xùn)。另外，由于監(jiān)督員熟悉監(jiān)獄道德規(guī)則、丑聞危害、違紀惡果、理想信念建設(shè)等，也有利于充實一般監(jiān)獄警察教育培訓(xùn)的案例庫、師資庫與教材庫等。

2.自我核查表的引進

日本的公務(wù)員倫理培訓(xùn)教材中附加了《倫理法與倫理準則自我核查表》以及相應(yīng)的答案解析，包括“基礎(chǔ)篇”與“應(yīng)用篇”，并針對新錄用與一般公務(wù)員、基層管理層、中層及以上管理層分別制定7份自我核查表，每份表格包含10個問題。內(nèi)容設(shè)計為判斷題，要求對《倫理法》、《倫理準則》中各種手續(xù)的必要性以及特定行為是否違反兩項法規(guī)做出判斷。對于培訓(xùn)設(shè)計者而言，自我核查表的結(jié)果有助于準確掌握職業(yè)道德對被培訓(xùn)對象的滲透程度，進而調(diào)整培訓(xùn)的實施方法或內(nèi)容；對被培訓(xùn)對象而言，也可以隨時檢測自身對職業(yè)道德的習(xí)得程度，為下一步的培訓(xùn)奠定基礎(chǔ)。

綜上所述，我國在推行監(jiān)獄警察職業(yè)道德培訓(xùn)的過程中，可實施配套的激勵機制。比如，借助網(wǎng)上教育培訓(xùn)平臺，開發(fā)多媒體視聽課程，設(shè)置自我核查表與作業(yè)練習(xí)；根據(jù)監(jiān)獄警察的級別崗位或自我核查表成績，規(guī)定不同對象的學(xué)習(xí)課時與分數(shù)線，并作為職務(wù)晉升的硬性標準之一；結(jié)合道德監(jiān)督員的監(jiān)督成果與自我核查表的成績，動態(tài)調(diào)整下一階段的學(xué)習(xí)課時，適時安排“在職培訓(xùn)假”。

五、結(jié)語

習(xí)近平就政法隊伍建設(shè)做出重要指示時強調(diào)：“新形勢下，政法隊伍肩負的任務(wù)更重，人民群眾要求更高。要堅持把思想政治建設(shè)擺在第一位，按照政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責(zé)任過硬、紀律過硬、作風(fēng)過硬的要求，銳意改革創(chuàng)新，加強正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，努力建設(shè)一支信念堅定、執(zhí)法為民、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的政法隊伍?！币粤?xí)近平總書記重要指示為指引，切實研究新形勢、新變化、新要求，依靠教育培訓(xùn)工作平臺提高監(jiān)獄警察隊伍建設(shè)是穩(wěn)步推動司法改革的重要基石。本文通過對比探討日本監(jiān)獄警察及公務(wù)員的培訓(xùn)機制，分別從建設(shè)統(tǒng)一的培訓(xùn)基地、以需求為導(dǎo)向的培訓(xùn)機制、職業(yè)道德的培訓(xùn)三個側(cè)面研究了我國在加強警察隊伍建設(shè)方面的可借鑒做法與適用性設(shè)計。在新常態(tài)下引進國內(nèi)外先進經(jīng)驗，預(yù)測并順應(yīng)監(jiān)管工作的發(fā)展趨勢，是推動中國特色監(jiān)獄警察隊伍建設(shè)必不可少的組成部分。

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