鄭 毅

論憲法實(shí)施機(jī)制的“雙核化”
——以民族區(qū)域自治法制為例*

鄭 毅**

憲法實(shí)施是全面依法治國(guó)的重要抓手。傳統(tǒng)研究聚焦普適性憲法實(shí)施機(jī)制的構(gòu)建，卻面臨違憲審查、憲法的司法適用等與現(xiàn)行法制框架契合度不足的困局。當(dāng)前，除繼續(xù)致力于統(tǒng)一實(shí)施機(jī)制的探討，還應(yīng)關(guān)注具體憲法制度的類型化實(shí)施，即通過整合傳統(tǒng)的“一攬子”實(shí)施制度的基礎(chǔ)性價(jià)值和“化整為零”單項(xiàng)實(shí)施進(jìn)路的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，促成憲法實(shí)施從“單核模式”向“雙核模式”的轉(zhuǎn)變。民族區(qū)域自治法制作為我國(guó)憲法制度的重要組成部分，如何使其擺脫長(zhǎng)久以來的“泛政治化”色彩，真正回歸憲法文本的規(guī)范化實(shí)施并全面回應(yīng)法制發(fā)展的時(shí)代需求，將在雙核模式的實(shí)現(xiàn)過程中扮演重要的示范性角色。

憲法實(shí)施 具體憲法制度類型化實(shí)施 雙核模式 民族區(qū)域自治

規(guī)范文本

目 次

一、問題的提出：憲法實(shí)施及其路徑反思

二、政與法的“探戈”：民族事務(wù)法制化

三、探尋規(guī)范坐標(biāo)：民族法制憲法化

四、第二次“飛躍”：憲法規(guī)范實(shí)施化

五、余論：邁向“雙核化”的憲法實(shí)施

一、問題的提出：憲法實(shí)施及其路徑反思

對(duì)現(xiàn)代立憲主義（constitutionalism）國(guó)家而言，憲法實(shí)施無(wú)疑是繼憲法生效之后最為重要的“憲法時(shí)刻”（constitutional moments），1參見［美］勞倫斯·卻伯：《看不見的憲法》，田雷譯，法律出版社2011年版，第7頁(yè)。關(guān)乎一部已經(jīng)由“心上”走到“紙上”的憲法文本如何進(jìn)一步走到“地上”并真正進(jìn)入國(guó)家日常。在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》施行正式邁入第35個(gè)年頭的今天，“憲法實(shí)施”業(yè)已成為國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的核心要求之一。

早在2012年12月4日，習(xí)近平同志在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上即指出：“全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。我們要堅(jiān)持不懈抓好憲法實(shí)施工作，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平”。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)為新時(shí)期憲法實(shí)施大計(jì)確定了基本方針和要求——會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”的科學(xué)論斷；同時(shí)指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正?！绷?xí)近平同志在2014年10月28日所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說明》中則進(jìn)一步提出：“憲法是國(guó)家的根本法。法治權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威。必須把宣傳和樹立憲法權(quán)威作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大事項(xiàng)抓緊抓好，切實(shí)在憲法實(shí)施和監(jiān)督上下功夫?！?/p>

長(zhǎng)期以來，我國(guó)學(xué)界針對(duì)“憲法實(shí)施”這個(gè)重要議題展開了卓有成效的研究，取得了一系列豐富的成果，不論是從抽象層面上對(duì)憲法實(shí)施價(jià)值和意義的論證，還是從微觀層面上對(duì)契合我國(guó)國(guó)情的憲法實(shí)施具體制度的建構(gòu)，中國(guó)特色社會(huì)主義憲法實(shí)施機(jī)制的理論探求已然初具規(guī)模。然而，與國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的重視與憲法學(xué)界的研究熱情形成鮮明對(duì)比的是：我國(guó)憲法實(shí)施機(jī)制在實(shí)然建構(gòu)的層面不僅遲遲未能呈現(xiàn)重大、實(shí)質(zhì)性的突破，反而與之休戚相關(guān)的“憲法的司法適用”等制度嘗試還曾在特定歷史時(shí)期的法治實(shí)踐中遭遇挫折與反復(fù)。雖然個(gè)中原因異常復(fù)雜，但總的來說，與我國(guó)尚處于中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的初級(jí)階段密切相關(guān)。于是當(dāng)前擺在面前的重要問題就在于：制度層面的憲法實(shí)施究竟如何破局？

筆者認(rèn)為路徑拓展的問題誠(chéng)值思考。時(shí)至今日，不論具體制度設(shè)計(jì)為何，學(xué)界開出的憲法實(shí)施的“藥方”往往都是“單核”的，即構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的憲法實(shí)施機(jī)制以涵攝所有具體的憲法制度類型，從而為整部憲法的全面實(shí)施提供“一攬子”的解決方案。這種進(jìn)路的理論和制度價(jià)值當(dāng)然是毋庸置疑的。綜觀世界上憲法實(shí)施良好的國(guó)家，不論是由國(guó)會(huì)、憲法委員會(huì)抑或是憲法法院、普通法院實(shí)際擔(dān)綱，但無(wú)一不是在一個(gè)統(tǒng)一、明確的基礎(chǔ)制度模式和框架之上建構(gòu)具體實(shí)施機(jī)制，這實(shí)際上決定了一國(guó)憲法實(shí)施制度的基本屬性、基本道路和基本品格。不過在我國(guó)，這種“單核進(jìn)路”恐怕至少應(yīng)作如下兩個(gè)方面的反思：一是在理論上，社會(huì)主義初級(jí)階段的探索性決定了我國(guó)多樣的具體憲法制度尚未完全定型，僅僅聚焦一個(gè)統(tǒng)一實(shí)施制度的構(gòu)建不僅會(huì)放大這種不穩(wěn)定制度的張力，而且難以全面回應(yīng)諸多具體憲法制度實(shí)施需求的“眾口難調(diào)”；二是在實(shí)踐中，經(jīng)過一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)期的理論推動(dòng)和制度實(shí)驗(yàn)，統(tǒng)一的憲法實(shí)施基本制度并未成功建立，反而在一些具體憲法制度領(lǐng)域有所突破，這是否意味著“化整為零”“逐個(gè)突破”的方式更有利于憲法實(shí)施的具象推動(dòng)？如2016年12月19日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定（草案）》，其實(shí)就意味著通過監(jiān)察制度的重大變革實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督進(jìn)而促進(jìn)憲法實(shí)施的單項(xiàng)突破。綜合傳統(tǒng)的“一攬子”實(shí)施制度的基礎(chǔ)價(jià)值和“化整為零”單項(xiàng)實(shí)施進(jìn)路的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)憲法實(shí)施從“單核模式”向“雙核模式”的時(shí)代轉(zhuǎn)變給予充分重視，且具體憲法制度的實(shí)施探索在現(xiàn)階段無(wú)疑更具現(xiàn)實(shí)可操作性。

由上，本文以民族區(qū)域自治法制為例管窺具體憲法制度的實(shí)施問題，依據(jù)有三：一是作為我國(guó)基本政治制度之一，民族區(qū)域自治具有較高的制度地位和充沛的中國(guó)特色；二是作為政治和法律重要交匯點(diǎn)并在傳統(tǒng)上為政治所主導(dǎo)的問題域，民族區(qū)域自治法制的實(shí)施情況在相當(dāng)程度上投映了具有較強(qiáng)政治性的憲法的實(shí)施境遇；三是《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱《民族區(qū)域自治法》）這一核心規(guī)范及相應(yīng)的配套性立法為從法律層面探討該憲法制度的實(shí)施問題提供了相對(duì)充實(shí)的文本抓手。因此，本文謹(jǐn)將民族區(qū)域自治法制的實(shí)施和發(fā)展歸納為“三化”。

二、政與法的“探戈”：民族事務(wù)法制化

傳統(tǒng)上，由于“‘民族’這個(gè)概念更多地與‘國(guó)家’聯(lián)系在一起，即所謂的‘民族—國(guó)家’（nation-state）的觀點(diǎn)，與政治的聯(lián)系非常密切”，2關(guān)凱：《族群政治》，中央民族大學(xué)出版社2007年版，第5頁(yè)。我國(guó)的民族問題一直被“升格”為政治問題對(duì)待，在理解上被賦予了過多的政治敏感性。雖然在形式上，隨著1984年《民族區(qū)域自治法》的出臺(tái)，民族區(qū)域自治法制和傳統(tǒng)的民族區(qū)域自治制度開始呈現(xiàn)初步分野，3很多民族理論和民族政策學(xué)者認(rèn)為關(guān)注的對(duì)象究竟是“法制”抑或是“制度”直接關(guān)乎其與法學(xué)學(xué)者在研究旨趣和范疇上的基本劃界。但由于該法在產(chǎn)生之初即具有較為濃重的政治性背景，4這些政治背景如：否定與“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的聯(lián)系；糾正“民族問題實(shí)際是階級(jí)問題”的“左”的錯(cuò)誤；肯定“現(xiàn)在我國(guó)的民族關(guān)系基本上是各族勞動(dòng)人民之間的關(guān)系”；全面恢復(fù)和落實(shí)被十年“文化大革命”和之前“左”的錯(cuò)誤破壞的包括民族區(qū)域自治政策在內(nèi)的各項(xiàng)民族政策；平反大批冤假錯(cuò)案并妥善處理歷史遺留問題；等等。參見敖俊德：《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法釋義》，民族出版社2001年版，第8頁(yè)。加之相關(guān)條文在表述的規(guī)范性和實(shí)施方面差強(qiáng)人意，這種“分野”的實(shí)際成效并不突出。而隨著20世紀(jì)90年代民族區(qū)域自治制度被提升為我國(guó)的基本政治制度，政治視角的擴(kuò)張與民族區(qū)域法制發(fā)展在特定制度條件下渴求政治背書的現(xiàn)實(shí)需要相契合，“民族事務(wù)法制化”質(zhì)的突破實(shí)際又被進(jìn)一步延遲。

一般來說，民族事務(wù)政治主導(dǎo)性的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)大致有三：第一，在思維定式上，民族問題屬于政治問題，甚至只要牽涉民族因素，則在各級(jí)實(shí)踐中就被人為賦予了過度的敏感性。5如2014年，中央民族干部學(xué)院舉辦了一期針對(duì)地（市、州、盟）民委主任（民宗局長(zhǎng)）的培訓(xùn)班。在小組討論環(huán)節(jié)，一位來自中部某省的民委主任講述了這樣一例案件：一個(gè)來自西北某省的某族包工隊(duì)在未和當(dāng)?shù)卣炇鹑魏魏贤那闆r下，打著政府的旗號(hào)私自到農(nóng)村修建水泥路。老百姓聽說政府來為他們修路，還一分錢不收，當(dāng)然十分支持。問題是，工程結(jié)束后，包工隊(duì)來到政府索賬，金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)報(bào)價(jià)。面對(duì)這種“強(qiáng)買強(qiáng)賣”的不合理做法，地方政府當(dāng)然不能同意，縣域內(nèi)工程建設(shè)和經(jīng)費(fèi)使用都需經(jīng)過財(cái)政的嚴(yán)格審批。無(wú)果，包工隊(duì)負(fù)責(zé)人召集大批老鄉(xiāng)，在政府門前靜坐示威。后來，政府懼于事態(tài)擴(kuò)大，不得不答應(yīng)包工隊(duì)負(fù)責(zé)人的無(wú)理要求。張國(guó)欣：《把團(tuán)結(jié)的砝碼放在法律的天平上》，載《中國(guó)民族報(bào)》2015年1月16日。在政治紅線的高壓下，對(duì)于相關(guān)民族問題的具體處理就難免走形，為遷就所謂“政治訴求”而犧牲相關(guān)法律規(guī)范適用的嚴(yán)謹(jǐn)性就成為必然選擇。第二，在民族關(guān)系調(diào)整路徑上，政策手段依然具有相對(duì)于法律手段的優(yōu)先性。這與我國(guó)當(dāng)前民族事務(wù)處理和民族關(guān)系調(diào)整的制度現(xiàn)狀有關(guān)。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，尤其是隨著1982年現(xiàn)行憲法和1984年《民族區(qū)域自治法》的頒布，我國(guó)民族事務(wù)法制建構(gòu)雖然已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某删停环矫?，重大民族法制進(jìn)程仍需依賴頂層政策設(shè)計(jì)的啟動(dòng)與引領(lǐng)；6如曾分別于1992年、1999年、2005年和2014年舉行過四次并已形成制度慣例的中央民族工作會(huì)議。另一方面，在最基層的民族事務(wù)實(shí)踐中，由于當(dāng)前民族法制建構(gòu)的周延性缺憾，往往也要大量依靠黨和國(guó)家的民族政策具體補(bǔ)足。由此，在某種程度上就形成了民族事務(wù)處理路徑層面“政策頂天立地，法制站中間”的懸浮式格局，“民族事務(wù)法制化”在“有法難依”甚至“無(wú)法可依”的困窘面前節(jié)節(jié)潰縮。第三，在民族法制的研究方面，雖然相關(guān)成果汗牛充棟，但仍基本籠罩在泛政治話語(yǔ)之下，熱衷于將黨和國(guó)家政策的重言和背書簡(jiǎn)單等同于對(duì)民族法律條款的內(nèi)涵詮釋，法教義學(xué)的實(shí)質(zhì)缺席沖淡了當(dāng)前民族法制研究的“法學(xué)味道”，放大了相關(guān)民族法律規(guī)范的適用困境，更削弱了法制對(duì)新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下民族事務(wù)解決方案建構(gòu)的決定性效果。

不過，在2014年十八屆四中全會(huì)之后，前述問題至少在頂層設(shè)計(jì)的層面已經(jīng)有所突破?！稕Q定》明確提出：“高舉民族大團(tuán)結(jié)旗幟，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會(huì)問題，促進(jìn)民族關(guān)系、宗教關(guān)系和諧。”對(duì)于這句看似平淡無(wú)奇且頗有些“口號(hào)”意味的表述，2014年12月配套出臺(tái)的中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見》則更加鮮明地闡釋了個(gè)中深意：“要依法妥善處理涉及民族因素的問題，堅(jiān)持在法律范圍內(nèi)、法治軌道上處理涉及民族因素的問題，不能把涉及少數(shù)民族群眾的民事和刑事問題歸結(jié)為民族問題，不能把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡(jiǎn)單歸結(jié)為民族問題?！睋?jù)此，傳統(tǒng)意義上一概敏感的“民族問題”被進(jìn)一步解構(gòu)為民族政治問題和民族法律問題（即所謂“涉及民族因素的法律問題”）。對(duì)于前者，無(wú)疑仍應(yīng)保持高度的政治敏感性，仍須主要通過政策手段加以應(yīng)對(duì)和解決；而對(duì)于后者，由于其本質(zhì)上屬于法律問題，民族性因素在其中僅扮演非結(jié)構(gòu)性的附加角色，因此必須強(qiáng)調(diào)以法律為解決策略的核心路徑。這種內(nèi)涵上的畛域界分最直接的目的在于，為通過法律手段解決民族問題營(yíng)造充分的制度空間，以從本質(zhì)上回應(yīng)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的核心戰(zhàn)略在民族事務(wù)這一傳統(tǒng)政治領(lǐng)地的“落地問題”，為新時(shí)期全面實(shí)現(xiàn)“民族事務(wù)法制化”的目標(biāo)提供了堅(jiān)實(shí)的頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)和相對(duì)明確的實(shí)施指引。

然而，這一看似近年來國(guó)家在民族事務(wù)法制宏觀方針層面的重大改革，在理論和實(shí)踐中卻遭遇“冰火兩重天”。一方面，在學(xué)術(shù)界，真正認(rèn)識(shí)到該問題重要性的學(xué)者尚不多見，十八屆四中全會(huì)召開兩年多來真正抓住該問題作集中理論發(fā)力的成果寥寥，民族法制研究在整體格局上并未適時(shí)出現(xiàn)因應(yīng)性的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化；另一方面，在實(shí)踐中，“依法妥善處理涉及民族因素的法律問題”的案例卻已如雨后春筍般涌現(xiàn)。7如2015年3月，山東萊蕪發(fā)生一起機(jī)動(dòng)車與切糕販賣車相撞導(dǎo)致一整車切糕損毀的事故。有關(guān)部門克服切糕價(jià)格不透明、與維族當(dāng)事人語(yǔ)言交流不暢等困難，最終確定“切糕”損失重量為400斤，每斤價(jià)值為150元，加上摩托車實(shí)際損失，總鑒定價(jià)值為61264元，保險(xiǎn)公司在一周內(nèi)完成了理賠工作。萊蕪切糕事件僅是涉及民族因素的民事問題，而萊蕪有關(guān)部門在依法妥善解決事件的過程中秉承了中央頂層設(shè)計(jì)的精神，并未簡(jiǎn)單認(rèn)定為政治敏感的“民族問題”，而是嚴(yán)格依照《道路交通安全法》第76條的規(guī)定做出妥善處理。參見鄭毅：《切勿“談切糕而色變”》，載《中國(guó)民族報(bào)》2015年5月5日。這種理論與現(xiàn)實(shí)的張力雖然彰顯了相關(guān)學(xué)術(shù)研究的滯后與差距，但從另一個(gè)層面也恰恰反證了當(dāng)前繼續(xù)大力提倡“民族事務(wù)法制化”的重要性。

當(dāng)然，對(duì)法制手段的強(qiáng)調(diào)并不意味著對(duì)政策手段的忽視甚至否定。一方面，這種強(qiáng)調(diào)基于法律對(duì)政策必要的支撐作用，主要包括對(duì)制度立場(chǎng)的確認(rèn)、對(duì)責(zé)任機(jī)制的強(qiáng)化、對(duì)規(guī)范位階的升華等；另一方面，政策對(duì)于法律的塑成作用亦同樣不容忽視，包括政策引領(lǐng)法律、政策配合法律、政策發(fā)展法律等。8如十八屆四中全會(huì)《決定》和中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見》在內(nèi)涵上區(qū)分政治性民族問題和涉及民族因素的法律問題，本身就體現(xiàn)了民族政策對(duì)民族法制的引領(lǐng)、配合與發(fā)展?？傊瑢?duì)于民族事務(wù)治理而言，法律和政策作為制度實(shí)施路徑均必不可少——畢竟“探戈需要兩個(gè)人來跳”。9參見［美］戈登：《美國(guó)生活中的同化》，馬戎譯，譯林出版社2015年版，第101頁(yè)。如今對(duì)于法制貌似“矯枉過正”的強(qiáng)調(diào)，實(shí)為一種促進(jìn)傳統(tǒng)“政策單核主義”發(fā)展為“法律—政策雙核主義”的肯定性糾偏，而非基于零和博弈的“二選一”思維對(duì)政策路徑的簡(jiǎn)單揚(yáng)棄。

三、探尋規(guī)范坐標(biāo)：民族法制憲法化

提出“民族事務(wù)法制化”的一個(gè)必然追問在于：如何將民族法制于國(guó)家法制譜系中實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)定位”？筆者認(rèn)為，中國(guó)民族法制主要應(yīng)定位于憲法部門。

第一，在規(guī)范上，憲法文本中存在大量的民族關(guān)系條款，構(gòu)成了我國(guó)民族法制框架的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行憲法共有一段序言和25個(gè)條文涉及民族（趨近于ethnic group）問題的規(guī)定（不含“中華民族”，即nationality），這不僅對(duì)民族問題的法制化給予周延性覆蓋，其本身也構(gòu)成了憲法文本的重要組成部分，民族條款占到正文總篇幅18.1%，這在新中國(guó)成立以來的四部憲法及曾作為臨時(shí)憲法的《共同綱領(lǐng)》中占比是最高的。相關(guān)占比統(tǒng)計(jì)如下表所示：

文本 序言條文占比總計(jì)序言條文內(nèi)容1949年《共同綱領(lǐng)》第1段第1、9、13、50—53條1/1 7/60 1954年憲法第5段第3、23、34、49、53、54、56、57、58、60、61、67—72、77、86條1/6 19/106 1975年憲法無(wú)第4、24條0/8 2/30 1978年憲法第6段第4、33、36、38—40、56條1/8 7/60 1982年憲法第11段第4、30、34、52、59、65、70、89、95、97、99、102、107、112—122、134條1/13 25/138

第二，在邏輯上，憲法中的民族問題規(guī)范實(shí)際構(gòu)成了我國(guó)民族法制的總綱。如序言第11段對(duì)民族關(guān)系的歷史性描述、第4條對(duì)民族問題（尤其是民族區(qū)域自治制度）的總則性規(guī)定、第112—122條對(duì)民族區(qū)域自治制度的根本性規(guī)制等。而現(xiàn)行民族法制則在結(jié)構(gòu)上對(duì)憲法民族條款結(jié)構(gòu)的細(xì)化和衍伸：《憲法》第4條發(fā)展為國(guó)家民族法制體系總綱，由諸多法律、法規(guī)和地方立法所承接；《憲法》序言第11段豐富化為《民族區(qū)域自治法》的六段序言；第112—122條細(xì)化為《民族區(qū)域自治法》的共73個(gè)條文的正式規(guī)范；其他憲法民族條款亦被大量下位立法所發(fā)展、貫徹和落實(shí)。

第三，在體系上，中國(guó)民族法制的核心規(guī)范——《民族區(qū)域自治法》本身亦屬于憲法類規(guī)范。在傳統(tǒng)法理學(xué)和立法學(xué)上，其被表述為“憲法性法律”；而在2011年的《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系白皮書》中，《民族區(qū)域自治法》則被明確定性為“憲法相關(guān)法”，即“與憲法相配套、直接保障憲法實(shí)施和國(guó)家政權(quán)運(yùn)作等方面的法律規(guī)范，調(diào)整國(guó)家政治關(guān)系，主要包括國(guó)家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作原則方面的法律，民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度方面的法律，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整、國(guó)家安全、國(guó)家標(biāo)志象征方面的法律，保障公民基本政治權(quán)利方面的法律”。在《白皮書》闡釋憲法相關(guān)法的五段篇幅中，《民族區(qū)域自治法》更是唯一被整段論述的法律。有學(xué)者亦指出：“民族區(qū)域自治法是其名稱由憲法規(guī)定的唯一的基本法，也是除憲法外寫有序言的第一個(gè)基本法，還是援引憲法條文最多的基本法?！?0許元憲：《論憲法對(duì)民族區(qū)域自治立法的指導(dǎo)作用》，載《當(dāng)代法學(xué)》2006年第4期。該法與憲法的緊密聯(lián)系可見一斑。

在法制實(shí)踐中，也正是由于民族法制的憲法性定位，才使得相關(guān)重大問題的詮釋獲得了堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)。例如，從《民族區(qū)域自治法》的結(jié)構(gòu)上來看，決定民族區(qū)域自治實(shí)施成效的核心要素有二：一是該法第三章規(guī)定的自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，即內(nèi)涵式發(fā)展的角度；二是該法第六章規(guī)定的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，即外部性匹配的角度。就法理而言，不論是自治權(quán)實(shí)施行為抑或是幫助照顧行為，相關(guān)條款真正落實(shí)的關(guān)鍵在于行為主體的明確性。這顯然須先回歸憲法文本尋求答案：一方面，《憲法》第112條將實(shí)施自治權(quán)的主體——自治機(jī)關(guān)定位為民族自治地方的人大和政府；另一方面，《憲法》第122條將幫助照顧民族自治地方的主體定位為“國(guó)家”。但隨之而來的追問是：作為自治機(jī)關(guān)的“人大”中是否包含人大常委會(huì)？作為幫助照顧主體的“國(guó)家”又究竟所指為何？其與《民族區(qū)域自治法》中的“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)”的邏輯關(guān)系又為何？對(duì)于第一個(gè)問題，從1954年憲法的“未明確”到1975年憲法的三元結(jié)構(gòu)再到1978年憲法的二元結(jié)構(gòu)，11再結(jié)合《民族區(qū)域自治法》第4條的相關(guān)規(guī)定，基本可得出肯定的回應(yīng)；12詳見鄭毅：《自治機(jī)關(guān)構(gòu)成與自治州地方性法規(guī)的授權(quán)邏輯》，載《貴州民族研究》2015年第7期。對(duì)于后兩個(gè)問題，從1954年憲法的“上級(jí)人民政府”到1975年憲法、1978年憲法的“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)”再到現(xiàn)行憲法改稱的“國(guó)家”最后到《民族區(qū)域自治法》對(duì)“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)”的恢復(fù)，基本可得出立法、行政、司法“三位一體”的結(jié)構(gòu)以及“國(guó)家≥上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)”的結(jié)論。13詳見鄭毅：《論〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉中的“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)”——一種規(guī)范主義進(jìn)路》，載《思想戰(zhàn)線》2016年第1期。又如，《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條分別規(guī)定了民族自治地方自治條例和單行條例的制定權(quán)以及對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示的變通與停止執(zhí)行權(quán)，然則這兩類變通權(quán)限的關(guān)系何在？其與以《刑法》第90條為代表的近20部法律單獨(dú)授予的民族自治地方變通權(quán)力的關(guān)系又何在？如果不回歸憲法文本，對(duì)《憲法》第115條和第116條的外部解釋結(jié)構(gòu)詳加考察，是很難得出科學(xué)結(jié)論的。14詳見鄭毅：《論民族自治地方變通權(quán)條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)——以〈憲法〉〈民族區(qū)域自治法〉〈立法法〉等的十六個(gè)條文為基礎(chǔ)》，載《政治與法律》2017年第1期。

總之，雖然民族法問題在科學(xué)研究層面屬于相對(duì)獨(dú)立的問題域，但這并不影響在法律部門層面對(duì)民族法制核心問題的憲法定性。正視這一判斷并在此基礎(chǔ)上展開充分的規(guī)范主義建構(gòu)，將在新時(shí)期民族法制的發(fā)展過程中扮演重要角色。

四、第二次“飛躍”：憲法規(guī)范實(shí)施化

如果說“民族法制憲法化”的核心價(jià)值在于解決民族法制的靜態(tài)定位及“有法可依”問題，那么隨之而來的動(dòng)態(tài)實(shí)施的追問和“有法必依”的需求則顯然應(yīng)交由“憲法規(guī)范實(shí)施化”來實(shí)現(xiàn)。憲法中民族規(guī)范的實(shí)施在理論上又可分為直接實(shí)施和間接實(shí)施，而在目前憲法實(shí)施基本制度的“一攬子”方案尚未明晰的情況下，間接實(shí)施無(wú)疑將繼續(xù)扮演突破性的角色——“憲法不會(huì)直接發(fā)號(hào)施令，而是通過立法制度的運(yùn)作，或者司法制度的運(yùn)作，以及憲法保障制度的運(yùn)作，使問題獲得符合憲法規(guī)范要求的解決”。15任喜榮：《完善憲法文本，構(gòu)建和諧社會(huì)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2005年第6期。然而，即便是間接實(shí)施，目前憲法中民族規(guī)范條款的“落地”仍面臨諸多困境。

第一，就基礎(chǔ)而言，現(xiàn)行憲法中的民族規(guī)范主要通過在轉(zhuǎn)化為具體的法律條款的明確、細(xì)化和豐富的過程中獲得實(shí)施。以民族區(qū)域自治法制為例，其直接的規(guī)范依據(jù)在于《民族區(qū)域自治法》第1條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法制定”。申言之，《憲法》第三章第六節(jié)的11個(gè)條款中，有八個(gè)條文屬于具體自治權(quán)類型的列舉，其可進(jìn)一步分為“一條一權(quán)”（如第116條）和“一條數(shù)權(quán)”（如第119條）兩種模式。這8項(xiàng)（類）自治權(quán)直接構(gòu)成《民族區(qū)域自治法》第三章27項(xiàng)具體自治權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)。其中，幾個(gè)“一條一權(quán)”的憲法條款尤值重視，因?yàn)樵诂F(xiàn)行憲法總共138個(gè)條文中為某個(gè)自治權(quán)專辟一條的“規(guī)范待遇”本身就彰顯了立憲者的重視程度。然而即便是這類“專寵”條款，其實(shí)施程度也差強(qiáng)人意。以現(xiàn)行憲法在1982年專門恢復(fù)的第120條民族自治地方組織公安部隊(duì)權(quán)為例，一方面，《民族區(qū)域自治法》僅以第24條全文照抄，未作任何面向具體實(shí)施和操作的充實(shí)與細(xì)化；另一方面，實(shí)踐中155個(gè)民族自治地方亦并未真正組織一支此類公安部隊(duì)，規(guī)范和實(shí)踐的巨大落差進(jìn)一步凸顯了此類“睡美人條款”的實(shí)施困窘。16詳見《論民族自治地方組織公安部隊(duì)權(quán)——以〈憲法〉第120條為核心》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第5期。

第二，作為中國(guó)特色社會(huì)主義民族法制的核心規(guī)范，《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施在相當(dāng)程度上成為評(píng)估憲法中民族規(guī)范實(shí)施效果的風(fēng)向標(biāo)。長(zhǎng)期以來，許多基層民族自治地方對(duì)該法曾廣為流傳“只有慰問信，沒有慰問金”的評(píng)價(jià)，隨著國(guó)家法治建設(shè)的不斷深化，如今該法的實(shí)施情況雖已有了相當(dāng)?shù)母纳?，但仍面臨諸多困境。全國(guó)人大常委會(huì)曾分別于2006年7月至9月和2016年7月至9月對(duì)《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施情況開展過兩次全國(guó)性的執(zhí)法檢查，而《民族區(qū)域自治法》重要條款的落實(shí)、配套法規(guī)建設(shè)以及相關(guān)部門的實(shí)施意識(shí)等則成為兩次評(píng)估結(jié)果的共性內(nèi)容17具體可參見司馬義·艾買提：《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2006年12月27日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2007年第1期；向巴平措：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2015年12月22日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2016年第1期?！嗉丛?006年至2016年的十年期間，前述問題并未得到根本性解決。此外，實(shí)踐中甚至還出現(xiàn)過某些部委的個(gè)別同志出于狹隘的部門利益考量將實(shí)施《民族區(qū)域自治法》全部諉責(zé)于民族事務(wù)部門的錯(cuò)誤認(rèn)知。而前述實(shí)施困境基于“奶酪效應(yīng)”18參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第383頁(yè)。在向基層下滲的過程中被不斷放大，逐漸衍生出新的民族法制實(shí)施障礙。

第三，憲法中民族規(guī)范的實(shí)施不僅強(qiáng)調(diào)中央立法的配套落實(shí)，更要求民族自治地方立法的協(xié)同發(fā)展。在中央層面，自2005年《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》實(shí)施以來，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門規(guī)章配套滯后的問題就顯得相對(duì)突出；在地方層面，作為級(jí)別最高的民族自治地方，自治區(qū)的“小憲法”——自治條例長(zhǎng)期闕如的問題亦由此走到前臺(tái)。而無(wú)論從規(guī)范位階還是效力位階來看，后者無(wú)疑更值關(guān)注。19全國(guó)人大常委會(huì)在2006年年底總結(jié)第一次《民族區(qū)域自治法》執(zhí)法情況評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問題時(shí)指出：“一是絕大多數(shù)的國(guó)務(wù)院相關(guān)部門至今沒有制定配套規(guī)章、措施和辦法；二是5個(gè)自治區(qū)的自治條例一直沒有出臺(tái)。這兩方面的配套立法工作進(jìn)展緩慢，不但影響了整個(gè)配套法規(guī)建設(shè)進(jìn)程，更直接影響了民族區(qū)域自治法和國(guó)務(wù)院若干規(guī)定的深入貫徹實(shí)施?！彼抉R義·艾買提：《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2006年12月27日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2007年第1期。而長(zhǎng)期以來，基于上位法規(guī)范的不明確、民族工作重心的轉(zhuǎn)移、作為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)過于謹(jǐn)慎的態(tài)度等多方面復(fù)雜因素的影響，五大自治區(qū)在出臺(tái)自治條例的問題上推動(dòng)乏力，學(xué)術(shù)界甚至出現(xiàn)了“放棄自治區(qū)自治條例而代以集群化的單純性條例”的“曲線救國(guó)”策略，20詳見闕成平：《論以自治區(qū)單行條例替代自治條例的法理》，載《廣西民族研究》2013年第4期。雖然新意紛呈，但卻難逃回避主要矛盾乃至飲鴆止渴的詰問，實(shí)際上并不利于相關(guān)問題的徹底解決。21詳見鄭毅：《駁“以自治區(qū)單行條例替代自治條例”論——兼議自治區(qū)自治條例的困境與對(duì)策》，載《廣西民族研究》2014年第3期。

當(dāng)然，近年來憲法中民族規(guī)范的實(shí)施亦并非乏善可陳。例如，2015年3月15日修改的《立法法》第72條和第82條參照設(shè)區(qū)的市立法權(quán)改革，分別賦予30個(gè)自治州人大及常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力、政府制定地方政府規(guī)章的權(quán)力，不僅使自治州獲得了與五大自治區(qū)相一致的“一般地方立法權(quán)+自治立法權(quán)”的二元立法權(quán)結(jié)構(gòu)，更在相當(dāng)程度上對(duì)《憲法》第115條“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使《憲法》第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)”的貫徹和落實(shí)。又如，同樣是基于2015年《立法法》的修改，市級(jí)立法權(quán)主體由原先49個(gè)“較大的市”擴(kuò)充至所有設(shè)區(qū)的市，雖然表面上看與民族法制關(guān)聯(lián)不大，但若結(jié)合我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化和少數(shù)民族散居化的合流趨勢(shì)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市的散居少數(shù)民族權(quán)利保障正是借由《立法法》的這一修改被悄然拉進(jìn)了真正、完全意義上的法制化時(shí)代。這不僅緩解了因《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》長(zhǎng)期闕如所導(dǎo)致的聚居少數(shù)民族和聚居少數(shù)民族在法制保障水平上的不平等，真正踐行了《憲法》第4條“中華人民共和國(guó)各民族一律平等”的精神內(nèi)核，更在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)了憲法文本對(duì)散居少數(shù)民族法制的規(guī)范薄弱所誘發(fā)的民族法制內(nèi)在結(jié)構(gòu)失衡問題。22在1954年憲法起草時(shí)，就曾經(jīng)對(duì)憲法中是否要明確寫入“各散居少數(shù)民族的權(quán)利”問題有過爭(zhēng)論，但最終由于種種原因未能成功轉(zhuǎn)化為正式的憲法條文。參見許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》（第二版），福建人民出版社2005年版，第186頁(yè)。1954年憲法的這一缺陷一直延續(xù)至今，在現(xiàn)行憲法中，除了針對(duì)全體少數(shù)民族的條款外，涉及散居少數(shù)民族問題的僅有第99條和第107條，而這兩個(gè)條款均是針對(duì)散居少數(shù)民族的特殊組織形式之一——民族鄉(xiāng)的，代表性和典型性均有限。

五、余論：邁向“雙核化”的憲法實(shí)施

綜上，目前憲法實(shí)施所面臨的問題其實(shí)可分為兩類：一是依靠具體憲法制度的個(gè)性化、間接性的實(shí)施機(jī)制，能夠自我完善的；二是純粹的自我完善難以實(shí)現(xiàn)，必須在具體制度實(shí)施機(jī)制之外輔以普適性的基礎(chǔ)實(shí)施機(jī)制或憲法規(guī)范自上而下的直接實(shí)施方能促成“質(zhì)的飛躍”。是故，雖然憲法的間接實(shí)施系目前我國(guó)立法理論和實(shí)務(wù)的主流，但由此引出所謂的“憲法停止論”卻顯然是有失偏頗甚至是相當(dāng)危險(xiǎn)的。域外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)法制實(shí)踐卻表明，憲法的實(shí)施需要直接和間接兩種方式的妥善配合，下位法的制定應(yīng)更多體現(xiàn)為對(duì)憲法的豐富、發(fā)展而非簡(jiǎn)單替代。因此，針對(duì)前文提出的種種實(shí)施困境，除了在延續(xù)間接實(shí)施的基礎(chǔ)上完善配套規(guī)范的建設(shè)并提升其實(shí)施效果的立場(chǎng)，更重要的還在于通過繼續(xù)探索具有普適性的基礎(chǔ)實(shí)施制度促進(jìn)相關(guān)規(guī)范的直接實(shí)現(xiàn)，這在理論路徑上主要寄望于憲法的解釋和修改。23參見任喜榮：《中國(guó)特色社會(huì)主義憲法學(xué)理論研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第6期。鑒于憲法的權(quán)威和剛性同修憲之間的內(nèi)在張力，尤其是近年來對(duì)《憲法解釋程序法（專家建議稿）》的討論日趨成熟，憲法解釋對(duì)直接實(shí)施模式的制度保障價(jià)值得到了進(jìn)一步夯實(shí)與釋放，也為憲法直接實(shí)施的時(shí)代發(fā)展平添新的活力和期待。

總之，現(xiàn)階段倡導(dǎo)以民族區(qū)域自治法制為代表的具體憲法制度的個(gè)性化實(shí)施制度的構(gòu)建并不意味著對(duì)普遍實(shí)施機(jī)制的摒棄，反而需要兩類不同面向的實(shí)施機(jī)制通過確立彼此間的良性互動(dòng)關(guān)系最終形成促進(jìn)憲法實(shí)施的“合力”。畢竟，簡(jiǎn)單地從“單核”邁向另一種“單核”與真正的“雙核化”相比，無(wú)論是理論品味抑或是實(shí)踐效果均相去甚遠(yuǎn)。

*本文受中國(guó)行為法學(xué)會(huì)軟法研究會(huì)與北京大學(xué)軟法研究中心聯(lián)合招標(biāo)一般課題“軟法視野下的《民族區(qū)域自治法》研究”（2015B06）、中央民族大學(xué)2016年度青年教師科研專項(xiàng)項(xiàng)目“《立法法》修改與新時(shí)期民族立法的發(fā)展問題研究”（2016KYQN03）的資助。

**中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授。