付一夫++劉鑒

摘要：自2014年以來，我國迎來了國家級(jí)新區(qū)設(shè)立的高潮，陜西西咸、貴州貴安、青島西海岸等國家級(jí)新區(qū)相繼獲得國務(wù)院批復(fù)設(shè)立。截至2016年6月，我國已經(jīng)設(shè)有18個(gè)國家級(jí)新區(qū)。為使國家級(jí)新區(qū)成為我國未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步新格局的重要支撐，必須要打破傳統(tǒng)模式，避免陷入傳統(tǒng)園區(qū)型經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的重復(fù)建設(shè)與同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等困境?；诖耍恼驴偨Y(jié)歸納了國家級(jí)新區(qū)發(fā)展的具體路徑，進(jìn)而探索性地提出了助推國家級(jí)新區(qū)發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：國家級(jí)新區(qū)；發(fā)展路徑；增長(zhǎng)極；試驗(yàn)田

一、 引言

1992年，上海浦東新區(qū)成為國務(wù)院第一個(gè)批準(zhǔn)建立的國家級(jí)新區(qū)。此后隨著國家戰(zhàn)略的推進(jìn)，國家級(jí)新區(qū)陸續(xù)獲批，截至2016年6月，我國共設(shè)立了18個(gè)國家級(jí)新區(qū)。依托國家賦予的高規(guī)格管理權(quán)限，圍繞國家制定的戰(zhàn)略定位，國家級(jí)新區(qū)取得了巨大發(fā)展。作為示范性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，國家級(jí)新區(qū)對(duì)所在城市的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)力逐年提高；作為輻射帶動(dòng)周邊發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)，國家級(jí)新區(qū)在經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)帶動(dòng)作用明顯，與周邊省市形成了產(chǎn)業(yè)、資源等良好互動(dòng)；作為政策和機(jī)制的實(shí)驗(yàn)區(qū)，以浦東、濱海為代表的國家級(jí)新區(qū)已經(jīng)先行先試并推廣了多項(xiàng)改革舉措。

當(dāng)前，國家級(jí)新區(qū)所處環(huán)境已發(fā)生變化。首先，國家級(jí)新區(qū)的特殊性相對(duì)下降。2014年～2016年國務(wù)院共批復(fù)了12個(gè)國家級(jí)新區(qū)，進(jìn)入密集批復(fù)和設(shè)立階段，今后更多地區(qū)級(jí)新區(qū)將為這一頭銜展開博弈。其次，國家級(jí)新區(qū)戰(zhàn)略定位逐步轉(zhuǎn)變。相對(duì)于早期批復(fù)新區(qū)，新批復(fù)國家級(jí)新區(qū)更加凸顯區(qū)域戰(zhàn)略，其將成為構(gòu)建中國未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局的重要支撐。最后，國家級(jí)新區(qū)自身發(fā)展有待突破。國家級(jí)新區(qū)肩負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和改革探索三大重任，應(yīng)打破傳統(tǒng)模式，避免陷入園區(qū)型經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的圈地、重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等困境?；诖耍钊胙芯繃壹?jí)新區(qū)的發(fā)展路徑并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，對(duì)國家級(jí)新區(qū)的持續(xù)發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、 國家級(jí)新區(qū)的設(shè)立背景與歷史使命

國家級(jí)新區(qū)是指其設(shè)立與開發(fā)建設(shè)體現(xiàn)國家意志和戰(zhàn)略，由國家確定區(qū)域發(fā)展定位和目標(biāo)，并可享受相關(guān)特殊優(yōu)惠政策和權(quán)限的區(qū)域。國家級(jí)新區(qū)本質(zhì)上可歸屬于產(chǎn)業(yè)新城，但其在建設(shè)背景、建設(shè)規(guī)模、戰(zhàn)略使命等方面具顯著區(qū)別，是產(chǎn)業(yè)新城為核心的區(qū)域發(fā)展新模式。目前，國務(wù)院已批復(fù)上海浦東、天津?yàn)I海、重慶兩江、浙江舟山等18個(gè)國家級(jí)新區(qū)，它們散點(diǎn)式地分布在從東部沿海到西部?jī)?nèi)陸的各個(gè)區(qū)域。國家級(jí)新區(qū)作為國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)的新戰(zhàn)略，具有特定的歷史背景，其背景也決定了新區(qū)肩負(fù)的使命。具體而言：

產(chǎn)業(yè)示范方面，以新一代信息技術(shù)和制造技術(shù)為代表的技術(shù)革命影響持續(xù)加深，促使產(chǎn)業(yè)跨界融合趨勢(shì)加強(qiáng)。因此國家級(jí)新區(qū)在設(shè)立之初便被賦予了產(chǎn)業(yè)先行區(qū)的戰(zhàn)略使命。通過在新區(qū)建設(shè)、對(duì)外開放、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收和項(xiàng)目審批上給予比經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)甚至沿海開放城市更加優(yōu)惠稅收、土地、通關(guān)等政策，國家級(jí)新區(qū)將著力構(gòu)建具備系統(tǒng)性和引領(lǐng)性的產(chǎn)業(yè)體系，集聚發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，最終將推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

城市發(fā)展方面，國家級(jí)新區(qū)往往位于或鄰近區(qū)域性中心城市，是區(qū)域發(fā)展的重要示范平臺(tái)。在城市自身持續(xù)發(fā)展的要求下，城市原有范圍內(nèi)人口、空間、產(chǎn)業(yè)等方面逐漸飽和，建設(shè)新城區(qū)成為了為城市人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供必要的空間以及相應(yīng)的設(shè)施，維持其增長(zhǎng)持續(xù)性的必要手段。因此，國家級(jí)新區(qū)的成立，將帶來巨大的“磁場(chǎng)效應(yīng)”，為區(qū)域中心城市將提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。新區(qū)建設(shè)將帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施完善，進(jìn)一步促進(jìn)招商引、推動(dòng)相關(guān)改革，最終將拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為區(qū)域中心城市新的經(jīng)濟(jì)引擎，強(qiáng)化區(qū)域增長(zhǎng)極作用。

區(qū)域發(fā)展方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地發(fā)展將是大勢(shì)所趨。因此，國家級(jí)新區(qū)作為多項(xiàng)國家、區(qū)域發(fā)展政策相互疊加的區(qū)域，無疑肩負(fù)輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要使命。通過全面開發(fā)開放和改革實(shí)踐，促使其所在經(jīng)濟(jì)板塊的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、要素有效流動(dòng)、市場(chǎng)完善統(tǒng)一，將推動(dòng)城市群產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及優(yōu)化升級(jí)，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局更為合理，發(fā)展更為協(xié)調(diào)。

改革創(chuàng)新方面，當(dāng)前我國亟需推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等全方位改革，借助某些特定區(qū)域發(fā)揮先行先試的示范作用，進(jìn)而探索并推廣經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面機(jī)制、管理體制的改革路徑，已經(jīng)成為推動(dòng)改革的主要手段。18個(gè)國家新區(qū)中，浦東、濱海、兩江等屬于國家綜合配套改革示范區(qū)，其余新區(qū)則側(cè)重于專項(xiàng)領(lǐng)域改革探索。通過先試先行，國家級(jí)新區(qū)將逐步探索破除體制機(jī)制障礙的方式，明確改革方向并提供可行操作方案，統(tǒng)籌兼顧以人為本，完善地方與中央的協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，最終保證改革的階段性成果與改革的總體方向一致，實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)區(qū)域綜合改革的目的。

三、 國家級(jí)新區(qū)發(fā)展的路徑選擇

對(duì)于傳統(tǒng)的園區(qū)型經(jīng)濟(jì)來說，產(chǎn)業(yè)方向與結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，各個(gè)園區(qū)在功能定位、產(chǎn)業(yè)方向、政策設(shè)計(jì)等方面有趨同的現(xiàn)象。例如以擴(kuò)大出口貿(mào)易、引進(jìn)外資為主要目的的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和以發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)國內(nèi)研發(fā)成果轉(zhuǎn)化為目的的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)特色和發(fā)展模式逐漸相同，且難以走出圈地重復(fù)建設(shè)與同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展困境。這樣不僅會(huì)加速產(chǎn)能過剩，而且難以有效集聚不同區(qū)域分散的資源，導(dǎo)致園區(qū)中各企業(yè)長(zhǎng)期停留在低水平的競(jìng)爭(zhēng)層面，進(jìn)而削弱區(qū)域經(jīng)濟(jì)與科技的競(jìng)爭(zhēng)力。

為了使國家級(jí)新區(qū)成為我國未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步新格局的重要支撐，必須打破傳統(tǒng)園區(qū)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸；而國家級(jí)新區(qū)發(fā)展憑借其“增長(zhǎng)極+試驗(yàn)田”的發(fā)展模式，為園區(qū)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有效的參考。多年來，國家級(jí)新區(qū)一直堅(jiān)持開放開發(fā)，布局高端和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并致力于突破行政區(qū)劃界限，集聚并優(yōu)化配置資源；同時(shí)，國家級(jí)新區(qū)還不斷探索并釋放體制機(jī)制創(chuàng)新紅利，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)共同發(fā)展。目前，國家級(jí)新區(qū)已經(jīng)逐漸形成了四大實(shí)現(xiàn)路徑，旨在實(shí)現(xiàn)國家賦予新區(qū)的戰(zhàn)略定位。可以認(rèn)為，這些路徑是國家級(jí)新區(qū)發(fā)展模式所必須考慮的方面，是其發(fā)展中共有的經(jīng)驗(yàn)，其在每個(gè)國家級(jí)新區(qū)的發(fā)展中均有體現(xiàn)，但側(cè)重路徑和表現(xiàn)形式不同。

1. 構(gòu)建起引領(lǐng)型產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)。構(gòu)建引領(lǐng)型產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)指根據(jù)要素稟賦狀況，選擇具備戰(zhàn)略性、區(qū)域特色性的新興產(chǎn)業(yè)方向，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為核心，以技術(shù)、人才、資本、政策環(huán)境等要素為支撐的新型產(chǎn)業(yè)體系。引領(lǐng)型產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)是系統(tǒng)性思維的集中體現(xiàn)，區(qū)域要素豐腴程度不同決定了適宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)不同，產(chǎn)業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)聯(lián)系首先形成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要相應(yīng)的支持要素。因此，產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)既要考慮產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，又要考慮要素對(duì)產(chǎn)業(yè)的支撐；既是產(chǎn)業(yè)體系，也是要素體系，更是產(chǎn)業(yè)與要素互相配合的體系。這是新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑區(qū)別于多數(shù)工業(yè)園區(qū)的關(guān)鍵。

國家級(jí)新區(qū)通過搭建引領(lǐng)型的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，使得新區(qū)產(chǎn)業(yè)能夠集中于具有戰(zhàn)略性的前沿產(chǎn)業(yè)，能夠形成相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群關(guān)系以及相對(duì)完善的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，最終有助于新區(qū)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。具體來說，第一，國務(wù)院在對(duì)國家級(jí)新區(qū)設(shè)立和總體方案進(jìn)行批復(fù)時(shí)，已經(jīng)明確了新區(qū)戰(zhàn)略定位。其中產(chǎn)業(yè)定位是戰(zhàn)略定位的主要部分，為新區(qū)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)提供了明確的指引。實(shí)踐中，各國家級(jí)新區(qū)均依托頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確和細(xì)化了產(chǎn)業(yè)定位。第二，國家級(jí)新區(qū)依托各自產(chǎn)業(yè)定位來構(gòu)建產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，先研判國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)，選擇未來的戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)，而后根據(jù)國家賦予的定位，考察腹地內(nèi)要素狀況，進(jìn)一步篩選產(chǎn)業(yè)，形成了符合區(qū)域特征與戰(zhàn)略定位，二、三產(chǎn)有效配合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第三，相較于傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)要素配套滯后的情況，國家級(jí)新區(qū)形成了要素先行方式，通過調(diào)查研究，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資金、人才、技術(shù)、土地等要素。進(jìn)而根據(jù)各產(chǎn)業(yè)要素需求不同，提前布局和持續(xù)完善投資環(huán)境；根據(jù)各個(gè)產(chǎn)業(yè)特征構(gòu)建中介組織；根據(jù)發(fā)展要求，制定針對(duì)性的要素配套政策。

2. 不斷提升對(duì)外開放水平。提升對(duì)外開放水平是指新區(qū)積極融入全球一體化進(jìn)程，擴(kuò)大開放領(lǐng)域，豐富開放方式，明確開放方向，打造高品質(zhì)外向型經(jīng)濟(jì)。隨著要素稟賦和分工理論在全球的縱深發(fā)展，開放領(lǐng)域?qū)⒂蓜趧?dòng)密集型低附加值領(lǐng)域向資本密集、知識(shí)密集等高附加值領(lǐng)域擴(kuò)大；開放形式將從商品貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易轉(zhuǎn)向?qū)ν庵苯油顿Y、離岸外包、技術(shù)合作等多種方式；開放區(qū)域則將由沿海向內(nèi)地不斷縱深。

提升對(duì)外開放水平是國家級(jí)新區(qū)始終堅(jiān)持的發(fā)展宗旨與路徑。區(qū)別于其他區(qū)域，國家級(jí)新區(qū)開放步伐領(lǐng)先，不僅具有更高的對(duì)外開放層次，而且探索并推廣的新的開放方式。這有利于新區(qū)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)參與到全球分工與競(jìng)爭(zhēng)中，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的外向發(fā)展。具體來說，一方面，盡管形式不同，但每個(gè)國家新區(qū)均具有指向明確的對(duì)外開放目標(biāo)。其中，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)提出了整體性、國際性的開放定位，其余國家級(jí)新區(qū)主要是區(qū)域性的開放目標(biāo)；而在實(shí)踐中，新區(qū)不斷加強(qiáng)與周邊鄰國的合作，搭建交流平臺(tái)，完善開放所需的基礎(chǔ)設(shè)施，不斷深化沿海、內(nèi)陸、延邊開放格局，助力面向東北亞、西北、西南和東南亞開放。另一方面，國家級(jí)新區(qū)探索了對(duì)外開放的新領(lǐng)域、新方式，通過全面開放實(shí)現(xiàn)外向增長(zhǎng)。從開放領(lǐng)域看，國家級(jí)新區(qū)持續(xù)推動(dòng)貨物和服務(wù)貿(mào)易、投資的便利化，擴(kuò)大金融開放領(lǐng)域，鼓勵(lì)外資參與市政、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域建設(shè)。從開放方式看，國家級(jí)新區(qū)探索新的管理和合作模式，創(chuàng)新并推廣負(fù)面清單制度，發(fā)展離岸貿(mào)易、跨境金融、共建合作區(qū)、構(gòu)建新平臺(tái)，試行新制度。

3. 統(tǒng)籌利用區(qū)域性資源。統(tǒng)籌利用區(qū)域性資源是指通過跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盤活所在區(qū)域內(nèi)要素資源，以實(shí)現(xiàn)要素的有效流動(dòng)和高效配置。在區(qū)域間要素水平和價(jià)格存在差異的前提下，由于在政策制定、區(qū)域管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面具備優(yōu)勢(shì)，新區(qū)能夠吸引周邊勞動(dòng)力、資本等要素流入并集聚；同時(shí)，新區(qū)先進(jìn)人才、優(yōu)質(zhì)資本、先進(jìn)技術(shù)等要素也會(huì)反哺周邊，從而實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域要素流動(dòng)。該路徑依賴于國家級(jí)新區(qū)所被賦予的管理權(quán)限，同時(shí)也依賴于區(qū)域間的全方位合作。

國家級(jí)新區(qū)對(duì)與區(qū)域性資源的統(tǒng)籌利用為其自身的發(fā)展提供了要素和市場(chǎng)保障。不僅促進(jìn)了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，而且通過促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，激發(fā)了市場(chǎng)和企業(yè)活力，推動(dòng)了新區(qū)與周邊地區(qū)利用自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)發(fā)展，形成了具備內(nèi)生增長(zhǎng)活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)。具體來說，一方面，在高配的領(lǐng)導(dǎo)體制保障下，國家級(jí)新區(qū)主要形成了兩類合作機(jī)制：一是行政性跨區(qū)域聯(lián)合，即區(qū)域覆蓋的行政區(qū)政府共同協(xié)調(diào)，推動(dòng)資源跨區(qū)流動(dòng)；二是戰(zhàn)略性合作，通過跨區(qū)域協(xié)議，推動(dòng)新區(qū)周邊要素的流動(dòng)。另一方面，國家級(jí)新區(qū)已形成了依托中介組織整合區(qū)域資源的機(jī)制。新區(qū)積極建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會(huì)和科技平臺(tái)等中介組織，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚和整合了周邊資源，促進(jìn)了新區(qū)協(xié)同發(fā)展格局的實(shí)現(xiàn)。

4. 堅(jiān)持協(xié)同發(fā)展社會(huì)職能。協(xié)同發(fā)展社會(huì)職能是指圍繞新區(qū)經(jīng)濟(jì)核心，完善社會(huì)功能，探索社會(huì)改革方向，構(gòu)建功能完善的新城區(qū)。探索發(fā)展與經(jīng)濟(jì)職能相適應(yīng)的社會(huì)職能是國家級(jí)新區(qū)正在形成的路徑之一。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)建設(shè)滯后的問題便逐步顯現(xiàn)。對(duì)此，國家級(jí)新區(qū)一直致力于推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域綜合配套改革，使其社會(huì)職成為經(jīng)濟(jì)職能的重要補(bǔ)充，有助于新區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)城融合，探索破除城鄉(xiāng)二元化矛盾向，為社會(huì)改革提供經(jīng)驗(yàn)。

具體來說，一方面，在新城區(qū)建設(shè)、功能區(qū)開發(fā)、管理運(yùn)營(yíng)和生態(tài)環(huán)保等方面，國家級(jí)新區(qū)逐步完善街道社區(qū)管理職能，加速推進(jìn)教育、醫(yī)療、住房、環(huán)保等社會(huì)領(lǐng)域及生態(tài)建設(shè)，形成“大社會(huì)”，為新區(qū)經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)提供了保障。另一方面，各個(gè)國家級(jí)新區(qū)均提出了相應(yīng)的社會(huì)發(fā)展定位；在實(shí)踐中，圍繞定位新區(qū)對(duì)社會(huì)改革方式進(jìn)行了深入的探索并付諸于行動(dòng)。以兩江新區(qū)為例，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)是國務(wù)院的特有職責(zé)，兩江新區(qū)圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃、資源配置和社會(huì)管理等實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，讓城鄉(xiāng)居民享有平等公共服務(wù)。建設(shè)充分就業(yè)示范區(qū)，要求企業(yè)拿出15%以上的崗位給征地農(nóng)民，實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)就業(yè)。

四、 國家級(jí)新區(qū)發(fā)展保障的對(duì)策建議

國家級(jí)新區(qū)的陸續(xù)批復(fù)與持續(xù)建設(shè)，對(duì)我國未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。為了確保國家級(jí)新區(qū)能夠持續(xù)按照上述四大發(fā)展路徑不斷發(fā)展，本文有以下對(duì)策建議：

第一，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。國家必選重視起新區(qū)的頂層規(guī)劃，避免國家級(jí)新區(qū)陷入低水平發(fā)展的困境。為此，需要進(jìn)一步完善新區(qū)各層級(jí)管理體系，國家層面，可出臺(tái)綱領(lǐng)性文件，明確國家級(jí)新區(qū)的概念；設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)新區(qū)審批、管理，并推動(dòng)新區(qū)與部級(jí)機(jī)構(gòu)、地區(qū)省級(jí)政府的聯(lián)系。地方層面，進(jìn)一步理順新區(qū)與省級(jí)政府、地區(qū)政府的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任相一致、財(cái)力與事權(quán)相匹配，避免新區(qū)覆蓋市級(jí)行政區(qū)之間的利益沖突和無作為現(xiàn)象。新區(qū)層面，進(jìn)一步探索新區(qū)內(nèi)部管理模式，加強(qiáng)管理機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)新區(qū)管委會(huì)模式向行政區(qū)模式轉(zhuǎn)變，切實(shí)發(fā)揮新區(qū)的副省級(jí)管理權(quán)限。

第二，要明確新區(qū)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展規(guī)劃。隨著新區(qū)批復(fù)數(shù)量的增加，找準(zhǔn)戰(zhàn)略定位和制定高水平發(fā)展規(guī)劃具有重要意義。在明確定位方面，根據(jù)國家賦予的職責(zé)，明確經(jīng)濟(jì)定位，切實(shí)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；制定與經(jīng)濟(jì)定位相適應(yīng)的社會(huì)定位，推新區(qū)的全面發(fā)展。在制定發(fā)展規(guī)劃方面，做好發(fā)展規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，找準(zhǔn)腹地范圍；合理布局功能區(qū)，推動(dòng)功能區(qū)之間的有效配合；構(gòu)建有效的新區(qū)組織機(jī)構(gòu)，完善政策保障。

第三，要繼續(xù)加快改革創(chuàng)新的步伐。改革創(chuàng)新、先行先試是國家賦予國家級(jí)新區(qū)的歷史使命，在“新常態(tài)”下，國家級(jí)新區(qū)須切實(shí)發(fā)揮改革試驗(yàn)田的功能定位，加大政策創(chuàng)新力度，促進(jìn)市場(chǎng)作用的發(fā)揮。吸取國外新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建立起市場(chǎng)導(dǎo)向型的政策制定和創(chuàng)新模式，以市場(chǎng)先行，從市場(chǎng)中提煉形成政府決策和政策，最終回歸到市場(chǎng)。國家級(jí)新區(qū)應(yīng)重點(diǎn)先行先試城鄉(xiāng)管理、金融管理、行政管理、社會(huì)管理、涉外經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明建設(shè)等方面的體制改革創(chuàng)新。同時(shí)，國家級(jí)新區(qū)應(yīng)探索突破地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章、地方規(guī)范性文件的合理方式；進(jìn)一步推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)；推動(dòng)政社分開，激發(fā)社會(huì)中介和社會(huì)組織的活力。

第四，要重視經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能的協(xié)調(diào)。作為產(chǎn)業(yè)新城的一種形態(tài)，國家級(jí)新區(qū)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心，但不可忽略其作為新城區(qū)所特有的功能定位。為此，要加快基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，針對(duì)其投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、成本回收慢、受經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)影響大等特點(diǎn)，采用PPP、BOT等新模式，在短時(shí)間內(nèi)建成一批對(duì)新區(qū)發(fā)展至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，并根據(jù)新區(qū)發(fā)展需求，逐漸擴(kuò)展街道、交通、通訊等設(shè)施。同時(shí)必須重視其與產(chǎn)業(yè)的相互融合發(fā)展，避免目前各地工業(yè)園區(qū)"有園無企，有企無產(chǎn)，有產(chǎn)無城，有城無人"現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第五，要完善發(fā)展的要素保障。土地方面，在規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，應(yīng)該做出更合理細(xì)致的規(guī)劃和指引，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能區(qū)建設(shè)的用地，提高土地利用效率；人才方面，新區(qū)應(yīng)加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，鼓勵(lì)大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)在區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，探索產(chǎn)教融合、校企合作的有效方式，鼓勵(lì)國家級(jí)新區(qū)通過創(chuàng)立創(chuàng)業(yè)投資基金、知識(shí)產(chǎn)權(quán)作價(jià)入股等方式，搭建科技人才與產(chǎn)業(yè)對(duì)接平臺(tái)；資金方面，創(chuàng)新投融資政策、手段和方式，以政策資金撬動(dòng)市場(chǎng)資金，繼續(xù)鼓勵(lì)政策性銀行和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)符合條件國家級(jí)新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公用事業(yè)項(xiàng)目給予信貸支持。

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基金項(xiàng)目：中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心/國家社科基金重大項(xiàng)目“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略與‘雙創(chuàng)研究”（項(xiàng)目號(hào)：2015YZD03）。

作者簡(jiǎn)介：付一夫（1987-），男，漢族，黑龍江省大慶市人，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院博士生，研究方向?yàn)榧夹g(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)；劉鑒（1989-），男，漢族，云南省馬關(guān)縣人，中證資本市場(chǎng)運(yùn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)中心有限公司市場(chǎng)分析部經(jīng)理，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向?yàn)橘Y本市場(chǎng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

收稿日期：2017-05-22。