吳曉佳

摘要：近日，中辦國辦下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，文件明確指出“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”下，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。從當(dāng)前實際出發(fā)，實施“三權(quán)分置”的重點是放活經(jīng)營權(quán)，核心要義就是明晰賦予經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；土地經(jīng)營權(quán)

“十三五”規(guī)劃綱要提出，要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法”。“三權(quán)分置”既與土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的兩權(quán)分置制度一脈相承，更是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一重大創(chuàng)新。從法律規(guī)定和基層實踐看，“三權(quán)”既有各自功能，又存在整體效用，重點應(yīng)該是放活經(jīng)營權(quán)，實施“三權(quán)分置”的核心要義就是賦予經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。

一、“三權(quán)分置”架構(gòu)中土地經(jīng)營權(quán)定位

放活經(jīng)營權(quán)是實施“三權(quán)分置”的根本出發(fā)點。從農(nóng)村改革沿革看，在改革開放之初，通過賦予廣大農(nóng)民承包權(quán)利和經(jīng)營自主權(quán)，解決了當(dāng)時困擾農(nóng)民最基本的動力問題，極大解放了生產(chǎn)力發(fā)展，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度也被確立下來，成為黨在農(nóng)村政策的基石，為改革向更多領(lǐng)域延伸奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新的歷史階段，“三農(nóng)”問題面臨的形勢也發(fā)生深刻變化，從賦予廣大農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，到允許更多愿意從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營主體擁有土地經(jīng)營權(quán)，以“三權(quán)分置”推進農(nóng)村改革進一步深化。

放活經(jīng)營權(quán)是實施“三權(quán)分置”的重要目標(biāo)。合適的產(chǎn)權(quán)安排通過穩(wěn)定預(yù)期對人們經(jīng)濟行為施加影響，促進社會經(jīng)濟活動在可控的范圍內(nèi)開展。從產(chǎn)權(quán)制度演變規(guī)律看，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要與社會化大生產(chǎn)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應(yīng)，其主要特征是歸屬完整、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢?！叭龣?quán)分置”通過落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)，進一步確定權(quán)利歸屬，最主要的目的和成果就是使土地資源合理配置，經(jīng)營權(quán)得以靈活高效施行。

放活經(jīng)營權(quán)是實施“三權(quán)分置”的實踐依據(jù)。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍，各類新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，已經(jīng)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一支有生力量?！叭龣?quán)分置”符合農(nóng)村實際，順應(yīng)了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體的需求，通過合理界定他們在經(jīng)營土地上的權(quán)利內(nèi)容，厘清與土地所有權(quán)、承包權(quán)之間的關(guān)系，極大促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、放活經(jīng)營權(quán)與堅持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)的關(guān)系

“三權(quán)分置”下，處理好“三權(quán)”關(guān)系是個難點，直接關(guān)系到各自權(quán)能內(nèi)容和權(quán)利邊界的設(shè)置。

一是經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)及確認(rèn)形式。“三權(quán)分置”提出以來，一些學(xué)者將焦點放到對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬性質(zhì)上的討論，提出了“土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說”、“土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說”、“實行物權(quán)保護的債權(quán)說”等不同觀點。目前看，將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，同時完善其權(quán)能設(shè)置并加強保護比較符合實際。而且，從我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和土地經(jīng)營制度演變過程看，可行又比較穩(wěn)妥的方案，并不一定非要通過法律形式將權(quán)屬性質(zhì)確定為唯一形態(tài)，而是從問題出發(fā)、從實踐需要出發(fā)，解決土地細(xì)碎化、小規(guī)模經(jīng)營制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)營主體需要穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期等具體問題即可，為實踐留下靈活空間。還要注意的是，無論經(jīng)營權(quán)性質(zhì)如何確定，其具體施行都不能影響國家、農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益。

二是經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的關(guān)系?！皟蓹?quán)分置”下所有權(quán)派生承包權(quán)，已經(jīng)得到各界廣泛認(rèn)同理解。當(dāng)承包農(nóng)戶將土地租賃出去時，轉(zhuǎn)移部分權(quán)能而產(chǎn)生了相對獨立的經(jīng)營權(quán)，帶來了“三權(quán)”問題。而“三權(quán)分置”與“兩權(quán)分置”是一脈相承的，不是推倒重來建立一種新的邏輯，因此承包權(quán)派生經(jīng)營權(quán)是符合規(guī)律且易于接受的。依據(jù)這種思路，經(jīng)營權(quán)是承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體協(xié)商一致下產(chǎn)生的，其權(quán)能內(nèi)容就應(yīng)該是開放的、豐富的、個性的、無限變化且存在多種可能的。因此，放活經(jīng)營權(quán)就應(yīng)該是多樣化的，經(jīng)營權(quán)的具體實現(xiàn)形式也應(yīng)該是多樣化的，土地出租、土地入股、土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種等都有其適應(yīng)性，都可以進行積極探索。

三是經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系。對于已經(jīng)實行家庭承包的農(nóng)村土地，所有權(quán)不直接派生經(jīng)營權(quán)，但在各自行權(quán)過程中仍會相互制約。一方面，所有權(quán)的行使不得阻礙經(jīng)營權(quán)的正常行使，例如農(nóng)民集體不能無故干預(yù)、阻撓、破壞經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為；另一方面，經(jīng)營權(quán)的行使要受制于所有權(quán)，例如農(nóng)民集體有權(quán)阻止經(jīng)營主體損害破壞土地和農(nóng)業(yè)資源的行為，再流轉(zhuǎn)或抵押經(jīng)營權(quán)的要經(jīng)農(nóng)民集體備案。從現(xiàn)實看，因一些流轉(zhuǎn)土地的承包農(nóng)戶常年在外生活務(wù)工，農(nóng)民集體還要承擔(dān)起監(jiān)督、管護、協(xié)調(diào)等責(zé)任。

三、“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)容設(shè)置

經(jīng)營權(quán)權(quán)利設(shè)置的出發(fā)點應(yīng)該是在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保護其發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和穩(wěn)定預(yù)期。與土地所有權(quán)、承包權(quán)一樣，經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵也極為豐富，其中最重要、最核心的權(quán)利內(nèi)容集中在以下方面。

一是占有使用收益的權(quán)利。允許并鼓勵承包農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出去，目的是吸引更多有能力、有意愿的經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)明確無論是流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶，還是以其他方式租賃出土地的農(nóng)民集體，都不得妨礙經(jīng)營主體自主利用流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利，以及獲得相應(yīng)收益的權(quán)利，以保護好經(jīng)營主體自我決策、自主經(jīng)營的積極性，靈活應(yīng)對市場風(fēng)險變化并作出理性決策。要注意的是，經(jīng)營主體要在遵守流轉(zhuǎn)合同約定和國家土地管理有關(guān)規(guī)定的前提下，行使占有使用收益權(quán)利。同時，隨著國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹實施，經(jīng)營主體也被納入覆蓋范圍，既要發(fā)揮財政補貼支持政策的正向激勵作用，還要警惕騙取國家資金、侵害承包農(nóng)戶利益的現(xiàn)象。

二是合理利用土地的權(quán)利?！逗贤ā芬?guī)定，承租人應(yīng)當(dāng)按照約定的方式使用租賃物，經(jīng)出租人同意，可以對租賃物進行改善或者增設(shè)他物。與傳統(tǒng)承包農(nóng)戶不同，通過流轉(zhuǎn)土地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型經(jīng)營主體，往往需要通過改良土壤、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，甚至構(gòu)筑附屬設(shè)施，以最大程度提高土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效用。因此，應(yīng)該鼓勵這些能夠使土地資源得到更加有效利用的行為，并按照“誰受益誰補償”的原則，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在合同中約定有關(guān)事項，使經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)到期后獲得合理補償。在政策允許范圍內(nèi)，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)符合條件的經(jīng)營主體承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，合理管護項目形成的資產(chǎn)。

三是再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或設(shè)定抵押的權(quán)利。十八屆三中全會首次明確“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。2014年中央1號文件進一步明確“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。2015年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號）部署開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，在232個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。2016年，人民銀行會同農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門出臺了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（銀發(fā)〔2016〕79號），對承包農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以承包土地的經(jīng)營權(quán)向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請抵押貸款時應(yīng)符合的條件和操作規(guī)程等作出了具體的規(guī)定。要注意的是，在抵押物處置中，必須堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。實踐中，一些經(jīng)營主體為了提高土地產(chǎn)出效率或勞動生產(chǎn)率，需要再流轉(zhuǎn)土地，以降低交易成本，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效益，其目的是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也是“放活經(jīng)營權(quán)”的具體方式之一，應(yīng)當(dāng)允許。同時，考慮到經(jīng)營權(quán)是從承包權(quán)派生而來，再流轉(zhuǎn)涉及承包農(nóng)戶的利益，因此必須經(jīng)承包農(nóng)戶書面同意，也避免出現(xiàn)經(jīng)營主體以此囤地居奇、從中牟利。

四是流入土地被依法征收的，依法獲得相應(yīng)補償?shù)臋?quán)利。土地被國家依法征收后，土地權(quán)屬、性質(zhì)將發(fā)生根本性變化，原有的承包關(guān)系不再存在，因此在承包權(quán)上派生出的經(jīng)營權(quán)也自然不復(fù)存在。目前，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》以及相關(guān)法律規(guī)定中的補償對象，主要針對農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶，補償內(nèi)容涵蓋土地補償費、安置補助費、地上附著物、青苗補償費等，前兩項涉及到農(nóng)民集體成員權(quán)，后兩項則涉及到承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體。應(yīng)該按照“誰投資誰受益”原則，地上附著物、青苗補償費歸投資建設(shè)者所有，但是，如果承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在合同中確有特別約定的，應(yīng)該按照約定確定其所有。

四、實施“三權(quán)分置”后應(yīng)作出調(diào)整的有關(guān)規(guī)定

實施“三權(quán)分置”最終是通過法律形式，對“三權(quán)”權(quán)能設(shè)置、權(quán)利構(gòu)架等予以確認(rèn)?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》中涉及經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，是從承包方角度進行闡述，即“通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，在法律修訂完善中，不但要補充上述經(jīng)營權(quán)有關(guān)內(nèi)容，還需要對一些規(guī)定作出調(diào)整。

一是明確轉(zhuǎn)讓的對象范圍?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，轉(zhuǎn)讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，將部分或全部土地承包權(quán)讓渡給其他農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。承包方采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，經(jīng)發(fā)包方同意后，當(dāng)事人可以要求辦理權(quán)證變更、注銷或重發(fā)手續(xù)。轉(zhuǎn)讓與出租（轉(zhuǎn)包）存在本質(zhì)區(qū)別，從涉及主體看，不但涉及流轉(zhuǎn)雙方還涉及農(nóng)民集體；從具體程序看，不僅需要流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商一致，還需要發(fā)包方同意。最重要的是，從轉(zhuǎn)出內(nèi)容看，由于承包方已經(jīng)發(fā)生變化，隨之帶來的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也發(fā)生變化，轉(zhuǎn)讓的不是經(jīng)營權(quán)而是承包權(quán)所有權(quán)能。在農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有的所有制度安排下，應(yīng)當(dāng)只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員才有權(quán)依法承包由本集體發(fā)包的農(nóng)村土地，因此應(yīng)將轉(zhuǎn)讓土地行為限定在集體內(nèi)部之間進行，以體現(xiàn)土地集體所有的應(yīng)有之義。

二是用出租涵蓋轉(zhuǎn)包。1984年中央文件第一次出現(xiàn)關(guān)于允許農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)移時，提出鼓勵農(nóng)民將土地流向種田能手，隱含了流出對象主要是其他農(nóng)村人口的涵義。直到《農(nóng)村土地承包法》制定之時，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大、對象單一，還存在繳納農(nóng)業(yè)稅費和承擔(dān)提留統(tǒng)籌義務(wù)等問題，因此將同一集體成員之間的土地租賃行為專門獨立出來，命為轉(zhuǎn)包。但隨著農(nóng)業(yè)稅費改革政策落實，市場經(jīng)濟開放程度的提高，實踐中兩者差異已經(jīng)消失，區(qū)分流入方到底是在集體內(nèi)部還是在集體外部已沒有實際意義，“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)權(quán)能內(nèi)涵的界定也不應(yīng)該受到影響。

三是關(guān)于土地入股的具體規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營?，F(xiàn)行規(guī)定是依據(jù)承包方式不同，將入股放在兩種情形下進行討論，一種情形是將對象限定在承包農(nóng)戶之間，股權(quán)限定為通過家庭承包方式獲得的承包權(quán)，形式規(guī)定為農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營，以體現(xiàn)承包地的社會保障功能，確保當(dāng)合作關(guān)系結(jié)束時，不會影響原有土地承包關(guān)系。另一種情形是將對象擴大為所有經(jīng)營者，股權(quán)為通過其他方式取得的經(jīng)營權(quán)，形式拓展為組建股份公司或法人，更加凸顯土地作為生產(chǎn)資料的本質(zhì)屬性。實踐中，一些地方在組織承包農(nóng)戶的土地入股時，突破了只能“從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營”的限制，有的農(nóng)戶并不參加生產(chǎn)經(jīng)營，而是僅僅作為股權(quán)參與分配?！蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)[2014]61號）提出，有條件的地方可以將土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營所得收益按股分配；也可以引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2016年中央1號文件進一步明確，鼓勵發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，讓農(nóng)戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益。從實踐情況看，土地股份合作的優(yōu)點是利益聯(lián)結(jié)更緊密、關(guān)系更穩(wěn)定，有利于穩(wěn)定雙方預(yù)期，調(diào)動發(fā)展農(nóng)業(yè)積極性；缺陷是交易成本較高，對雙方的契約意識、道德水準(zhǔn)、抗風(fēng)險能力要求太高，對經(jīng)營權(quán)的作價評估、變現(xiàn)、清償難度較大，不宜成為一種主流的土地流轉(zhuǎn)方式。因此，對家庭承包方式獲得的土地承包權(quán)入股，以及通過其他承包方式或租賃方式獲得土地經(jīng)營權(quán)入股，不但要分別設(shè)置相應(yīng)程序，更要明確如何處分。

四是應(yīng)將非家庭承包方式獲得的土地權(quán)益劃歸為土地經(jīng)營權(quán)?！锻恋爻邪ā吩诘谌隆捌渌绞降某邪敝?，對不宜采取家庭承包方式的“四荒”等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包取得的權(quán)益作出相關(guān)規(guī)定。從取得方式看，這類使用權(quán)是通過雙方協(xié)商一致獲得，雙方權(quán)利義務(wù)、承包期限都是通過合同約定。從主體身份看，超越了農(nóng)民集體范疇，不與成員權(quán)掛鉤，不受戶籍、地域、職業(yè)等條件限制。同時，其應(yīng)得的收益可以依照繼承法規(guī)定繼承，其繼承人可以在合同約定期限內(nèi)繼續(xù)承包。在“三權(quán)分置”框架下，這類土地使用權(quán)應(yīng)該歸為土地經(jīng)營權(quán)范疇，作為其中一種具體形式，便于理解也利于操作。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司）